论刑事执行检察监督体系的构建与完善

王爱华 刘杰

内容摘要：党的十八届四中全会作出《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了依法治国、司法体制改革的大政方针。刑事执行检察工作由原监所检察工作发展而来，是对监所检察工作的继承、创新和发展，如何进一步明确刑事执行检察监督体系的范畴、把握监督重点、建立完善制度机制，具体十分重要的理论价值和现实意义。

关键词：刑事执行 强制措施 强制医疗

2015年年初，经报中央编委批复同意，最高人民检察院将监所检察机构统一更名为刑事执行检察机构，这是新形势下刑事执行检察工作布局的调整，是工作职责、工作方式、工作理念的重大转变，是对监所检察工作的继承、创新和发展。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》），将刑罚、拘禁性刑事强制措施以及特殊刑事处遇措施强制医疗等三大执行监督职责统一划归监所检察部门承担，体现了统一刑事执行监督的理念，拓展了传统监所检察的战略空间，对重诉讼、轻执行的观念转变以及监所检察工作的健康发展意义重大、影响深远。与此同时，刑事实体法和刑事程序类法律的快速发展与刑事执行类法律的严重滞后、刑事执行监督业务范围的迅猛拓展与工作力量、体制机制、执法保障之间的矛盾更加突出，如何进一步明确刑事执行检察监督体系的范畴、把握监督重点、建立完善制度机制，研究解决制约刑事执行检察工作开展的突出问题，已经迫在眉睫。

一、刑事执行检察监督的内涵和外延

刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律规范，是整个刑事司法领域的基本法律。“刑罚是刑法规定的由国家审判机关依法对犯罪人适用的限制或剥夺其某种权益的强制性制裁方法”[1]，“刑事执行是指刑事执行机关为了实施已经发生法律效力的判决和裁定确定的内容而进行的活动”，[2]“众所周知，刑事法律活动包括刑事立法、刑事审判、刑事执行等不同环节，各环节尽管彼此独立，但又是相互联系、相互依存、相互协调、相互配合的。”[3]刑事执行是刑事司法的关键环节，是将静态的刑罚的内容进行实践的动态过程。刑事执行过程进行的是否顺利有效，刑事执行质量的高低，直接关系到刑事执行之前进行的所有刑事司法活动的效果，因此必须保障刑事执行合法有效规范进行，检察机关对刑事执行的检察监督制约就十分必要，这也是对刑事执行最有效规范和制约的机制。

就刑事执行检察监督的内涵而言，刑事执行是指法定的执行主体按照刑事法律要求，依法定程序将已发生法律效力的刑事判决、裁定、决定以国家强制力为保障而付诸实施的活动。刑事执行检察监督，是指人民检察院对刑事执行主体执行生效的刑事判决、裁定、决定的活动以及执行刑事强制措施、强制医疗等活动是否合法实施监督，发现违法时依法提出纠正意见的活动。其目的在于以检察权制约刑事执行权来保障刑事诉讼的顺利进行和国家刑罚权的实现。

就刑事执行检察监督的外延而言，刑事执行检察监督包括对所有刑罚执行活动（死刑、监禁刑、社区矫正、资格刑、财产刑等）的监督、拘禁性刑事强制措施执行活动（拘留、逮捕后羁押与监管活动，指定居所监视居住）的监督和特殊刑事处遇措施执行活动（强制医疗）的监督；从监督对象看，包括看守所、强制医疗机构，司法行政部门的省级监狱管理局、监狱、司法所、法院等司法机关及其工作人员的执法活动；从承担责任看，办理五类案件即发生在刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件的侦查，服刑人员减刑、假释、暂予监外执行案件的监督审查，被监管人的又犯罪案件批捕、起诉，捕后羁押必要性审查，受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉。

刑事执行检察核心是对刑罚执行和监管活动实行监督。由于行刑和监管活动的性质兼有行政性与刑事性、诉讼性与非诉讼性，因此刑事执行检察权兼具刑事性与行政性、诉讼性与非诉讼性，是一种独立的复合性法律监督权，包涵了职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，除此之外还包括对刑罚执行和监管活动的监督权。因此，刑事执行检察包括诉讼监督，但范围又大大超出了诉讼监督的范围。

