我国公立中小学“管办分离”实践模式探讨

吴高华

一、公立中小学“管办分离”的内涵

公立中小学校是我国基础教育的主体，随着基础教育普及和改革的不断推进，人们对优质教育的需求越来越强烈，学校教育质量不高和效益低下的问题日益引起人们的关注，成为基础教育的一个突出问题。计划经济体制下，政府是公立中小学校的举办者、行政管理者和事实上的办学者。政府举办各类学校，对其实施外部行政管理，并且具体控制学校内部的办学事务。这种内外兼管的政府角色造成学校与政府关系混乱，政校不分、管办合一。因此，要理顺政府与公立中小学校的关系，就是要分化政府角色，区分公立中小学校的管理者、举办者、办学者，做到“管办分离”。

对于“管办分离”内涵的界定，学术理论界存有争议，一种观点认为，“管办分离”是管理权与举办权的分离。有学者认为，学校“管办分离”是符合新公共管理理论和新公共服务的理念和原则的要求，顺应建立服务型政府的重要举措。管办分离在学校管理体制上，将出资人与管理者分开，明确划分学校管理的立法、办学、监督、评价职能。管办分离的核心内涵是就是政府部门“举办事业”与“监管事业”的职能相分离。

另一种观点认为，“管办分离”是管理权与学校办学权的分离。有学者认为，改善政校关系的关键是转变政府的教育行政职能，赋予学校更多的自主权。……之所以给学校自主管理权，让学校自主管理、自主发展，根本目的在于增进学校的专业性，促进教师更好地教、学生更好地学，使学生获得充分、全面的发展。

理解“管办分离”，关键在于对“办”的理解。“办”有时指的是“举办”“创办”，强调的是办学经费的来源，如“投资办学”“捐资办学”中的“办”即为此意。“办”还可理解为“经营管理”的意思，“办学者”“办学理念”中的“办”即为此意。公办中小学“管办分离”的内涵，与政事分开是一脉相承的，核心都是政府职能的转变，明晰政府与事业单位的权责界限，明确各自的合理分工和职能定位，政府的归政府，事业单位的归事业单位。在一定意义上，管办分离是对政事分开的进一步具体化、操作化。管办分离，其实质是厘清政府与事业单位的责权边界，发挥两种主体各自的优势。“管”要回归行政管理本位，给“办”让出空间。在政府简政放权，给“办”让出空间后，学校要提高办学的专业化水平，增强办学的开放性， 提高社会参与和监督的程度，积极探索具体办学模式的创新，实现自我管理、自我约束、自我发展。

二、公立中小学“管办分离”的四种代表性实践模式

长期以来，我国基础教育实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，政府主管部门既是实施基础教育监督管理的公共管理者，又是举办基础教育的出资人。这种既管又办的状况，容易造成政府职能“越位”“缺位”的问题，无法有效满足人们日益增加的教育公益服务需求。为改变政府主管部门既管又办、管办不分的旧体制，近年来，一些地区进行了积极探索，在社会事业领域推行“管办分离”改革，形成了公立中小学“管办分离”的四种代表性实践模式。

1. 上海的“委托管理”模式

2005年6月，上海市浦东新区社会发展局（以下简称“浦东社发局”）与上海市成功教育管理咨询中心正式签订协议，将东沟中学委托给上海市成功教育管理咨询中心管理，拉开了浦东区教育尝试建立“委托管理”机制、转变政府职能的改革序幕。

2007年，上海市通过政府购买服务的方式，以签订契约的形式，委托中心城区优质教育资源——学校或教育专业机构对农村薄弱学校进行管理。委托管理期间，接受委托学校的原有隶属关系保持不变，委托学校和受托学校所在的区县教育局签订委托管理协议，依照协议享有办学自主权，依法建立规范的学校管理制度，组织实施教育、教学等各项管理工作，切实提高受委托学校的办学水平和教育质量。截至2009年，上海市成功教育管理咨询中心管理共托管了40多所学校。

2. 江苏无锡的“管办分离”模式

2005年，无锡市教育局将市属义务教育学校划归各区管理，落实“以县为主”的义务教育管理体制；将非义务教育阶段的市属高中及中等、高等职业技术教育全部归入学校管理中心管理。

学校管理中心和教育局相对独立运行，通过合理分流，不增加工作人员，不增添办公经费。教育局重点行使行业管理职能，主要做好政策导向、规划布局、行业指导与监督管理工作，负责组织购买和提供公共服务、营造发展环境；学校管理中心直属市政府领导，代表政府履行出资人职责，负责经营原教育局直属学校。教育局和学校管理中心之间建立联席会议制度，确保各项工作衔接协调。同时，将原来的市政府教育督导室与市教育局合署办公调整为单独设置，两个单位人员不交叉任职，从人、财、物等方面为教育督导机构独立开展工作提供有力的保障，在体制和机制上解决了教育督导机构和教育行政不分的问题，保证了教育督导的相对独立性。

