土地整治项目实施中存在的问题与对策探讨

张梁　冯燕

摘要：土地整治包括建设用地和农用地整治，建设用地整治不改变建设用地性质，通过城中村改造、棚户区改造、旧城改造等，归并零散、低效利用的建设用地，达到提高集约节约用地程度的目的；农用地整治旨在增加农用地面积或提高田间设施配套率，达到提高耕地质量和数量的目的。我国农用地整治项目实施已逾10年，文章从土地整治项目实施过程中遇到和存在的问题出发，通过分析问题，提出对策建议。

关键词：土地整治；存在问题；对策建议

随着经济社会的发展，结合新农村建设，我国的土地整治正在逐步从单一类型的农用地整治过渡到对田、水、路、林、村的综合整治。

一、土地整治的发展历程

从1988年至今，我国的土地整治发展经历了四个阶段。第一个阶段是起步阶段，从1988年至1997年，该阶段以1988年《土地复垦规定》出台为标志，主要内涵是通过对废弃工矿的复垦和未利用地的开发，达到增加耕地面积的目的。第二个阶段是发展壮大阶段，从1997年至2008年，该阶段以1997年中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）为标志，土地整理的概念第一次出现并明确了土地整理的内涵，这一时期的土地整治主要以增加耕地面积和提高耕地质量为主，土地整治逐步由无序、自发、无章可循过渡到有序、有组织、有规范。第三个阶段是综合整治阶段，从2008年至2011年，该阶段以十七届三中全会提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造”为标志，此阶段主要是集中连片推进，通过综合整治，达到提高农用地质量和数量，同时改善农村生产、生活环境的目的。第四个阶段是2011年至今，以国务院国务院第164次常务会议上，温家宝总理提出要“力争在‘十二五期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田”为标志，此阶段主要是农业、水利和国土协调共建，力争完成再建4亿亩高标准基本农田为目的。

二、土地整治项目类型

土地整治可分为建设用地整治和农用地整治，建设用地整治不改变建设用地性质，主要整治手段是城中村改造、棚户区改造、旧城改造等，通过归并零散、低效利用的城市建设用地，达到提高土地利用效率，集约节约用地的目的。本文主要讨论的是农用地的整治，根据地类不同，主要采取整理、复垦和开发等手段，旨在增加耕地面积、增加田间基础设施配套、提高耕地产出率和农用地的利用效率，根据整治的地类不同，可分为土地整理、土地复垦和土地开发三大类。土地整理、土地复垦和土地开发分别对应农用地、建设用地和未利用地，按照具体对象可分为6小类，具体类型如下：

1. 基本农田整理。主要通过增加基本农田基础设施配套，达到提高耕地产出率、提高农田质量等级的目的。包括平整土地、新建或改造田间灌排设施和田间道路、新建农田防护林等，以期达到田、水、路、林的综合整治。资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费。

2. 农用地整理。目的是提高耕地质量，包括改造盐碱地和中低产田、坡地改梯田、提高土壤肥力、提高农田抵御自然灾害的能力等。主要通过整理项目实现，资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费。

3. 地块调整。重点是对零散破碎的地块的调整、整合和归并，以便于规模化、机械化生产经营，目前一般通过嵌套在整理项目内完成。

4. 城镇建设用地的复垦。主要是指废弃工矿用地的复垦，如废弃的砖瓦窑、采沙场等。此类项目主要采用复垦的手段，通过工程措施，达到有效增加耕地面积，保障占卜平衡的目的，资金主要来源于耕地开垦费。

5. 未利用地开发。根据对宜农未利用地的土地适宜性评价，确定宜农未利用地的分布与数量，通过工程措施增加耕地面积。主要是通过开发利用滩涂、水域、荒草地等，此类项目主要采用开发的手段，通过工程措施，达到有效增加耕地面积，保障占卜平衡的目的，资金主要来源于耕地开垦费。

6. 村庄的治理。主要指治理“空心村”、因地质灾害搬迁或出于生态保护、环境保护需要进行移民等农村居民点的治理。目前此项工作主要通过城乡建设用地增减挂钩和新农村建设实现。

三、实施过程中存在的问题

由于土地整治项目涉及面广、具体实施过程中环节多、协调量大，项目实施仍然存在部分问题凾待解决。

1. 重数量，轻质量。首先在项目申报时，审查注重的是项目的规模、面积、项目数量等，常常忽视项目的位置、基础设施条件等，导致高投入低回报，项目实施后效果难以达到预期。其次对项目实施后的面积要求较高，在项目竣工验收时，要求对新增耕地的面积进行复测，新增耕地数量不得小于项目申报的面积，却没有明确耕地质量衡量标准，片面追求新增耕地的数量，忽视了耕地质量这一影响耕地产出的重要因素，导致了新增耕地虽然从数量上达到了标准，质量却参差不齐。

2. 重实施，轻管理。不论是从工程体系或是法律、法规、规范的要求均日渐完善，项目从立项、可行性研究、设计预算到施工再到竣工验收等各环节均有章可循，而项目竣工后除有检查要求的项目外，工程设施的后期管理和管护无人问津，导致出现新增的田间基础设施被破坏、新增耕地二次荒芜的情况。