二、完善刑事执行检察监督体系的必要性

（一）中国特色社会主义检察制度要求检察机关全面履行刑事执行的法律监督职责

作为检察制度之一的《人民检察院刑事诉讼规则》和《检察机关执法规范》赋予了检察机关“十四项”职责，这“十四项”职责中，羁押必要性审查、指定居所视居住执行监督、强制医疗执行监督等八项已超出了“对监管场所检察”的监所检察职责范围。

（二）对刑事执行检察监督体系改革与创新是新时期检察工作创新发展的内在要求

改革与创新刑事执行检察体系制度、工作运行制度，必须在中国特色检察制度的范畴和要求下进行，必须符合刑事执行检察客观实际，才能发挥刑事执行检察体制、机制的最大功效和作用，通过改革与创新，体现体制、机制的优越性、前瞻性、与时俱进性。同时，依靠刑事执行检察体制和机制改革与创新的反作用，进一步巩固和发展中国特色的社会义检察制度。

（三）改革刑事执行检察监督体系是当前检察体制机制改革的现实需要

刑事执行检察具有监督的多样性和复合性特点，要求检察人员既有派驻监管场所的日常监督能力，又要有监外执行检察和社区矫正监督的能力，还要有侦查办案能力和开展侦查监督、审判监督等批捕和公诉能力等。刑事执行检察工作职责要求刑事执行检察部门长期与监狱、看守所等监管民警和审判机关、公安机关、司法行政机关以及社会综合治理部门等进行协调配合，要求高，规格高，标准高，业务性强，协调性强，独立性强。这些工作千头万绪，点多、线长、面广，仅靠一个处、科难以有效组织开展和认真履行好各项监督、办案工作职责。根据刑事执行检察工作实际，为加强检察机关自身建设，规范执法，实现刑事执行检察工作的一体化的管理，刑事执行检察工作必须在体制、机制上建立一个统一的、强有力的业务管理领导机构，以同级派驻来对等监督监狱、看守所及其监管管理机构、审判机关、公安机关、司法行政机关等。

三、当前刑事执行检察监督存在的主要问题

（一）刑事执行检察监督程序可操作性不强

修改后《刑事诉讼法》关于刑事执行检察监督的内容设置，有重大的突破，如将检察机关对减刑、假释的监督提前到报请人民法院裁定阶段，这也将人民检察院对刑事执行活动的监督由裁定后转到裁定前。这个突破不仅有利于人民法院及时获取更多的意见和情况，作出正确的裁定，而且有利于人民检察院更好的行使监督权来保障刑罚的公正实施。但是，由于其程序设置方面不尽完善，司法实践中，仍然会产生一些操作问题，影响实际检察监督效果的发挥。如检察机关就执行情况提出的书面纠正意见、建议，批准或决定机关是否应当回复并说明理由，条文没有给予明确的规定，被监督的执行机关极有可能无视检察机关的纠正意见，进而导致检察机关的监督权流于形式。

（二）刑事执行检察监督机构设置不合理

刑事执行机关涉及公安、审判、司法行政机关以及强制医疗机构，执行机关的分散，造成了刑事执行检察监督工作难度增大，很难在监督中形成合力，极大影响刑事执行检察监督的目的。虽然派驻检察室位居监督执法一线，承担了大量的刑事执行检察监督工作，但是由于工作量大与人手严重不足的矛盾突出，导致刑事执行检察监督的效果很难保证。

（三）刑事执行检察监督手段刚性不足

刑事执行检察监督是程序性权力，而程序性权力的主要特点是以实体性权力为依托并最后作用于实体性权力。因此，在程序机制本身不完善的情况下，程序性权力更容易受到实体性权力的抵制。我国有关刑事执行检察监督的法律条文多缺少法律后果这一要素，使我国的刑事执行检察监督制度多沦为任意性的法律规则，失去了强制性的特质，直接导致检察机关对刑事执行的监督缺乏强制力和权威性。刑事执行检察监督手段如发出纠正违法通知书或者检察建议，司法实践中，这种监督手段的落实还有待被监督机关的自觉和检察机关的督促，刚性不足，任意性大。

