郴州林木禁伐减伐的思考

曾小林

2008年的冰灾后，郴州的森林损毁严重，到处都是低残林，看到的都是“癞子山”，城区周边山头没有一片像样的林子，交通沿线的林相支离破碎，与相邻的韶关、长株潭地区形成了强烈的反差，严重影响了郴州的形象。社会各界对加快造林绿化，改善生态环境的呼声很高，郴州市审时度势，及时作出了在全市范围内开展封山禁伐的决定。

禁伐减伐的积极作用

改善了生态环境，提高了城市品位。通过封山禁伐，可以迅速恢复植被，同时，通过封育还能够形成大量的天然混交林，改善林分结构。郴州市从2012年开始封山禁伐，森林覆盖率以每年增加1.2个百分点的速度攀升，活立木蓄积每年增加400多万立方米。封山禁伐4年，郴州成功创建了国家森林城市、全国绿化模范城市，国家生态园林城市、生态文明示范工程试点城市。郴州的生态环境明显改善，入选2015年中国大陆城市“氧吧”50强。人选《2015中国最具幸福感城市排行榜》第25位，省环保厅发布的空气质量排名显示，郴州市稳居全省前列。

促进绿色产业发展，助推资源型城市的转型。实行封山禁伐，对林业产业结构调整形成倒逼机制，特别是实施禁伐后，传统的木材产业受到了很大的制约，林业生产经营者不得不进行产业结构调整，转向经营发展生态旅游、林下经济、食品药材、花卉苗木、种植养殖等绿色环保产业。郴州禁伐5年来，林业专业合作社快速发展。全市农民林业专业合作社从禁伐初期的几十个发展到491个，社员2.8万人；带动非成员农民10万户以上。林下经济由2012年的4.4亿元增加到2015年的22.4亿元，森林旅游业由2012年的18.9亿元增加到2015年的48.6亿元，经济林产值由2012年的16.5亿元上升到2015年的38.2亿元，花卉苗木由8.4亿元发展到29.5亿元，而同期的木材加工业产值由4.4亿元减少到2.2亿元。

促进经济发展环境优化，提高区域经济竞争实力。当前区域经济的竞争，很大程度上是区域环境的竞争，而生态环境是区域环境的主要因素之一。实行封山禁伐，改善生态环境，提升城市品位，也就是优化经济发展环境，对于吸引更多的外商、外资和项目进入郴州，有着不言而喻的作用。随着郴州生态环境的改善，经济的竞争力越来越强，近年许多知名企业选择落户郴州，成为沿海地区产业转移的首选之地。规模以上工业增加值连续三年保持10%以上的增速，招商引资以20～30%的速度增长。2015年实际到位内资408.17亿元，引进利用外资13.54亿美元，名列全省前三。

禁伐减伐的主要影响

社会造林的积极性降低。据统计，2009～2011年，郴州市社会团体和个人平均每年投入造林的社会资金达到5亿元，而同期各级财政投入荒山造林绿化的资金不到1亿元；实施封山禁伐后，政府每年投入的资金超过10亿元，而社会团体和个人投入的资金不足2亿元。

林业管护压力增大，政府投入增加。实行禁伐后，一些山林没有收益，导致部分群众管护意识和管护责任减弱，森林火灾、林木盗伐等管护难度加大，政府投入的公共管护成本增加，难度增大。

对林业企业的影响。郴州是林业大市，林业已经形成一条比较完整的产业链条，木竹经营加工业发展已经初具规模。封山（禁伐）之初，全市共有木材加工企业675家，从业人员6000多人，产值13.5亿元。禁伐后，能够维持正常生产的不足十分之一，产值不足5亿元，从业人员不足3000人。8家规模以上的省管加工企业，只有一家维持正常生产（倒闭2家，5家处于停产状态）。

对林农的生产生活的影响。郴州林业收入占家庭总收入30%以上的林农有30.1万户、128万人，每年从事林业生产经营的收入16.2亿元，尤其是桂东、汝城、资兴、永兴等重点林区村的林农，他们山多田少，长期依赖山上的林子生存，家庭收入的30%～70%来自造林、木材、苗木销售、林业管护等，而且林农年龄普遍偏大，45岁以上的劳力居多，外出打工已经不太适宜，禁伐将使这些家庭失去主要生活来源，给他们的脱贫致富造成不利影响。