3. 山东潍坊坊子区的“坊子模式”

2009年6月，“潍坊幸福教育研究中心”和山东潍坊坊子区教育局签了一个合同。合同主要约定：一是将坊子辖区的六所规模较大的街道中心小学纳入“潍坊幸福教育学校联盟”，政府负责办学方向、学校规划、投入与财政、师资配置、学籍管理等“硬实力”方面的建设，把联盟内六所学校的办学的“软实力”建设，包括办学理念、文化设计、校长发展、课程改造与重构、教师发展、课堂教学改革、学生发展、家校联系等交给“潍坊幸福教育研究中心”负责。二是这六所学校的校长选拔，由“潍坊幸福教育研究中心”提名，坊子区教育局决定聘任。校长的选拔、培训、考核、使用，实现了政府与社会中介之间两者的相互制衡。六所学校的教师实行“双向选择”的用人机制，按照工作数量和工作质量重新确立起按劳分配的工资制度。三是这六所学校的办学业绩不由坊子教育局考核，也不由“潍坊幸福教育研究中心”考核，而是引入第三方社会中介——潍坊创新教育研究与评价中心负责评价。

4. 四川成都青羊区的“学校民主管理委员会制度建设”模式

2003年11月，成都市青羊区从2004年开始，尝试让学校的事务由“学校民主管理委员会”（以下简称“民管会”）来进行决策和监督。“民管会”由教职工、家长、社会人士、高中学生、教育行政机构的代表等成员组成，是对学校事务进行民主决策、民主管理、民主监督和咨询的学校最高级的自治性组织。“民管会”所承担的一项重要职权，是直接推选学校校长，并报请教育行政部门核准后聘任；同样，对不合格的校长，“民管会”有一票否决的权力——只要有三分之二的民管会成员认为校长在职期间不称职，那么校长将被“民管会”弹劾。通过区教育局的审核，校长将“下岗”。在校长选聘和“下岗”的过程中，评价工作主要由外部聘请的教育专家担任，“民管会”履行程序监督的职权，以保证程序公正。

三、公立中小学“管办分离”四种改革模式的评价

从四地改革方案及实施情况来看，几种改革模式有一些共同点。一是四地改革在区域内实施效果良好，为推进政事分开、管办分离提供了重要的体制保障；二是四地改革设立的管理机构性质相似，不管是无锡的“学校管理中心”，还是潍坊的“幸福教育中心”，都是试图通过设立与政府部门不同性质的管理机构，将管理权限适度集中，行使不同的职能；三是赋予了学校一定的自主权，但很不充分，尽管四地的改革在区域内实施取得了良好的效果，

但由于对管办分离的本质、目标认识各不相同，因此，并没有找到改革的整体出路，改革的局限性也暴露出来。上海的委托管理模式是由政府选取的优质学校派驻管理团队对需进行改进的薄弱学校进行全方位的管理，主要针对的是薄弱学校教学质量低下进行相应措施的改革。它是在明确政府公共服务的基础上，将政府公共服务实施中的具体事务，委托给专业化的机构，激活管、办、评分离并联动的机制，扩大优质资源的辐射效应，推动义务教育的均衡发展，但是否可以将经验进一步推广还需要验证。无锡管办分离的教育治理模式将管办分离局限在两个政府机构之间，这种形式上的管办分离，一方面建立了更多的政府管理机构，另一方面学校本身并没有真正获得办学的自主权。从改革经验的推广角度来看，其改革可以推广的余地很小。潍坊的“幸福教育中心”专业性增强，但设立新的举办机构，会带来机构臃肿、运行成本增加问题。成都青羊区的“学校民主管理委员会制度建设”模式的基础是完善法人治理结构，由于缺乏配套的法律、法规，法人治理机制难以短期形成，因而学校办学自主权的落实还需要一个过程。

“管办分离”的实质是政府教育管理权力与学校办学权利的分离，核心是政府把权力下放给学校，让学校成为自主办学的主体。然而，在下放权力的同时，如何完善学校自主权有效行使的监督机制，保障学校自主权有效行使，并提升办学水平，是更为重要的问题。“管办分离”不是目的，而是推进教育事业改革发展的手段，“管办分离”的根本目的是要使“管”和“办”都得到加强。因此，对公立中小学校，一方面政府要加强外部督导，另一方面完善中小学校内部法人治理。