新常态下“多规合一”的难点及出路分析

丁兰

摘要：中国经济社会新常态背景下，社会经济转型呼唤政策转型、规划转型，“多规合一”是规划转型的必由之路。研究分析了“多规合一”的内涵、多规的优势与劣势、多规合一面临的主要困难，提出形成统筹协调的机制，协调统一多规的目标与期限、搭建“多规合一”的技术平台，加快“三线”划定，重点加快生态红线划定，以期为新常态下“多规合一”提供参考。

关键词：多规合一；规划衔接与协调；生态保护红线

近年来，中国经济社会发展呈现出新常态，新常态带来新的发展机遇：经济增速虽然放缓，但经济增长更趋平稳，增长动力更为多元，发展前景更加稳定。同时也要求深入实施创新驱动发展战略、更加注重可持续发展。在新常态背景下，影响社会经济发展的各种重要因素也出现了相应变化，实施创新驱动发展战略呼唤社会经济转型，而社会经济转型呼唤政策转型、规划转型。而“多规合一”就恰好是规划转型的一个良好契机。不可否认的是，目前各类规划在前一阶段的经济社会发展中起到了积极作用。但是随着经济社会的发展，特别是进入新常态时期以来，各类规划之间存在的冲突和矛盾日益明显，在某种程度上使规划实施效果减弱、浪费了有限的资源，不利于可持续发展。伴随新型城镇化的发展要求，解决规划的不协调问题，重构空间规划秩序，提高城市空间管控水平成为“新常态”的必然要求。

在此背景下，2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020）》正式发布，明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一”。2014年8月，由国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划〔2014〕1971号）》确定了28个试点市县，形成一个市县一本规划、一张蓝图。基于对“多规合一”探索的迫切需要，各地积极响应。本文通过对“多规合一”的内涵、面临的困难进行分析，从而提出实现“多规合一”的路径选择，旨在抛砖引玉，引起更多学者的关注和研究。

一、“多规合一”研究的背景

（一）“多规合一”的内涵

多规主要包括国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、生态环境保护规划（以下简称“环保规划”）等规划。“多规合一”是指各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调，是有效配置土地资源、合理布局城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。“多规合一”不是重新编制一个新的规划，而是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺多个规划在编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新规划实施和反馈机制，建立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合。

（二）多规的优势与劣势分析

1. 经规。优势：综合性和政策性较强，涉及社会经济发展的方方面面，能弥补静态蓝图式的规划在政策引导方面的不足，是具有战略意义的指导性文件，所处的法律地位最高。劣势：内容宏观，不能落实到空间，与空间规划的衔接困难；可操作性差，“市地”以下政府，特别是县区以下政府在“银”、“税”等方面基本没有自主权，缺乏必要的宏观调控手段。

2.土 规。优势：土规借助GIS平台建立空间数据库，逐步实现一张图管理，为“多规合一”奠定了数据基础；土规拥有国家、省、市、县、乡五级规划体系，体系完整，从上到下进行衔接；土规是对行政辖区全范围的规划，对于建设用地、农用地、其他土地均进行了土地用途区、空间管制区的划分，较为全面；颁布了土地利用总体规划编制规程、制图规范、数据库标准，使得土规编制时有据可依，相对比较规范。劣势：土规在规划布局时，实际当中往往跟随领导意志，不能体现科学的规划理念，在用地安排时片面要求规划方案适应用地需求，要求修改规划以满足用地需求，“纸上画画，墙上挂挂，不如领导的一句话”的现象仍然存在；土规的五级规划中，用于实际操作的是乡级规划，乡级规划的比例尺一般是1比1万，跟城规相比，比例尺偏小，不便于精细化操作。

3. 城规。优势：城规具有完整的规划体系，上有都市圈规划等区域规划的指引，下有分区规划、控制性详规、修建性详规等进行细化和落实；城规发展历史比较长，具有较为成熟的编制理论和方法，有许多成功的国际经验可以借鉴。劣势：城规以物质空间为核心的特征，社会经济的综合性内容较为缺乏，近年来虽然加强了城规的社会经济综合性内容和政策规划领域的改革探索，但尚未取得共识性的重大突破。城规偏重于建设用地，对乡村地区的规划显得较为单薄；现行城规对于规划数据库的建立及数据空间分析未做强制性规定，不利于跟其他规划进行衔接。

4. 环保规划。优势：随着社会经济的发展，越来越多的人对于生态环境保护的意识逐步加强，这种意识有助于形成舆论压力，提高环保规划的地位。劣势：环保规划法律地位相对较低，在与其他规划产生矛盾的时候，常常处于弱势地位；生态管制的科学依据和技术标准缺失，尚未形成“多规”能够共同遵循的生态管制基础；环保规划体系较多，经规、城规、土规等规划中均有环保规划的内容，由于规划导向和目标不同，生态管制要求差别较大，缺乏协调机制，规划难以得到真正落实。