四、完善刑事执行检察监督体系的建议

（一）完善减刑、假释、暂予监外执行的同步监督

做好刑罚变更执行的同步监督工作，一要明确同步监督的涵义：包括日常监督（深入三大现场）；评审监督（列席减刑、假释评审会议）、提请监督、法院审理监督、对法院作出的减刑、假释裁定结果以及决定机关作出的暂予监外执行决定的监督，以及假释、暂予监外执行的执行监督。二要明确同步监督应坚持的原则。要坚持事前、事中与事后同步检察监督相结合、全面检察监督与重点检察监督相结合、书面检查与实际调查相结合、日常检察与专项检察相结合、专门检察监督与走群众路线相结合、检察监督和协调配合相结合的原则。三要明确监督的重点对象。重点监督职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪、侵财性犯罪以及从事事务性活动、多次获得减刑、在看守所留所服刑、调换监管场所服刑等罪犯刑罚变更执行。四要改进同步监督的方法，突出源头性监督。要突出对计分、考核、立功、奖惩的监督，强化对罪犯单项奖励的检察监督，将监督的关口前移至各监区提请呈报阶段。五要做好减刑假释案件开庭审理的监督工作。对人民法院开庭审理的减刑、假释案件，检察机关都应派员出席庭审，并充分履行监督职责，防止庭审虚化。六要做好暂予监外执行的同步监督工作。要加强与检察技术部门的配合，将法医参与暂予监外执行案件技术性证据审查并出具审查意见工作制度化，发现问题适时启动重新鉴定；派驻检察室要加强与罪犯社区矫正地的刑事执行检察部门的联系与配合，掌握病情与医治情况；要将日常监督与严查隐藏在背后的职务犯罪案件相结合，惩治司法腐败、维护司法公正。

（二）完善社区矫正检察监督

1.突出社区矫正检察监督工作重点。一是对交付执行环节的监督。对监外罪犯的交付执行及交付的法律手续是否合法、完备等进行监督。二是对执行变更环节的监督。对执行机关是否对监督管理矫正期间违反法律、法规和有关监管规定的监外罪犯依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的监外罪犯依法收监执行，以及是否对符合减刑条件的监外罪犯予以减刑等进行监督。三是对执行终止环节的监督。对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制或者执行期间死亡的监外罪犯依法按期履行相关手续等进行监督。四是对监管措施的监督。对执行机关是否及时建立帮教组织、建立管理矫正档案、落实日常监督管理措施以及对出现监外罪犯脱管漏管问题是否及时采取相应措施等进行监督。

2.建立健全社区矫正监督制约机制。一是健全社区服刑罪犯脱管漏管的发现机制、纠正机制、责任追究机制。二是建立检察机关与其他政法部门协作配合机制，建立联席会议制度、信息共享制度、情况通报制度，畅通社区矫正过程中的信息沟通渠道。三是建立重大事项报告制度。同时，还应建立监外执行人员档案；建立对从事社区矫正工作的单位或个人监督制度。

3.构建社区矫正检察监督多元化模式。一是实行定期监督与随时监督相结合的模式，推进社区矫正监督工作常态化。二是实行以派驻检察为主、巡回检察为辅的监督模式。当前对社区矫正的监督主要采用巡回检察的模式，近年来，各地检察机关通过设立“社区矫正检察官办公室”“社区矫正检察室”等派驻方式开展社区矫正法律监督，取得了良好的效果。三是实施动态化检察监督。构建社区矫正监督信息平台，并与公安机关、司法行政机关社区矫正人员信息联网，通过信息资源共享，拓宽监督视线，及时掌握本地区社区服刑人员的相关情况。

