基于委托代理理论的行政事业单位内部控制建设研究

陆锋

摘 要：根据委托代理理论，社会公众通过合法的程序委托行政事业单位行使公共权力的同时，要求行政事业单位做好内部控制建设工作，以了解和监督行政事业单位公务的效率和效果。文章研究发现，我国内部控制建设进展相对缓慢，其原因是行政事业单位内部控制建设存在机制不健全、有些单位动力不足、人才匮乏的问题，在此基础上提出加强我国行政事业单位内部控制建设的对策，即加强内部控制制度建设、推行内部控制信息公开、加强外部监督审计机制。

关键词：委托代理 行政事业单位 内部控制 建设

中图分类号：F063.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）06-116-02

我国行政事业单位内部控制建设存在机制不健全、有些单位动力不足、人才匮乏的问题，导致内部控制建设进展相对缓慢。近日，笔者阅读了美国保罗·海恩等学者合著的《经济学的思维方式》，该教材引导读者学会经济学的推理方式，像经济学家那样思考和分析问题。本文运用这种思维方式，结合教材中提到的委托代理理论、供需理论等经济学概念，分析行政事业单位内部控制的经济学理论基础以及内部控制建设现状，进一步提出了行政事业单位内部控制建设的思路。

一、基于委托代理理论的行政事业单位内部控制理论基础

（一）委托代理理论概述

现代企业建立在所有权与控制权相分离的基础之上，企业的所有者将经营管理权委托给企业管理者代表其经营企业并支付报酬，此时，企业所有者和管理者形成了委托代理关系。另外，由于企业内部存在内部科层结构，企业内部科层之间也会形成类似的委托代理关系。由于委托人和代理人都是理性的经济人，代理人为了最大化自身利益，有可能会采取有损委托人利益的行为；而委托人为了防止出现这种情况，会采取很多方法约束委托人，这就产生了委托代理问题。主要原因一是委托代理契约不完整，没有详细规定彼此的权力义务；二是信息不对称，代理人比委托人掌握更全面的企业运营相关信息；三是经营环境具有不确定性，导致委托人难以评价企业经营结果有多少是来自于代理人的努力。上述原因会导致代理人倾向于采取有损委托人利益的行为。为了解决委托代理问题，委托人应采取激励和监督等措施来平衡其与代理人之间的利益，这种措施包括内部控制。

（二）行政事业单位实施内部控制的动因

相对于企业，行政事业单位的情况不太一样。我国是人民民主专政的社会主义国家，基于公共管理理论的视角，社会公众通过选举人大代表，将其意愿通过全国人民代表大会上升为国家意志，以合法的程序委托行政事业单位行使公共权力，管理和使用公共资金，从而形成了社会公众与行政事业单位之间的委托人与代理人的关系。在委托的同时，社会公众要求行政事业单位提供优质高效率的服务，同时提供服务的成本尽可能低，因此有强烈的意愿和动力要求对行政事业单位管理使用公共资金的情况加以监管，但由于信息不对称、缺乏经济而有效的手段等原因，导致其普遍无法直接监管，因此有强烈的愿望要求行政事业单位建立和实施内部控制并对外公开相关信息，以使社会公众得以了解和监督行政事业单位履行受托责任。

（三）行政事业单位内部控制的目标和要求

根据委托代理理论和供需理论，社会公众最为关心的是政府能否高效率地完成施政目标，因此行政事业单位内部控制与企业内部控制不一样之处在于，行政事业单位内部控制的目标除了遵守法律法规、信息真实可靠、确保资产安全等目标以外，还包括防止行政事业单位人员滥用公权力或不作为。因此行政事业单位应对外披露单位内部控制的相关信息，让社会公众（委托方）评估行政事业单位所提供的公共服务的效益和效果，了解其对公共资金管理使用的安全性、合规性、有效性，有效防范舞弊和预防腐败。

二、我国行政事业单位内部控制现状

2012年，财政部颁布《行政事业单位内部控制规范》（试行），并发布了一系列文件来推动行政事业单位内部控制的实施，但是，截止目前，行政事业单位内部控制建设工作进展仍不尽如人意，主要原因如下：

