对重大项目社会稳定性风险评估的探讨

扈剑晖

[摘 要] 重大项目社会稳定性风险评估不仅关系着社会各生产、生活领域的发展，而且于我国社会主义和谐社会的构建也具有重要影响。然而目前我国相关部门对社会稳定性风险价值判断的模糊性和评估机制的不完善严重制约了重大项目社会稳定性风险评估工作的开展，也阻碍了与人民利益息息相关的重大项目本身的顺利开展。我国应加强重大项目社会稳定性风险评估立法，出台社会稳定性风险评估的责任规定，确保风险评估工作有法可依，有理可循;明确风险评估中的关键变量，通过量化主客观指标，进而从整体上提高重大项目社会稳定性风险评估结果的科学性;丰富评估主体，培育风险评估市场，从而为促进重大项目的建成和协调项目与人民群众的利益关系奠定良好基础。

[关键词] 重大项目;社会稳定性风险;风险评估;问题;措施

[中图分类号] F470[文献标识码] A

Assessment of Social Stability Risks of Major Projects

HU Jianhui

Abstract： The assessment of social stability risks of major projects concerns not only the fields of production and life in the society， but also have a strong influence on the building of a harmonious socialist society. However， relative sections have ambiguous judgment of the risks of social stability and the unsound assessment mechanism seriously hinder the assessment and the smooth run of major projects relating closely to the people's interests. China should enhance legalization of the risk assessment， issue responsibility regulations about social stability risk assessment to ensure legal and regulatory basis for the assessment. The government should also define the key variables of the assessment and improve the overall scientific degree of the assessment result through quantifying objective and subjective indexes. Finally， it should enrich the subject of assessment and foster risk assessment market for laying a good foundation for the development of major projects and coordinating the relations between the projects and the people's interests.

Key words： major project， social stability risk， risk assessment， problem， measure

前言

近年来，我国环境群体性事件呈现出高频发生的变化趋势，其中，多数事件是由于部分地区重大投资或决策项目对其周边居民的经济利益、生活环境等带来严重影响或潜在损害而引起的。而地方政府又往往迫于社会和公众压力，以永久性停建的方式解决相关事件，但这一措施并未从根本上解决重大项目所损失的巨大成本问题，同时，也进一步消耗了地区经济和生态环境等社会成本。因此，加强对总大项目社会稳定性风险评估措施和方法的研究已成为当前政府及相关企业需要着重开展的关键工作。

一、重大项目概述

重大项目包含的内容较广，涵盖了交通、市政、地产、农业、能源、水力以及服务业和资源环境等各个领域，涉及到的工作包括了房屋拆迁、土地征用以及环境保护和安置保障等诸多方面[1]。通常情况下，被国家以及各省市拟定的重大项目均会涉及到较多群众的利益。需要说明的是，在当前社会各系统与领域彼此交互的背景下，重大项目大都被作为经济、社会和政治等事件的交汇点，也正因如此，重大项目也成了为社会稳定性风险的高发项目。

二、重大项目社会稳定性风险评估的相关问题

（一）缺乏对重大项目社会稳定性风险的正确认识

我国缺乏对重大项目社会稳定性风险的正确认识主要表现在，学术界大都将重大项目的社会稳定性风险定义为，项目在实施和运行过程中，存在的对社会民众产生较大影响、具有较长持续时间且具有较大社会冲突的不确定性。而在实务界通常认定，凡是对既有体制形成冲击的重大项目均具有社会稳定性风险。其风险表现是多方面的，既包括群体上访、越级上访，也包括群众对党政机关的围堵和阻断交通等相关行为。因当前我国法律法规中并未对重大项目社会稳定性风险的含义与标准进行明确界定，从而导致不同领域对重大项目社会稳定性风险的认知也存在较大偏差[2]。如国家发改委的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》中将评估标准划分为合法性、合理性、可行性和可控性。在合理性中评价是否符合经济社会发展规律、是否符合社会公共利益等内容，这些评估内容实际操作却难以把握，故我国政府及相关部门在重大项目社会稳定性风险的认定和评估方面仍然具有较大的主观性。

（二）以定性研究为主

就现阶段而言，国内对重大项目社会稳定性风险的评估大都以定性方法为主，在项目运行的前、中、后期，过度依赖项目建设与实施人员的经验，并未针对具体的问题进行指标划分与量化分析，从而导致项目的实际运行与计划产生了较大偏差，在增加项目成本的同时，也增加了社会稳定性风险发生的可能。此外，当前我国政府及相关部门在开展重大项目的过程中，并未对“社会风险”与“社会稳定性风险”作出明确区分，难以准确把握风险产生的社会影响及其客观测量，从而导致政府及相关部门难以对潜在或已经发生的社会稳定性风险，如群体性事件等做出迅速反应和正确处理，对地区的团结与稳定造成了严重影响。

（三）评估主体单一

目前，我国重大项目社会稳定性风险的评估主体主要包括三方面，分别为维稳办（维护稳定工作领导小组办公室）、政府机关和项目建设单位。其中，维稳办是党委议事协调机构，其主要职责为，通过全面、及时的调查研究准确把握全国范围内社会稳定维护工作的动态，并对社会稳定形势进行分析，在对全国维护社会稳定工作进行指导和协调的基础上，提出维护社会稳定的相关对策。以政府机关为主的重大项目社会稳定性风险评估主体主要负责对重大项目的社会稳定性风险进行评估，即由政府指定相应的风险评估主体，当涉及到部门交叉时，则由同级政府和党委指定具体风险评估主体[3]。项目建设单位是负责重大项目本身社会稳定性风险评估的责任主体，是社会稳定性风险评估工作的实施方。由此可见，我国当前关于重大项目的风险评估主体并未引入第三方评估和监管机构，在增加风险评估工作本身风险的同时，也进一步增加了重大项目社会稳定性风险发生的可能。