二、“多规合一”面临的困难

《土地管理法》第十七条、《城乡规划法》第五条、《环境保护法》第十三条规分别规定其规划编制要以经规为依据，其中《城乡规划法》提出“与土地利用总体规划相衔接”，《环境保护法》提出“与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。尽管相关法律法规对规划衔接明确提出要求，但是要求比较笼统，具体在哪些方面需要衔接并没有明确，缺乏系统、行之有效的配套机制。具体的，“多规合一”面临的困难主要表现在以下几个方面。

（一）各类规划的价值观和目标不同

经规与国家宏观发展理念及导向相结合，侧重对经济、社会、环境发展目标以及配套政策的阐述，具有目标导向和政策规划的特征，强调政府干预的力量，依然带有一定的计划经济特征。经规的目标体系一般分为经济发展、产业结构、科技水平、资源环境、民生幸福、社会建设等方面。

土规主要是为了落实土地宏观调控和土地用途管制制度，强调保护资源、保障发展，立足于耕地和基本农田保护任务的落实及土地利用结构的调整优化，围绕农用地保护和利用、建设用地节约集约利用等设定目标。主要包括耕地和基本农田保护目标、土地整治补充耕地目标、城乡建设用地控制规模、土地节约集约利用目标等。

城规传统上是以空间目标为主，逐渐发展为城市发展综合目标。长期以来，城规以发展为导向、体现地方政府对空间拓展的利益诉求，但是在价值观改革方面也进行了一些探索，主要是发展与资源约束并重、强调公众参与、强调规划的政策引导、强调区域统筹与城乡一体等。目标体系主要包括经济发展目标、社会发展目标、城市基础设施建设目标、生态保护目标等。

环保规划主要是为了保护和改善环境、防治污染和其他公害、推进生态文明建设，设定生态保护和污染防治的目标。

（二）各类规划的规划期限不衔接

经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”。土规的规划期限一般为15年，由全国土地利用总体规划纲要统一确定规划期，省、市、县、乡四级规划与全国保持一致，例如最新一轮的土规期限为2006-2020年。城规的规划期限一般为20年，但是也存在15年的情况，全国并无统一规定，各城市根据各自实际情况确定规划期限。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15-20年的土规和城规。环保规划长期以来一直作为经规的专项规划，因此其对应的规划期限为5年。虽然目前环保规划独立于经规作为总体规划编制，规划期限也扩展到中长期，但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土规和城规，无法满足“生态优先”的要求。

（三）各类规划的技术标准不衔接

1. 用地分类标准和数据统计口径不一致。经规和环保规划对于用地分类未作出要求，主要是集中在土规和城规上。土规用地分类依据是《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）、《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1025—2010）。土地现状分类分一级类12个和二级类57个；土地规划分类是在土地现状分类基础上对相关地类按照规定进行归并和调整，形成土地规划用途分类，分一级类3个，二级类10个，三级类25个。城规根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011），市域内城乡用地共分为2大类、9中类、17小类；其中城市建设用地共分为8大类、35中类、42小类。用地分类体系的差异直接导致同一用地有不同的内涵，从而影响面积统计，也不利于多规的协调统一。数据统计口径不一致主要体现在土地利用数据和人口数据等方面。土地利用数据统计口径不一致主要是由于用地分类标准及统计范围不一致造成的，用地分类标准的差异上文已有所述及，统计范围的差异则是指城规在统计现状建设用地时，往往以自行划定中心城区范围或其他范围作为统计边界，而土规采用的是土地利用现状变更调查数据，是全域范围的数据。人口数据方面，人口或分为城镇人口和乡村人口，或分为户籍人口和外来人口，或分为常住人口和暂住人口，各类规划按照所需数据进行取舍，导致出现各类规划同一年份人口数不一致的情况。

2. 图件坐标系统与操作平台不一致。经规对于图件坐标系统未作要求。城规和环保规划一般使用的坐标系统主要是地方坐标，使用的软件操作平台主要是Auto CAD。土规使用的是西安80坐标，在土地利用规划数据库建库时，一般采用Arc GIS、Map GIS等软件。坐标系统与操作平台的不一致，多规的图件不能直接进行叠加分析，使得“多规合一”的难度增加。

