提高本市人大代表视察工作有效性的建议

为进一步贯彻落实好中央和市委人大工作会议精神及新通过的《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》、《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》、《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》（以下简称“一办法两规定”），在实践中不断完善代表视察制度，有必要对本市代表视察作进一步研究和探索。

一、本市人大代表视察工作在探索中发展，成效明显

根据代表法和“一办法两规定”，人大代表视察一般分为两类：一是根据本级人大常委会统一安排，对本级或下级国家机关、组织和有关单位的工作进行视察，这种形式通常称为集中视察；二是代表持代表证视察，人大常委会或者乡镇人大主席、副主席应当根据代表要求负责联系安排。目前较多采用第一类视察方式。

在历届市人大常委会的重视下，代表视察在代表积极参与并建言献策的基础上，在方式上不断创新，在内容上不断提升，总体工作有序推进，取得了一定成效：围绕“一府两院”工作开展集中视察，确保代表知情知政，更好依法履职、提高履职质量；聚焦难题，集思广益、群策群力，有力促进问题的解决，推进工作落实；完善体制机制，从组织上、制度上确保代表密切联系群众，及时回应群众诉求；代表履职的自觉和视察工作的实效确保了党的群众路线在人大工作的充分体现。人大工作最大的优势就是与人民群众的密切联系，人大工作最大的危险就是脱离人民群众。多年来，代表通过视察，深入基层、深入实际、深入群众，了解实情、汇集民智、反映民意，这正是密切与群众联系的体现，也是党的群众路线的基本要求，对于解决兼职代表如何密切与群众的联系问题、巩固党的执政基础起到了重要作用。

二、本市人大代表视察工作中需要解决的问题

调研中，许多同志在肯定代表视察工作取得成效的同时，也指出目前代表视察工作不同程度地存在一些问题，影响了代表视察工作的高质量和有效性：

（一）关于进一步明确代表视察的功能定位

一是各方对视察工作的重要性和功能定位的认识不尽一致。通过调研发现，对于人大代表、视察组织者、被视察单位三者来说，存在着对视察的功能定位认识不清的问题。二是视察工作各方的职责落实不够到位。有代表反映，有些视察存在形式主义，有些视察看不到实情、听不到真话；组织者反映，部分代表参与视察有的被动应付、有的积极性不是很高；被视察单位反映，有的代表在视察前没有了解基本情况，提出意见建议时容易把局部的、个别的问题当成普遍现象。功能定位的认识问题，直接影响代表视察工作的发展方向。因此，有必要进一步明确代表视察的功能定位，以及代表、视察组织者和被视察单位的法定职责。代表视察应当具有知情知政、联系群众、行使监督三大功能。知情知政是视察的手段和形式，联系群众是视察的出发点和落脚点，行使监督是视察的目的和保障。

（二）关于进一步完善人大代表视察的相关法律制度

一是有规定、有办法，但落实难。代表法和代表法实施办法对代表视察作了规定，但仍然缺乏可操作细则，落实起来难度较大。有代表提出，代表在集中视察中约见国家机关负责人的制度很好，但缺乏操作性。调研中各方都对专题视察的实效性给予较高评价，但是对于专门委员会平时组织的专题视察没有明确规定，不利于专题视察的常态化、规范化发展。二是有规定、有办法，但突破难。目前对代表持证视察普遍感到有点“纠结”，法律法规中有规定，但是各地基本上没有实行。法律法规的配套制度没有完善，相关细则没有出台，使得实际操作过程中难以真正落实和运用好代表视察这一重要手段。需要以改革创新精神对现有的规定、制度、办法进一步修改完善，以实效性为目标，创造性地开展代表视察工作。

（三）关于处理好人大代表视察工作中的几个关系

一是内容与形式的关系。主要问题是形式大于内容。从视察内容看，全面性、客观性、可看性不够，有时难听到真话、了解到真情。从视察形式看，明察不如暗访，集中视察不如专题视察，有准备不如突击，后者都更加真实、更有实效。二是过程与结果的关系。主要问题是有时过程与结果脱节。三是代表视察过程中代表、组织者与被视察单位的关系。主要问题是谁是代表视察的主体。从代表与组织者的关系来看，有时要解决谁是视察主体、是“活动代表”还是“代表活动”的问题。有些代表履行法律赋予的视察职责的积极性有待提高。组织者要认识到代表是视察的主体，视察内容来自代表，视察是代表的履职活动，不是去“活动代表”而是服务代表。代表要认识到是视察是代表应尽的职责，应成为自觉行动，变“要我视察”为“我要视察”。从代表与被视察单位的关系来看，要解决视察目的的问题。被视察单位要认识到，代表视察是督查工作的落实与查找工作不足，不能把视察理解为找岔子、有意过不去，更要避免借机提要求，为完不成任务找理由。从组织者与被视察单位的关系来看，要解决如何使视察获得实效、双赢的问题。要防止重方案制定、轻视察目的和实效，重视察的形式、轻代表互动及视察内容。

