检察机关监督行政强制措施的必要性和可行性

摘 要 检察机关对行政机关强制措施行为行使监督职能，能够更好地维护社会和谐。本文详细分析了检察机关监督行政强制措施的必要性和可行性，以期为研究本课题的学者提供理论参考。

关键词 检察机关 监督 行政机关 强制措施

作者简介：高广权，新民市人民检察院。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.041

一、检察机关监督行政强制措施的必要性

（一）是规范我国行政机关实施强制措施的需要

《行政强制法》的出台使得我国的行政强制权得到了一定程度上的制约和限制，为构建和谐社会起到了非常重要的作用。但是，该法的出台不代表行政强制行业的各种问题都能够很好地解决。行政机关的强制实施权还有很多需要规范的地方。

首先，行政机关的实施主体不太明确， 行政机关和人民法院都是我国的行政强制措施主体，在法律授权的条件下才能够使用该权利，不然只能按照法律的相关规定，申请人民法院来强制实施，该授权模式的规定容易造成误解。同时，一些具备公共管理职能的部门行使的权利也会有所不同，不是所有的公共管理职能的部门都能够行使强制实施权的，这种混乱的分配模式很容易让公民感到茫然，无法对其进行正确地判断。这样的混乱规定下，很多部门会抢着去管理一些比较简单的和有利可图的事情，对于难啃的骨头，不同部门之间会推来推去，最终无法实施到位。除此之外，很多地方的强制实施队伍综合素质不高，没有一定的文化素质和执法能力，执法的过程中严重损害了行政相对人的权益。

其次，暴力执法的现象屡见不鲜。《行政强制法》中对于强制实施的适当性做出了详细的规定。适当性涵盖了两个方面的意思：一是能不用就不用强制方式实施，二是在合适的时间，用合适的手法，合理地行使权利。但是，在实际实施中，行政机关的部分人员会将这些原则和规定抛之脑后，出一点事情就把强制实施搬出来，更严重的会用暴力来解决问题，这一点在城管方面出现得比较多。城管的完整称谓是城市管理监察大队，主要任务是确保城市的秩序性。而现在的城管的做法显然同城管的本职工作不太相符。近年来，各大新闻媒体对于城管恶意实施强制措施的报道数不胜数。越来越多的人称城管为暴力组织和匪帮，这种尴尬的局面不得不让相关部门深思，缺乏监督和没有高质量的执法能力等都是其主要原因。

最后，在恶意实施强制性措施以后，也没有合适的救济方式。被实施强制措施的人申请行政复议的权利，也可以提起行政诉讼或国家赔偿，而在实际运作中，这些法律法规有很多值得争议的地方，如何救济是主要问题，是指救济行政强制措施行为呢，还是把行政决定也包含起来进行救济？如果相对人对行政决定认可却对强制实施行为存在异议，那么可以申请复议。而当相对人对行政决定都认为有问题，那么应该如何救济呢？相关法规明确规定，在相对人在法定期限内没有提起诉讼也没有申请行政复议的情况下，行政机关可以做出行政强制措施决定，而此时已经超过了行政决定的救济实践。该条件下，如果相对人对行政决定和强制行为存在意义，那么申请复议或提起诉讼应该怎么解决呢？如果只审查某一部分的行政行为，直接违背了救济的基本内容。而如果两个部分一起审查，程序非常复杂的同时，也造成行政和司法资源的极大浪费。如果建立相对应的检查监督制度，以此约束行政机关的强制实施行为，在行政机关实施强制措施之前就对行政决定进行监督，以此有效避免事后追究中遇到的各种问题。

（二）是維护行政相对人程序性权利的需要

行政程序权利指的是行政相对人为了主张、保障和行使实体权利而享受到的权利。行政过程中，相对人的程序性权利涵盖了听证权、被告知权、程序抵抗权、平等对待权和申诉权等。相关法律指出了相对人还具有陈述申辩的权利，但是在实际实施的过程中需要相对应的检查监督制度来进行约束。