（三）完善强制医疗执行检察监督

1.强化对强制医疗救济程序的检察监督。刑事诉讼法规定了两种强制医疗程序的救济情况，一是被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属对强制医疗决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议；二是被强制医疗的人及其近亲属有权申请解除强制医疗。为保障当事人的救济权利，确保强制医疗的程序公正，应当将对强制医疗的救济程序也写入法律。首先，增加检察机关对复议的监督。对被强制医疗人及其近亲属对复议决定不服的，可向检察机关提出申诉，经审查确有错误的，检察机关可建议法院重新审理。其次，对经过诊断评估后发现已不具有人身危害性，不需要继续强制医疗的，应当由医疗机构及时提出解除意见，被强制医疗的人及其近亲属有权申请解除强制医疗。对于解除程序的监督，《规则》中规定检察机关应当对医疗机构是否及时审查、审查处理活动是否合法进行监督，对人民法院解除强制医疗的决定是否恰当实行监督并提出纠正意见。但是，《规则》的效力范围仅限于检察机关内部执行，这一监督职能还必须上升至法律或者是司法解释的层面，并规定检察机关应当重点审查被强制医疗人是否仍具有人身危险性，是否仍需要继续强制医疗。

2.提升强制医疗检察监督的力度。人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督，只是限于程序意义上的一般性监督，且多以检察建议、意见或纠正违法形式提出，强制性不足。因此，为确保检察机关对强制医疗决定和执行监督的法律效力，一方面，应当在相关法律中明确检察建议的法律地位，赋予检察建议在诉讼活动中一定的强制效力，从而提高检察建议的权威性。另一方面，检察机关应当做好检察建议的落实工作，在检察建议发出之前，主动与法院交换意见和看法，以达成共识，最大程度防止法院收到检察建议后不予研究落实，确保监督实效。

3.构建强制医疗检察监督配套工作机制。强制医疗程序涉及公、检、法、医疗机构等，建立健全各部门之间的工作配套衔接机制对顺利展开强制医疗程序具有重要意义。按照强制医疗程序从启动到执行的过程，医疗机构出具的精神病人鉴定意见书是判断是否需要对被强制医疗人进行强制医疗或者解除强制医疗决定的关键，检察机关要重点监督医疗机构鉴定规范性和专业性的相关材料，审查中如发现鉴定意见不客观、不真实，必要时应当要求两家不同的鉴定机构分别出具鉴定意见。公安机关在向检察机关移送强制医疗意见书的同时，如对实施暴力行为的精神病人采取临时的保护性约束措施，应当及时告知检察机关，同时将相关文书一并移送检察机关，以便检察机关及时掌握情况加以监督。人民法院依法作出强制医疗决定后，进入执行阶段应当抄告检察机关，以便检察机关能够及时介入监督。

（四）加强财产刑执行检察监督

一是建立信息通报机制，落实财产刑执行法律文书移交备案审查制度，实现在财产刑执行过程法院对财产刑的执行情况与刑事执行检察部门及时掌握相关情况之间的“无缝对接”，为执行监督提供信息来源。二是建立执行保障机制，落实判决前财产保全制度。对可能判处财产刑的案件，公安机关、人民检察院应将可执行财产的查控情况移送法院，提高财产刑的执行到位率。三是建立一体化查控机制，落实全程追缴制度。四是建立奖励机制，落实财产刑执行情况与量刑、刑罚变更执行衔接制度。五是建立全程监督机制，落实责任追究制度。六是建立联席会议制度，通报情况、信息共享，及时了解财产刑执行情况，共同分析在财产刑执行过程中存在的问题，研究改进的措施。

（五）加强对刑事强制措施执行的检察监督

按照刑事诉讼法及《人民检察院刑事诉讼规则》，依法规范、积极主动加强羁押必要性审查，规范操作流程、证据标准，探索建立说理告知、案件风险评估预警等制度，促进羁押必要性审查工作规范、高效开展。加强羁押期限监督，继续做好纠防超期羁押和久押不决工作，强化常态化监督，督促办案机关和看守所严格执行换押制度、羁押期限变更通知制度，防止产生新的超期羁押和久押不决。加强指定居所监视居住执行监督，推动建立刑事执行检察部门与公安、法院以及检察机关职务犯罪侦查等相关部门的信息通报制度，采取定期或者不定期的方式进行巡回检察，发现违法行为坚决监督纠正。

注释：

[1]高铭喧、马克昌主编：《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社，2000年10月第1版，第225页。

[2]陈国庆、何秉群著：《中国诉讼制度与改革》，中国人民公安大学出版社，2001年8月第1版，第705页。

[3]赵秉志主编：《刑罚总论问题探索》，法律出版社，2003年1月第1版，第4页。