三、解决重大项目社会稳定性风险评估问题的措施

（一）加强重大项目社会稳定性风险评估立法

以立法强化政府及相关部门对重大项目社会稳定性风险评估的认识无疑对于降低项目的社会稳定性风险具有重要意义。当前，最有效率的立法途径为，对国务院于2006年出台的《国家突发公共事件总体应急预案》进行修订，在其中，明确重大项目社会稳定性风险的概念及内涵，同时，将住房与城乡建设部设置为立法主体，通过提高立法层级，使得与重大项目有关的各个部门进一步明确社会稳定性风险及其评估工作的内涵与法律地位，在了解自身权责的基础上，有条不紊地开展关于重大项目的社会稳定性风险评估工作[4]。值得注意的是，现阶段，我国各地区关于重大项目的社会稳定性风险评估责任的规定也处于缺失状态，因此，中央和各级政府还应在准确掌握重大项目社会稳定性风险内涵的基础上，出台社会稳定性风险评估的责任规定，确保风险评估工作有法可依，有理可循。

（二）明确风险评估中的关键变量

对重大项目的社会稳定性风险进行科学评估的另一重要方法为定性与定量的结合。一方面，政府及相关部门应进一步强化原有的关于社会稳定性风险的定量分析，通过对重大项目及其社会稳定性风险进行科学判断和定性评估，进而掌握其可能带来的不良影响并预先制定出预防措施。另一方面，还应明确风险评估中的关键变量，尤其对于部分地区，重大投资或决策项目对其周边居民的经济利益、生活环境等带来严重影响或潜在损害而引起的，因此评估中的关键变量更应将对居民经济和环境利益的损害纳入到评估指标中，并考虑以定量的方式提高重大项目社会稳定性风险评估的准确性。通过对各指标在整体风险中的权重进行计算和分析，了解不同指标对社会稳定性风险的不同影响[5]。此外，还可引入主客观二元风险评价体系，其中，客观指标主要有重大项目所引发的冲突及其经济影响、项目的应急处理机制等，主管指标则主要包括公众对项目的参与度、项目信息公示与风险问责以及社会群众对重大项目的心理反应，通过量化主客观指标，进而从整体上提高重大项目社会稳定性风险评估结果的科学性。

（三）丰富评估主体，培育风险评估市场

当前，我国重大项目社会稳定性风险的评估工作中，政府既是项目决策方，又是其社会稳定性风险的评估方，在一定程度上影响了风险评估的公正性，加之不同审批主体对相应风险评估的侧重点不同，导致风险评估的全面性进一步缺失。因此，我国一方面，应鼓励关于重大项目社会稳定性风险的第三方评估主体的构建，通过明确第三方风险评估主体的权责，使其负责重大项目社会稳定性风险的评估工作，确保风险评估工作的客观性与公正性[6]。另一方面，社会稳定性风险评估对评估主体有工程咨询资质要求，使目前的评估主体限制在工程设计院等机构，将从事社会科学研究机构排斥在外，导致大部分的社会稳定性风险仍按工程可行性研究的思路，使社会稳定风险评估成为工程可行性评估的另一版本，导致社会稳定风险评估的作用不能充分发挥。因此，鉴于目前我国对社会稳定风险评估仍在探讨中，该市场仍处于起步阶段，应适当放宽对评估主体的资质要求，使更多从事社会研究和服务的咨询机构能参与到该领域中，不断探讨和完善社会稳定风险评估指标体系。此外，政府及相关部门还应通过对历史重大项目的风险及其评估、预警和监控工作进行全面分析，进而不断完善重大项目社会稳定性风险监控制度与预警制度，从整体上确保重大项目的顺利进行。

结论

本文通过对重大项目的概念和范围进行说明，分别从加强重大项目社会稳定性风险评估立法、明确风险评估中的关键变量和丰富评估主体，培育社会稳定风险评估市场等方面对重大项目社会稳定性风险评估的规制路径做出了系统探究。研究结果表明，当前，我国重大项目社会稳定性风险评估工作中仍然存在着工作认识缺失、以定性研究为主以及评估主体单一等诸多问题，未来，还进一步加强对重大项目社会稳定性风险评估问题与对策的研究，在确保风险评估方法、形式和结果具有较强客观性、科学性和公正性的基础上，为促进重大项目的建成和协调项目与人民群众的利益关系奠定良好基础。

[参 考 文 献]

[1]王锋，胡象明.重大项目社会稳定风险评估模型研究——利益相关者的视角[J].新视野，2012，4（12）：58-62

[2]杨雄，刘程.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓[J].探索与争鸣，2010，10（23）：32-36

[3]王水平.构建重大工程项目社会稳定风险评估机制的研究[J].价格月刊，2011，12（9）：1-14

[4]项晓敏，金晓斌，陈原，等.土地整治重大项目社会稳定风险评估初探[J].中国农学通报，2015，5（5）：250-255

[5]朱正威，白鹭，黄杰.重大项目社会稳定风险评估的主体、权力与责任——基于文本分析与个案研究的初步证据[J].甘肃行政学院学报，2015，4（23）：72-83

[6]张文宇，夏砚波，王磊，等.重大项目社会稳定性评价体系构建[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2015，10（12）：234

[责任编辑：潘洪志]