政府绩效审计人员能力框架之我见

李皓妍

[摘 要] 加强政府绩效审计人员能力的建设，是推动政府绩效审计发展从而更好地服务国家治理的重要途径。本文从绩效审计能力的定义入手，提出能力框架由审前调查计划、绩效立项能力，把握绩效指标、合理评价能力，创新绩效方法、灵活运用现代科技能力，“5E”多维度、综合分析能力，致力组织层面、宏观建议能力，防范寅吃卯粮、审计前瞻性能力，利用外部专家、资源整合能力和跟踪后期整改、放大效率与效果能力等八个方面构成，并对相应的建设路径进行探讨，以求教于审计界同仁。

[关键词] 绩效审计；审计能力；框架；建设；路径

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 001

[中图分类号] F239.66 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）05- 0004- 03

1 政府绩效审计人员能力建设的必要性

现代审计被誉为是内控评价基础上的效益审计，我国早在2006年审计署颁布的五年发展规划里就已提出全面推进效益审计发展，每年投入的效益审计力量要占整个审计力量的一半左右，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》里明确要求，每年所有的审计项目都开展绩效审计，同时要着力构建绩效审计评价及方法体系，到2012年要基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。由此可见，绩效审计已不仅仅是政府审计的一个简单的分支，它还作为一种新型审计理念和方式渗入各种类型的审计工作之中。然而，我国绩效审计起步晚、发展缺少规范与审计能力欠缺等现实因素导致其发展现状离目标要求还有一定距离。2013年，刘家义在全国审计工作会议上，提出的我国审计工作存在的十大问题与不足中，审计能力水平与党中央、国务院的要求存在差距，审计能力不足以胜任审计任务这两方面问题位居前列。由于我国审计队伍以财务审计见长，绩效审计能力这一短板明显，所以阻碍我国审计事业发展问题之首的审计能力欠缺，绩效审计能力的欠缺不能不说是其主要方面之一。虽然政府绩效审计能力建设受到各界的关注，但是学术界对于这方面的研究并未同步跟进，笔者在中国知网中国期刊全文数据库对绩效审计能力进行篇名、主题与关键词的精确搜索，可获得的关于政府绩效审计人员能力的文章不足十篇，不论是绩效审计人员能力定义还是内部框架都没有达成共识，因此，理论研究和探索依然有很大的空间，本文正是从这两方面入手进行研究并提出建设路径的。

2 政府绩效审计人员能力定义

2.1 政府审计人员能力的定义

“能力”是为完成活动所具有的技能、知识、模式、方法等，是行为主体的某种本领，包括一般能力和专业胜任能力，其中专业胜任能力又是指相关人员具备从事一定领域的工作或者可以处理好特定行业事项的一种能力。人们所提到的审计能力就是属于专业胜任能力的范畴。刘家义（2010）将审计机关人员的能力概括成以下五种能力：依法审计能力、科学判断能力、监督保障能力、宏观服务能力和促进发展能力。高小琼（2013）指出个人审计能力是指审计人员必备的审计知识和技能，其中包括业务能力、综合分析能力、沟通协调能力、实务经验等方面。雷晋芳等（2013）则从供给与需求角度进行分析，认为审计人员能力是审计人员完成审计任务、实现审计目标、满足社会需求、做好审计服务的一种供给能力。

笔者认为：政府审计人员能力是指在现有的客观条件下，国家审计人员利用其现有资源履行法定职责、对公共机构及其主要负责人开展监督评价活动、实现审计目标从而促进国家审计服务国家治理的能力。

2.2 政府绩效审计人员能力的定义

最高审计机关国际组织发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对绩效审计作如下定义：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”绩效审计从其产生以来就被不同国家赋予了不同的名称与定义，例如加拿大审计长公署将其命名为“综合审计”，而英国和澳大利亚分别称其为“货币价值审计”和“效率审计”。我国不少学者初期将这种类型的审计称为“经济效益审计”，曾寿喜、李学柔（2005）认为其是由审计机构或审计人员对被审计单位和项目的财务收支或经济活动的效益性进行审查，评价经济效益优劣和有关方面的经济责任，提出建议，促进改善经营管理，提高经济效益的一种监督活动。随着政府审计的发展，绩效审计的名称被广泛接受。张庆龙（2010）认为绩效审计是一种独立性的经济监督活动，是政府审计机关及其人员，按照一定的法律和标准，对公共机构的财政经济管理活动的经济性、效率性和效果性进行审查，作出独立、系统与客观的评价，其以检查公共资源的责任与提高绩效为目标。