三、提高本市人大代表视察工作有效性的措施和建议

市人大常委会要采取积极有效的措施，切实把大家的思想统一到代表视察是坚持、发展和完善人民代表大会制度的重要举措上来，从功能定位、法规制度、内容形式、服务保障等诸多方面入手，进一步提高代表视察工作的针对性、实效性。为此，课题组提出以下建议：

（一）创新代表视察方式，注重视察效果，防止“大呼隆”、走形式，形成以小型、分散的专题性视察为主的代表视察模式。实践证明，“大呼隆”式视察往往形式多于内容。建议把目前以集中视察为主改为以小型、分散的专题性视察为主，时间可分散到全年进行。要充分发挥专门委员会作用，把常委会和专委会年度重点工作与代表视察紧密结合起来，把专业小组活动与代表视察紧密结合起来，把明察和暗访结合起来，突出视察的全面、真实、客观，提升视察实效。

（二）充分发挥代表主体作用，对代表参加视察提出刚性要求，增强代表在视察中的责任心。代表视察的主体是代表，代表视察的效果主要看代表作用的发挥。充分发挥代表的主体作用，视察主题事前要了解代表需求，年度视察工作安排要提前告知代表，通过各种方式鼓励代表参与视察全过程等。对于代表参加视察工作，应当有量化要求，并进行记录、考核。对于无故不参加者，应当以一定形式向原选举单位或社会公开。代表参加视察活动记录应全面输入代表履职信息系统。

（三）围绕闭会期间小组活动这一基本形式，积极探索提高代表小组视察有效性，促进代表集体履职。代表小组视察是指由代表小组自发组织开展的视察。代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。此次新修改的代表法实施办法对代表小组活动作了具体规定。因此，闭会期间的代表视察活动应围绕这一基本形式开展。代表小组视察既具有专题视察的优势，同时又能发挥代表集体的作用，应当积极探索、规范完善。建议由人事代表工委在年初提出意见建议，在市人大常委会统一组织集中视察、专题视察的同时，将各代表小组的视察活动安排纳入年度活动计划，并会同相关的人大部门在必要时给予具体帮助和指导。市人大常委会相关部门、各区县人大常委会可根据代表小组的要求联系安排有关被视察单位。

（四）落实法规规定，积极探索推进代表持证视察，进一步密切代表同群众的联系。代表持证视察作为人大代表的一项权利，代表法及实施办法对此有明确规定。这种视察形式比较灵活，有利于加强代表同群众的联系，便于代表深入基层，接触实际，更好地发挥代表作用，也有利于代表视察活动的经常化。建议加强探索，在可控、可操作的前提下要有计划有目标地组织代表持证视察活动。总体上对代表持证视察应持鼓励的态度，对可能出现的情况和问题应积极加以引导与规范。代表在持证视察时提请注意：应当根据人民群众的反映确定视察主题；视察范围原则上就地进行，即在本选区范围内开展；在持证视察前，应及时与本级或下级人大常委会联系提出要求，便于他们协助联系安排。

（五）确保视察工作的质量和效率，探索“互联网+代表视察”，进一步加强代表视察的服务保障工作。代表视察要充分利用互联网。结合代表网的建设，争取实现代表视察主题的确定在代表网上征询代表意见、代表视察前的通知和相关材料通过代表网发放、代表视察后在代表网上开展视察评议等。另外，因故请假不能参加视察的代表还可以在网上了解视察内容。

（六）加强事后监督，确保视察工作的实效。代表视察最终目的是为了行使监督权：对视察报告的反馈情况，应当由主任会议或常委会讨论和审议，如果存在较大问题，还可以进一步开展专题询问或质询。代表应当积极从视察中汲取有用信息，对发现的问题应当通过提出议案建议、大会审议表决等履职手段，切实行使监督权。

（七）加强代表视察制度化建设，制定《上海市人大代表视察办法》。经过探索实践，根据代表法及实施办法，制定《上海市人大代表视察办法》，内容主要包括：明确代表视察的功能定位及各方职责；明确代表视察的内容以及视察主题的确定；确定代表视察种类及其形式，比如知情性视察、专题性视察、突击性视察以及明察暗访、听取报告、召开座谈会等形式；加强代表视察成果的转化；加强代表视察的服务保障。建议在这次调研基础上，细化代表法实施办法的相关规定，使实践中行之有效的办法和成熟做法制度化。