3. 如何协调群众，调动群众积极性。群众受思想意识的限制，通常情况下是“事不关己，高高挂起”，一旦涉及自身利益，在缺少补偿的情况下往往难以沟通。经常出现过因灌溉设施、道路林网或电线杆、变压器占地，群众索要补偿的问题，造成工期拖后，严重阻碍了项目实施的进度。

4. 土地整治规划滞后，缺乏统筹性，且约束性不强。一是缺乏前瞻性，开展土地整治工作前，应以现有的土地整治规划作为参考依据，从而引导土地整治规模化、集中化发展。由于编制的规划缺少前瞻性，与实际发展大相径庭，从而导致开展土地整治项目时规划缺乏指导性，项目的开展主要取决于上级下达的任务，并不是按需、按序进行，造成项目区东一片、西一片，呈现杂乱无序的分布。二是缺乏统筹性，比如2010年下达的新增费项目实施过程中发现部分项目区配套已由水利或农业部门完成，为避免重复投资，需要大范围修改方案，导致项目建设退后，严重影响了项目的实施推进。三是缺乏约束性，土地整治规划没有实际的约束条件，造成不管是否符合规划，项目均可以立项、实施，导致项目没有按照规划有序开展，这也是项目分布杂乱无序的原因之一。

5. 涉及部门多，资源配置分散，合力不足。土地整治涉及多个部门，要靠政府主导，统筹各部门资源，才能共同推进。但在实施过程中，地方政府的主导作用没有发挥出来，仅靠国土资源部门一家之力，不能有效整合各方资源。加之土地整治项目综合性、系统性、政策性较强，涉及面广，各部门管理职责不明，资金渠道分散，导致投入资金利用率降低，项目实施效果不理想。

6. 政策配套不到位。土地整治涉及的利益主体和敏感问题较多，由于相关政策标准配套不到位，在实施过程中涉及到的诸如青苗补偿、占地和权属纠纷等问题不能及时有效的解决，从而阻碍了土地整治工作的进展。

7. 对土地整治相关政策和内容的研究不足。对于传统的基础设施配套而言，技术成熟，有章可循。就当前推进城镇化建设的形势而言，农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态，如何将土地整治和新农村、新社区建设有机的结合，如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区；农村新社区建成后如何保障群众安置、使群众生活方便、生产方便，如何解决农民的就业等一系列问题尚需作更深入系统的研究。

四、对策建议

针对土地整治项目实施过程中存在的问题，提出以下对策建议。

1. 完善体系，重视管理。一是进一步完善土地整治项目的工程体系和规范标准，明确通过项目实施，新增耕地或项目区耕地所要达到的要求和标准，可结合农用地分等定级成果，对质进行量化衡量，评定是否达到标准。二是提出后期管护和管理的原则，尽可能将管护责任落实到人，通过定期巡查，加大对管护和管理责任的落实力度。可参照水利行业的一些经验和做法，比如在项目实施过程中，通过收取少量费用，将机井管理权进行出让，或者通过少量增加电费或水费的方法，余留部分费用作为新增田间基础配套设施的维护费，调动管护人的积极性，达到提高后期管护效果的目的。

2. 科学规划，注重实效。土地整治规划作为土地利用总体规划的专项课题，应具有前瞻性，编制时除与土地利用总体规划衔接外，还应注意与水利、农业、交通等相关规划的衔接，同时统筹考虑城镇化发展的需求。按照“因地制宜、田块适中、地力保护、设施配套和质量第一”五个原则，切实可行地编制土地整治规划，按照工程难易程度对规划的整治项目进行时序安排，同时提高土地整治规划的约束力，对不符合当地土地整治规划的项目不予立项，保证土地整治项目合理有序开展。

3. 落实资金，严格监管。设立土地整治专项账户，整合耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发的部分，保障项目建设的资金投入。同时，严格落实资金管理办法，加强项目资金的监管和审计，确保资金落到实处，坚决做到专款专用。

4. 整合资源，整村推进。本着“资金来源不变，使用用途不变，整合集中投放”的原则，在农业区尽量按照整乡镇、整村推进和安排项目，统筹农业、水利、公路、扶贫、地质环境治理及新农村建设政策、项目和资金，坚持政府主导、国土搭台、部门参与，各炒一盘菜，共办一桌席。合理有序的开展田、水、路、林、村综合整治。

5. 尊重民意，维护权益。在实施土地整治时，从项目区选择、规划设计的编制到建设方案的实施，均尊重民意，做到以规范为引导、以实际需要为根本出发点，“缺什么补什么”。积极发挥村两委和村民代表的作用，尽可能创造条件让他们参与到项目中，提高群众的积极性和主观能动性，切实维护农民合法权益。

参考文献：

郧文聚.土地整治规划概论，2011.

（作者单位：张梁，陕西华地勘察设计咨询有限公司；冯燕，陕西省环境监测中心站）