1.公告送达不利于当事人实现陈述权和胜诉权

《行政强制法》中说明，行政机关应该在告知相对人应该履行的义务以后再实施强制措施，在被告知以后，相对人还有足够的时间行使其申辩权和陈述权，而在催告书无法送到相对人手中时，可以参考民事诉讼中的公告送达模式，该条件下，申辩权和陈述权没有任何意义。在相对人知悉的情况下，行政决定才能够生效。然而，公示在传送的过程中，无论相对人有没有看到公示的具体内容，一旦超过了法律规定的时间，则一律当做是送达完成了。相对人没有看到公示也被当做已经看到，在这种情况下采取的强制措施的后果同民事诉讼公告送达的结果完全不一样。民事诉讼中的公示内容大多数是关于程序性的事情，但是行政强实施的相关内容一般是关于实体性的内容，对相对人的人身和财产等造成威胁。所以这种强制实施的决定被实施的前提应该是相对人知情，不然就有侵害相对人合法权益的行为包含其中。原因是用公示送达的模式将催告书送到相对人手中，无法确定相对人是否知悉书中内容，不能保证其申辩权和陈述权。

2.听证制度无法得到保障

在行政部门强制实施的流程中，《行政强制法》中详细说明，在相对人知悉催告以后，没有任何理由时依然不履行行政决定的情况下，行政机关可以采取强制措施。但是法律没有说明听证相关的条例，这就造成了相对人在强制实施前无法完全表达其诉求的局面。在相对人对强制措施完全不服的情况下只能采取别的途径进行解决。这些别的途径中，行政监察监督的力度远远不够，不能充分发挥其监督的作用。行政诉讼非常麻烦，浪费时间和金钱，而且很多行政案件都很难立案。行政复议相比较来说更加节约时间且程序不复杂，但是行政复议属于行政内部的监督，其复议的结果大多数无法满足群众的需求，最后群众在不能得到救济的条件下被迫放弃。比如在2008年的文昌龙楼卫星发射基地建设的征地及安置过程中，安置房的质量无法得到保障，很多群众认为房子关系到几代人的居住，不能草率了事，所以他们对此坚决不合作，相关部门完全不顾群众的意见，只顾能否快速完成任务，采取强制措施进行拆迁，因为其为政策性措施，法院无法对其立案，检察院也没有任何权利去管制，最后被拆迁的群众被迫接受不合理的安置措施，拆迁工作虽然告以段落，但是群众有口难言的苦衷无处诉说，很有可能埋下隐患。endprint

综合以上描述内容，应该建立完善的权力保障制度来确保强制实施权的有效实施，为相对人提供一些可行的权利。作为行政机关以外的公权力主体的检察机关，应该对行政部门的强制实施进行必要的检查和监督。用检查监督权来确保行政机关不会滥用强制实施权，以此确保相对人的权益能够受到保护。所以，检察机关对行政机关行使检查和监督的工作是非常必要的。

二、检察机关监督行政强制措施的可行性

建设检察机关监督行政机关强制实施的相关制度很必要的同时，也可行。无论是从现实基础、国外成功经验还是检察监督本身的优越性等部分分析，都不难发现检察机关监督行政强制措施具有可行性。

（一）检查机关实行监督行政强制措施的现实基础

首先，权力监督的思想已经根植于群众心中。行政机关在强制实施的过程中不乏暴力实施的情况，这些情况产生的原因一方面是相对人不配合，另一方面是执法人员素质不高，这些都是表面的原因，深究其内在原因，主要是因为行政机关的强制实施权利非常绝对，使其目中无人。例如湖南嘉禾拆迁案中的行政机关集体滥用行政强制权，在建设局和当地政府还没有完成项目审核和规划的条件下，开发商就收到了建设用地许可证；还没有缴纳土地出让费用的条件下就发放了土地使用证；还没有根据流程进行听证的条件下，给群众送达了强制拆迁实施书；在相关责任人还没有将拆迁工作落实到位的条件下，用危言进行恐吓等。在各种利益的驱使下，这些有权利的部门和领导干部集体滥用权利，直接表明了权利过于绝对的危害性。所以，检察机关对行政强制措施的检查监督，有利于行政机关正确使用强制实施权利，这种权力监督的思想在现实的碾压下，已经牢牢根植于群众心中。