学者们并没有给出关于政府绩效审计人员能力的具体所指，因此笔者参考绩效审计与审计人员能力两者之定义，认为绩效审计人员能力是指审计人员利用有限资源完成绩效审计工作，实现经济性、效率性、效果性、适当性和环境性的能力。

3 政府绩效审计人员能力框架初探

政府绩效审计人员能力方面的研究缺少认可度高、较为成熟的框架体系，因此笔者借鉴河南省审计科研所课题组对于审计能力所给出的框架进行绩效审计能力框架的初探。该课题组通过梳理不同时期审计目标所需要的审计能力，总结出相应框架。从审计机关成立之初，审计主要的目标是查错纠弊，维护财经法纪到现阶段“免疫系统”论的深入人心，对审计提出维护经济安全的新要求，该课题组给出的审计能力框架包括以下五点：一是查错纠弊，维护财经法纪能力；二是服务决策，促进管理水平提升能力；三是制约权力，促进反腐倡廉建设能力；四是评价绩效，促进财政绩效提升能力；五是风险预警，维护经济安全能力。

绩效审计的目标可被分为三个方面：首先，要发现问题、分析问题，综合评价问题的经济性、效率性和效果性；其次，通过将项目实施结果与公认标准比较，诊断被审计单位存在的问题，提出关于加强财务控制、提高经济效益等方面的建议；最后，绩效审计结果还应能综合反映出成果、质量、风险和发展性等，引导其健康发展。为了达到绩效审计的这三个目标，审计人员应将一般审计能力向绩效审计延伸、细化与发展，具备以下八个方面的能力。

3.1 审前调查计划，绩效立项能力

由于审计资源的有限性与审计任务的繁重，在准备阶段是否能设计并确定出合理的年度绩效审计计划与绩效审计项目显得尤为重要，在国外的绩效审计中，初期准备阶段甚至会占整个审计项目三分之一的时间。绩效审计人员应具备绩效立项能力，在面对众多的审计项目时能够从重要性、时效性、增值性和周期性等原则入手，选择出最需立项的审计项目，集中力量进行审计。

3.2 把握绩效指标，合理评价能力

与其他审计项目相比，绩效审计工作的开展与推进更加依赖于绩效指标的建立与运用。财务审计侧重于对合法性、合规性的分析，这种分析更接近于是非判断，不存在模棱两可的情形，而绩效审计的“5E”角度评价则需要将审计实施结果与公认的绩效指标进行比较，从而得出相应审计结论和建议。这种利用指标进行的分析对绩效审计人员能力的要求不仅仅是简单的是非判断，更多的是对度的把握与项目整体的把控，审计人员不能单从被审计单位经济性这一类指标不理想就得出该单位效益不好的绝对性结论，应具备合理评价的能力，做到定性与定量、眼前与长远、经济与非经济、局部与全局、组织与社会的不同层次、不同方面、不同阶段的绩效评价相结合。

3.3 创新绩效方法，灵活运用现代科技能力

绩效审计目标的综合性与项目的多样性决定了其审计方法不能局限于财务收支审计的方法，还需运用调查研究方法、统计与经济分析技术等（李四能，2009）。审计项目的差异决定了方法的不同，当被审计项目与组织管理有关时，绩效审计人员应灵活创新，融入控制结构的战略性分析与组织行为学等方法；当审计项目涉及大量数据时，各种统计方法则必不可少。若对高速公路系统进行绩效审计时，确定道路状态和维护系统离不开实地检查方法，而对电力、能源和社保等部门的绩效审计则应更多地使用与政治、经济和社会学相关的观点与方法开展。绩效审计人员运用现代科技、创新审计方法的能力很大程度影响着绩效审计证据的获取质量，关系到项目的开展。

3.4 “5E”多维度，综合分析能力

绩效审计“5E”的要求体现在要反映经济、人与社会的全面协调发展，而不能像财务审计片面从财务、经济角度进行考核。绩效审计人员在审计时应具备综合分析能力，如A市审计局派出审计组对该市一公交客运集团2009年的经营绩效情况进行审计时，不但从经济效益角度分析其运营情况，还对其客运票价给予当地老人、学生与外来旅游者优惠的社会效益进行评价。这种综合分析能力的培养不仅需要审计人员具备与财务会计相关的专业知识，还需要其对经济管理学、社会科学、法律、计算机等跨专业知识的掌握，而各学科专业知识是一个体系，相互交叉、融会贯通。

3.5 致力组织层面，宏观建议能力

传统的财务审计侧重于从被审计单位财务上的合规与合法性角度开展审计，提出的审计建议也多是微观视角，而绩效审计更多的是以宏观的角度，致力组织层面提出相关建议。如对涉农项目进行财务审计时，审计视角和建议或许会从关注农民利益出发，而进行绩效审计时，则应站在宏观的角度对该项目是否有利于农村建设、农业长远发展进行评价，科学合理地界定并分析农业资金的使用效益，从政策体制的角度有针对性地提出审计建议。