对社会稳定的影响。禁伐导致老百姓丧失处置权和收益权后，政府补偿过低，而且不到位，林农收入急剧减少，引发不满。一些造林公司和林业大户办原材料基地的投入无法收回，引发矛盾。同时，流转林地债务纠纷增多。禁伐也直接导致几千林产工业企业职工失业，近10万林农失去家庭的重要收入来源，大量林业投资企业和造林大户经营困难，债务无法偿还，少数人生产生活出现困难，增加了社会保障和就业压力，影响了社会稳定。

禁伐减伐的对策措施

分类实施，分区施策。一是科学确定封山禁伐期限。根据林木生长规律，封禁3年基本能郁闭成林，再延续2年进行巩固。因此，建议禁伐期限为5年太短，禁伐成效难以显现，周期太长，投入成本太大，矛盾容易激化；二是科学划定封山禁伐区域。将重点区域和重要林分实行禁伐，定为禁伐区，加大生态补偿力度；将偏远山区、林区乡村定为限伐区，严格控制采伐限额，分级分类予以适当补偿；将依法流转的林地、企业租山造林基地、经济林、南竹林、工业原料林等不适宜禁伐的，定为开发区，在严格规范管理的基础上，由经营者自主开发经营。要将上述三类区域界定到山头、到地块、到单位、到村组、到农户，明确每块林地的管护责任。

将封山禁伐与生态公益林的经营管理相结合，加大投入，健全森林生态补偿机制。一是增加生态公益林面积。在国家省级公益林的基础上，增加地方公益林；二是提高生态公益林补偿标准，并根据社会经济发展情况逐步提高，目前，郴州的公益林补偿标准已经提高到300元/公顷；三是保障封山育林工作经费。郴州市财政每年安排600万元资金，用于市林业部门封山育林专项经费；各县市区财政每年安排100万元封山育林专项经费，用于林分改造、林区公路维修、森林防火基础设施建设、森林病虫害防治、林业科技推广、护林员培训等费用。

加快林业产业转型，引导林区发展林下经济等多种产业。一是引导林农产业转型。出台相关扶持政策，由市、县财政每年安排一定数量的资金，建立产业转型引导资金，引导和扶持山区林农进行产业转型，大力发展森林旅游、森林食品、森林药材、苗木花卉、种植养殖等新兴产业，让山区群众自觉摆脱总是依赖砍树过日子的单一传统经营模式。二是积极组织劳动力转移。对富余劳力进行职业培训，组织他们外出务工。三是不断扩大林农社会保险覆盖面。对困难家庭纳入农村社会保险、实行社会救助等。

强化依法治林，严格资源保护。一是加强森林防火管理。各级政府都要颁布“禁火令”，制定并落实森林防火责任追究办法，加大森林火灾查处力度，加强护林与防火队伍建设，组建专门的护林队伍和林火扑救队伍，实现森林管护全覆盖，降低森林火灾发生率和受害率。二是加强林木采伐源头管理。严格执行林木采伐管理工作目标责任制，加大对林木采伐的管理力度，坚决遏制乱砍滥伐现象发生。三是加强木材流通及木材加工市场的管理。坚持木材凭证运输制度，合理调整木材加工企业布局，健全木竹购销台账和加工经营管理制度，取缔无证经营加工木竹企业，打击无证运输木材违法行为。四是加强林地管理。严格实施县级林地保护利用总体规划，加大征占用林地的管理力度，依法查处非法占用林地违法犯罪行为。五是加强森林病虫害防治和自然保护区建设和野生动植物管理。加快自然保护区和森林公园建设步伐，加强野生动植物执法宣传和检查，严厉打击非法滥捕、收购、出售、运输和走私野生动物行为，切实保护好野生动植物资源。

加强矛盾纠纷调处，维护林区社会稳定。认真做好信访接待和咨询服务工作，积极协调各级各部门及时处理封山禁伐的各种矛盾纠纷。耐心做好封山禁伐政策的宣传解释工作，消除群众对政策的疑虑和对政府的不信任感。

郴州市封山禁伐4年来，活立木蓄积量增加了1200多万立方米（其中减伐400多万立方米），从11个县市区全面开展封山禁伐取得的积极成效来看，在南方集体林区，只要组织得当，政策配套，宣传到位，措施得力，实施大范围的封山禁伐是短期内增加森林数量，提高森林质量，改善生态环境的有效途径。