其次，检察机关监督行政强制措施具有法律基础。我国宪法中有详细地规定和说明，我国的人们检察院是国家法律的监督机关，其根据法律规定来行使监督权，不会受到任何行政机关、社会团体以及个人的影响。作为我国根本大法的宪法，赋予了检察机关监督的权利，但是没有对其法律监督做出详细的说明。根据我国人大代表会议中一府两院的政治体制来分析，政府、法院、检察院是平等的关系，其为权力机关下的二级机构，以此说明，监察制度的出台是为了赋予检察机关法律监督权，涵盖了对于审判权和行政权的检查和监督。也就是说，检察机关有依法检查和监督行政机关强制实施的权利，如果不履行或不正当履行，都会承担相对应的法律责任。

最后，检察机关监督行政强制措施是实践积累的有益经验。从我国的古代开始，就有权力制衡的案例，我国古代没现代有所谓的监察制度，但是从秦朝开始就设置了司法弹劾制度，其主要作用是对官吏的不当权利的行使进行上报。不同级别的御史都有糾察同僚和为百姓鸣冤的权利，这里的法律监督权涵盖了纠察、监理和弹劾的权利，这同现代检察中的法律监督的理念是类似的，都是通过权利来制衡权利。新中国的监察制度主要是贯彻了列宁法律监督的思想，将前苏联的检察制度进行延伸，检察机关于审判和行政机关相互独立，对国家政策和职务人员的行为进行合法的监督和检查。有法律法规明确指出，检察院行使的法律监督权涵盖了纠正行政违法的部分，分析之前的检察机关的职权范围和实践经验，其没有对行政机关强制实施直接实施检查和监督，但是检察机关对其他行政行为实施的检查和监督的经历，可以直接成为检察机关监督行政强制措施的经验。

（二）国外行政检察中可以借鉴的实践经验

检察机关监督行政机关的实践在国外已经行使很多年了，无论是大绿法系还是英美法系国家的检察权中，都会对一些行政权做出检察监督的说明，这些说明和实践经验都能够为我国检察机关监督行政强制措施所参考。

例如在英国，总检察长和检察官就具有监督政府的职能，涵盖了纠察地方的行政机关的违法行为，督促相关部门和地方履行法律规定，在政府相关部门没有遵循法律要求来实施任务时，检察机关也可以对受害人实施救济。再比如在法国，检察机关可以涉猎一些行政许可，例如对酒店和咖啡店的营业资格进行审查和监督。除此之外，法国检察机关的行政监督还能用在监督司法救助机构实施任务，监督户政官员和公立精神病医院等内容上。

实现检察机关监督行政强制措施不只是理论意义上的可行，同时在国际上都有成功的实践经验作为参考的。一些国家的检察机关具有很宽泛的针对行政机关的监督范围，可以纠察行政机关的各种违法行政行为。也有一些国家把检察机关的监督行政机关的权利设定在其他的重要领域。比如法国，对于检察机关的权利范围设定在社会公益的行政部分，这种设定也表现了检查权对行政权的制衡作用，可以一定程度上保护相对人的权益，可以拿来参考和借鉴。同时应该按照我国国情进行设置，如果把检察监督权设置在所有的行政领域中，其监督效果可能无法达到预期，且行政效率也可能大打折扣，同时使得权责分配出现问题。所以，对于国外的一些优秀实践经验可以适当借鉴，正对一些关系到人身自由的行政处罚和具有上海行知的行政强制措施等特殊的行政行为，一定要采取检察监督，详细的监督办法可以参考英国的纠查纠正和俄罗斯的转口立法等经验。