（四）各类规划的地位失衡，环保规划处于弱势地位

经规由全国人大和各级人大审查和批准，是其他规划的依据，法律地位最高。土规和城规经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。环保规划由本级政府批准，法定地位最低。经规、土规和城规中虽均有生态保护的相关内容，但是都是比较宏观、可操作性差的内容。环保规划处于一种理论上被重视、实际上被轻视的状态。

三、“多规合一”的出路分析

（一）整合各类规划的目标，衔接统一规划期限

建议由政府牵头，成立“多规合一”领导小组，决策协调“多规合一”的重要问题，整合各类规划的目标。经济、人口目标由经规确定，土地利用指标、土地利用结构目标由土规确定，城乡建设用地布局由城规确定，生态环保目标、生态用地布局由环保规划确定。具体的，土规、城规、环保规划直接应用经规的经济、人口目标；在土规土地利用指标的控制下，城规确定城乡建设用地布局；环保规划确定生态用地布局，土规、城规中生态用地与环保规划衔接。对于规划期限，城规、土规、环保规划的规划期限调整为一致，均为15年。经规在5年规划期的基础上，展望拓展至15年，增加中长期发展战略的内容。

（二）统一多规编制的技术标准，搭建“多规合一”的基础平台

1. 统一用地分类。由于土规的用地分类覆盖行政辖区的全范围，比较全面，采用的标准是《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007），城规分类主要是针对城市建设的，其侧重点是城市建设用地内部的细分，对其他用地划分较为笼统，因此建议城规及其他规划在用地分类上与土规用地分类标准进行衔接，建立城规与土规分类的对照关系表，统一每个用地分类的内涵。在各自的规划中，仍使用原来的分类，只是在用地分类属性里，增加一个“多规合一”分类，从而达到统一用地分类、建立“多规合一”基础的目的。

2. 统一数据统计口径。对于土地利用数据，建议各规划统一采用全域范围内的土地利用变更调查数据，城规在土地利用分类的基础上再对城乡建设用地按照城市规划分类进行细分。对于人口数据，按“第六次全国人口普查”现住地登记原则进行人口统计，行政辖区内人口是指已在统计区内常住人口和居住满一年以上的暂住人口。各规划需统一人口内涵，同一地域范围和同一年份的人口数保持一致。

3. 统一坐标系统。地方坐标系是因城市规划、科学研究等需要而在局部地区建立的相对独立的平面坐标系统，具有相对性且受众面窄，因此不适合作为“多规合一”的基础坐标系统。西安80坐标采用国际大地测量与地球物理联合会（IUGG）第十七届大会推荐的椭球参数，是为了进行全国天文大地网整体平差而建立的，具有普适性，因此适合作为“多规合一”的基础坐标系统。

4. 统一操作平台。由于城规和环保规划的主要操作平台Auto CAD，其图形属性处理比较弱、缺少空间分析功能，而土规采用的Arc GIS操作平台，其属性处理功能、空间分析功能强大，还能建立矢量数据库、实现地理坐标投影变换等，因此建议“多规合一”统一采用Arc GIS操作平台，将其他规划的图形转换为Arc GIS格式，进行多规的叠合分析，构建全域统一空间数据库。

（三）加快“三线”划定，重点落实生态红线

“三线”（城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线）划定恰好是将“多规合一”的工作向前推进的一个良好契机。“三线”中任何一线都至少牵涉两种以上规划。划定时以一个部门为主导，多个部门配合，由“多规合一”领导小组负责督导。优先考虑生态安全的底线和保障国家粮食安全战略，同时控制城市规模的无节制扩张，让各类规划都必须遵循这个“最大公约数”的前提下进行融合。目前城市开发边界、永久基本农田保护红线的划定工作正在如火如荼的展开，相比之下，生态保护红线的划定节奏偏慢。虽然前期有的地方编制了县级生态保护专项规划，但是专项规划层面的生态控制线是较为宏观的，生态控制线的具体落地仍需要通过乡级及以下的规划来确定。因此，建议相关部门尽快启动生态保护红线的规范制定、划定试点工作，进一步明确划定层次和相应重点内容。此外，按照依法治国的要求，探索完善生态管制的法律法规，以立法的形式将生态保护红线长期化、永久化，明确生态保护红线修改条件和程序，严禁侵占和随意更改，因经济社会发展确需修改的，要严格按照法律规定程序进行。

四、结语

在经济新常态的背景下，从完善政府治理体系和提高规划公信力来看，“多规合一”已经成为历史的必然选择。在“多规合一”实践中，应该形成统筹协调机制，调和多规之间的矛盾，扬长避短，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，在此基础上加快“三线”划定，重点落实生态红线，各类规划编制时均应遵循“三线”划定这个“最大公约数”。

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（作者单位：苏州规划设计研究院股份有限公司）