3.6 防范寅吃卯粮，审计前瞻性能力

随着政府职能的转变，片面地追求短期经济发展指标，而忽视长远发展的可持续性这种做法是行不通的，在审计的方式上也应扩大公共经济责任承担的范围，绩效审计不能仅以财务报表所反映的当前经济状况作为参考，相关审计人员应提高前瞻性，在绩效审计指标的制定与选取时就要充分考虑可持续发展因素，形成短期效益服从于长期效益的审计模式。

3.7 利用外部专家，资源整合能力

由于政府审计资源的有限性，政府机关审计项目外包的情况并不少见，这种外包在充分利用社会审计资源力量的同时能够保证政府审计资源集中在更为重要的审计项目上。在绩效审计开展时，能否恰到好处地利用外部专家的工作对于项目质量的影响更为明显，因为绩效审计不论从绩效指标的制定、审计方法的选择还是项目涉及的领域和评价角度都更为专业，譬如涉及绩效审计的环境性评价方面，直接咨询环境方面的专家相关专业问题既能得到相对权威的答案又能节约政府审计人员的工作时间，这种整合绩效审计资源的能力不失为提高绩效审计本身效率与质量的保障。

3.8 跟踪后期整改，放大效率、效果能力

绩效审计与财务审计相同，在审计程序上也有后续阶段，但绩效审计的后续工作更为重要，因为开展绩效审计的终极目的就是促进被审计单位能够对相关问题进行整改，产生相应社会效应从而扩大绩效审计的影响力，而后续阶段的跟踪监督检查等措施正是保证上述绩效审计目标顺利完成的重要途径。绩效审计人员应具备跟踪后续整改能力，在这一阶段关注审计决定的可执行性与审计建议的采用率等数据，一方面促进报告建议的落实并反映被审计单位执行审计意见的情况，另一方面要检查评价审计质量，为下次绩效审计工作总结经验教训。

上述各项绩效能力不是单独发生作用，它们之间是一个整体，相互结合、相辅相成、相得益彰，各项能力经常是你中有我、我中有你，互动、互补、互联，彼此不可分离，共同构成绩效审计能力体系。

4 政府绩效审计人员能力建设路径

现阶段我国绩效审计发展的滞后很大程度上由于绩效审计人员能力的欠缺，因此探索绩效审计能力如何建设的路径显得尤为必要。根据上文构建的绩效审计能力框架，审计机关应采取加强培育机制和管理机制两个路径进行建设。培育方面首先应在机关内建立绩效审计人员激励机制，推进形成全员主动提高绩效审计能力，自主学习的大氛围。其次应从形式上和内容上加强绩效审计培训，采用聘请外界专家开展学习讲座、组织参与审计干部教育学院相关课程学习以及支持部分审计人员继续深造等多样形式搞活培训，以多学科多领域知识搞实学习内容。由于绩效审计对象的复杂性以及审计工作的广泛性决定了审计人员需具备多学科知识，然而目前审计队伍中财务人员多，熟悉经济、法律、工程造价与计算机等知识的复合型人才较少（何洪彬等，2009）。因此，审计机关应组织审计人员参与多学科的综合性培训。再次是不断总结绩效审计实践经验，在一项绩效审计项目结束后及时召开案例研讨会和经验交流会，可以及时发现不足，吸取教训，有效提高绩效审计人员能力。

从审计管理机制角度分析，绩效审计能力的建设可以从以下三点展开：一是组建绩效审计的领导小组。以小组形式开展绩效审计工作的总体计划、协调合作与成果分享，为能力建设提供组织上的保障；二是优化审计人员结构，一方面做到按需录用，增加综合性和高学历人才的录取比例，另一方面在现有人才资源的基础上采取科学管理、加强培训以及轮岗互换等措施，达到提高并合理配置机关内审计力量的效果。三是整合外部审计资源，调动外部人力资源服务于绩效审计，建立并合理利用专家库同样能提高绩效人员的胜任能力。

当然，有关绩效审计的理论建设与指导、有关绩效审计政策与制度的制定、绩效审计技术方法改进等对绩效审计能力的提升具有重要影响，也不是能忽视的因素。

主要参考文献

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[8]李四能，叶晓钢.绩效审计实务[M].北京：中国时代经济出版社， 2009.

[9]何洪彬，等.政府绩效审计实践探析[M]. 海口：南海出版公司， 2009.