综合以上描述内容，在国外有很多关于检察机关监督行政强制措施的实践经验可供我们参考。除此之外，国际监察制度的改革正一步步深入到行政监督部分，也为我国的检察机关监督行政强制措施找到了出路。

（三）检察监督自身的优越性

在我国，检察机关扮演着法律监督的权利，在督查和纠正违法行为的过程中确保我国法律的正常运行。现阶段的我国的行政机关实施强制措施时，其受到行政机关、审判机关和社会公众的共同监督，而检察机关的监督权利相较于这些部门和机关来说都更加强大。

首先，同行政机关的监督相比较，检察机关拥有更多的优势。第一，行政机关对自身进行检查，显然存在内部监督的不足。而检察机关作为独立的检察监督主体，其对于检察和监督权利的实施会更加到位，对百姓来说更有公信力。第二，检察机关的身份可以一定程度上威慑职务犯罪的行为，检察机关的公诉权可以用来侦查和控诉，以此遏制刑事犯罪行为，这种威慑力可以有效降低行政强制措施人员的职务犯罪可能性。第三，检察机关行使检察监督权利会在最短的时间内表现出效果，降低各种费用和精力的损失。以往的行政复议监督中，相对人如果对行政强制措施不太满意，会向行政机关的上级申请复议，上级在手里以后需要时间来核实和调查，在调查之后才能给出处理的建议。这些复杂的流程浪费了很多时间，很有可能对相对人造成了一些损失。而检察机关直接监督的情况下，这些复杂的过程全部省去了，检察机关可以在事中进行监督，发现违法行为及时采取措施，很大程度上降低了相对人的损失，从而提高了监督效率。endprint

其次，同审判机关的监督相比较。审判机关的职责是通过行政诉讼来对行政机关进行检查和监督。在我国，行政诉讼是相对人的一个特别重要的权利救济渠道。但是，在群众中广泛流传的一句话是民不敢告官，行政部门当然不愿意被当作被告，法院也不会去受理这种地位悬殊的诉讼，久而久之，诉讼没有任何胜算，群众一方面没有上告行政部门的胆识，另一方面觉得告也告不赢，索性不用白费功夫。地位的巨大差距使得审判监督无法顺利实现，及时群众有胆识愿意去诉讼，在这条路上也会遇到各种无法解决的困难，最终浪费了更多的人力和物力，所以大部分群众会选择放弃。而审判机关形式监督的职能时非常被动，如果没有人对行政机关行使诉讼权，那么审判机关也不会主动对其进行监督。

最后，同社会公众的监督相比较。社会公众的监督渠道是通过社会舆论来对行政机关产生冲击，该监督方式在一些特殊情况下会造成一定的波澜，迫使政府及时解决问题。但是社会舆论监督具有一定的局限性，舆论监督中的个案一般是造成了非常大的财产损失或者人員伤亡这类严重问题才能够引起重视。除此之外，社会舆论也是一把双刃剑，水能载舟也能覆舟，如果民意被舆论所控制，很有可能会适得其反。所以，社会公众的监督模式的作用极其有限，不能站在全局的角度来解决问题。相较而言，检察机关的监督职能更加专业和具有正对性，且检察机关的监督职能不只是对于一些特殊案件，其能够监督行政机关的所有违法强制实施行为，这种专业性和全局性的监督更有效果。

三、结论

综合以上分析内容，检察机关监督行政强制措施具有必要性的同时，也具有可行性。政府相关部门应该根据实际情况出台检察机关督促行政强制措施的相关法律法规，以使检察机关更好地行使其职能，有效监督行政强制措施行为，最终维护社会和谐。

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