（一）行政事业单位内部控制建设机制不健全

我国由财政部一个部门推行行政事业单位内部控制，由于其权力有限，虽然要求行政事业单位实施内部控制，但由于缺乏内部监督、外部评价、绩效考评等机制强制推动行政事业单位实施内部控制，有些行政事业单位对内控建设责任认识不清，认为行政事业单位内部控制规范是财政部颁布的，单位主要负责人的责任是督促和支持财务部门开始内部控制建设，单位内部其他部门和员工不关心内部控制建设工作，而单位财务部门业务繁忙，没有太多时间和精力与单位负责人及其他部门沟通，使行政事业单位内控建设工作难以落实。

（二）有些行政事业单位实施内部控制的动力不足

主要原因一是我国行政事业单位内部控制的研究始于2010年，主要的研究成果集中在2011-2015年间，行政事业单位对内部控制内涵理解普遍较为肤浅，对内部控制的认识仅仅局限于要建立内控制度，但至于为什么要建设内控、如何建设、建设之后如何评价实施的效果等问题的理解不深。二是根据经济学理论，企业经营的目标是利润最大化，有非常大的动力实施内部控制；而行政事业单位的目标是为社会公众提供公共服务，其主动实施内控的动力不足。三是社会公众囿于信息不对称，且缺乏有效的监督手段，行政事业单位缺乏实施内部控制的外在推动力。

（三）有些行政事业单位内部控制建设人才匮乏

内部控制建设是一项涉及单位所有部门、所有人员的工作，内容非常多，专业性非常强，需要既懂业务、又懂财务的内部控制专业人才来担当重任。这项工作虽然明确财务部门牵头实施，但行政事业单位财务人员非常紧缺，能够熟练开展内部控制建设的人才更是凤毛麟角，造成行政事业单位内控建设缺乏人才保障，给行政事业单位实施内部控制带来不利的影响。

三、加强我国行政事业单位内部控制建设的对策

（一）加强内部控制制度建设

一是以政府的名义或者由财政、审计和监察等三部门联合制定和颁布行政事业单位内部控制建设的实施意见，强制要求各行政事业单位实施内部控制。二是财政、审计、监察以及行政事业单位内部分别建立健全内部控制的监督检查和问责制度，积极开展日常监督和专项检查，将单位和个人实施内部控制的情况与干部考核和问责结合起来，进一步加强内部控制建设工作。三是加强行政事业单位内部控制业务培训，使这些内部控制规章制度深入人心，培养具有丰富内部控制建设知识的人才，帮助行政事业单位重视和加强内部控制建设工作。

（二）推行内部控制信息公开

信息公开的实质是通过将社会公众关心的重要信息置于社会监督之下，从而提高信息的真实性和可靠性。可以通过要求行政事业单位定期或者不定期按照规定的要求或标准向社会公众公开本单位的内部控制信息。对外公开的内部控制信息包括单位内部控制制度、内部控制自我评价报告、内部控制声明书等，同时要由单位主要负责人签字，对内部控制公开材料及其真实性和有效性承担责任。这样可使社会公众充分了解行政事业单位内部控制实施情况并加以监督，帮助行政事业单位完善内控。

（三）加强外部监督审计机制

一是由政府审计部门对行政事业单位实施内部控制的情况进行审计，包括确认和评价行政事业单位内部控制设计和内控运行缺陷和缺陷等级，分析缺陷形成原因，提出改进内部控制建议，督促行政事业单位完善其内部控制建设和实施工作。二是由监察部门结合廉政风险防控工作，指导和督促行政事业单位完善内部控制，处理滥用权力和不作为的公务人员。三是建立和完善政府绩效考核部门，将行政事业单位实施内控的情况纳入绩效考核，考核的结果与公务人员的收入挂钩，以实现内部控制的目标。

参考文献：

[1] 刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].法制博览，2014（12）

[2] 财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社，2013

[3] 赵丹.内部控制动因、本质与实施的研究——基于新制度经济学视角[D].东北财经大学，2011

[4] 张庆龙，马雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书（一）[J].会计之友，2015（13）

（作者单位：广西壮族自治区民政厅 广西南宁 530012）

（责编：贾伟）