1922年奉天省整理保甲研究

2016-05-14谢洁宇

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2016年7期

谢洁宇

摘要：从清末到民初，整个东北社会动荡，胡匪蜂拥，为应对败坏的社会状况，奉天省保甲屡设屡废。1922年，在张作霖稳定统治后，再次整顿保甲。此次整顿保甲从组织体系、人员资格、经费3个方面入手，形成了功能单一、装备强大、与警察关系密切、与行政体系相分离3个特点。实际上此次保甲的整理是在吸取历史经验和金州保甲实行实际情况的基础上的一次举措，也是在新的社会条件下，容纳旧制度的一次尝试。

关键词：奉天省；保甲；整理

中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）07-0076-03

保甲研究向来是民国时期农村基层政权研究的重点，现已有不少研究成果。然而学者大多偏重于南京国民政府成立后的保甲研究，对1928年前各地的保甲研究较为少见，对东北地区的保甲研究更是几乎空白。本文就1922年奉天当局整顿保甲的前因后果及相关举措进行研究，特别需要注意的是本文主要从制度与组织的方面探讨保甲施行的得失，至于在此过程中实际运行与国家社会的互动，则不在此文探讨之列。

一、整顿保甲的缘起

有清一代，保甲制度作为清政府统治基础社会的主要制度形式曾广泛施行于内地行省。但由于东北地区长期实行将军体制，基层地方施行的是八旗体制，保甲并未在东北实施。到了清末，东北地区迭遭战火，清政府对基层完全失控，导致各地胡匪横行。光绪二十六年，义和团事件时期，奉天当局即有在盛京城内设立保甲总局，各局属境四乡各设分局，抽丁购械，使人民自卫的举措[1]。可是由于此时俄军占领东北大部地区，政策自然无法施行。光绪三十二年（1906），徐世昌秘密考察东北后，于十一月二十二日上奏《密陈考察东三省情形折》，说三省“自经兵革，贫难者则多流而为匪，豪富者则多以堡防自卫，几有粤西民匪不分，齐豫寨主称豪之势”[2]。鉴于东北严重的治安形势和几近失控的基层地方，东北地方当局为了重建权威肃清地方治安，一方面整顿旧军，招降土匪，另一方面加强基层政权建设，其中一项重要的举措即加强保甲制度的施行。新任东三省总督徐世昌推行新政，然多侧重于上层的制度改革，还无暇顾及基层状况。宣统二年，新政已有起色，各项事业大定，总督锡良以“地方不靖，警力不足恃，拟仿古寓兵于农”[3]，于是再次提出举办预警一案。此项议案未及施行，辛亥革命爆发，最终不了了之。

进入民国之后，土匪问题仍然严重，东北军政当局仍希望能在基层设立保甲，以保卫地方。先是奉天省议会将此前的预警简章略加修改，咨准施行，并在省署内设立了预警一课，命名为预警巡捕警，下令各地施行。后又在民国三年，巡按使张元奇为加强地方自卫能力又令各县预警改为保卫团。可是从实际情况看，匪患并未消解。1916年，张作霖曾在一份施政告示中承认“奉天各处的胡匪，把百姓糟蹋的了不得”，所以要“想出个正本清源的法子”[4]。可此时的保卫团却是“无事则鱼肉良民，武断乡曲；遇事则涣散畏葸，坐视匪徒之焚烧淫掠”[5]。民国七年（1918）张作霖下令将保卫团解散，举办保甲，希望能有所成效，可最终实际情况却依然如故，土匪仍“到处抢劫，民不堪命，虽有军警，难以剿捕”[6]。

我们可以看到，在1922年之前，奉天省上下对保甲的功效是有充分认识的，曾多次进行整顿。但是历次整顿的结果却是屡整屡败，仍旧盗匪横行，基层社会失控。张作霖为此痛斥说：“大多数雇佣之常驻团丁，时有革退之营兵，外来之游匪，以及本村之无赖地痞，混迹其间。无事则鱼肉良民，武断乡曲；遇事则涣散畏葸，坐视匪徒之焚烧淫掠。举一村官私军械，尽以齑寇。其尤甚者，甘为匪党引线，为虎作伥。至有身充团总、保董，窝藏匪类，济以枪弹，勾引外人，代卖吗啡，见于控案者指不胜屈。”[7]与此相对照的是在日本统治下的金州地区，却从未出现土匪。张作霖认为这是因为金州地区保甲举办措施得力，于是令警务处长于珍前往考察，以求得保甲良法。

民国十一年（1922）九月二十五日奉天警务处长于珍随同日本顾问上田统搭载南满火车前往大连金州地区进行考察。日本人对此极为欢迎，不仅派员随同参观，而且报告极为详尽。于珍一行人先是参观了金州民政署、警察署，二十六日又至八里庄派出所马家屯会所考察，二十七日离开金州前往普兰店快马场屯考察。于珍考察回来后，向张作霖详细报告了考察的经过和调查结果，提交了《调查金州管界保甲情形缮具清折》。张作霖对此非常满意，认为该报告体现出来的“治法贵在治人”的精神意见“颇为中肯”，要求尽快施行，“务期各县保甲一律办有成效”[8]。警务处长于珍在得到张作霖的训令后，即着手重新整顿保甲。

从以上过程我们可以看到，张作霖之所以要重新整顿保甲，一方面是鉴于奉天省的治安混乱，土匪横行，军警无法剿灭，希望能通过整顿保甲，加强基层控制，消灭土匪生存土壤；另一方面看到日本殖民统治下的金州地区治安情势较好，认为是因为保甲施行得力，希望能从中学得精髓，以便运用全省。

二、施行保甲的主要内容

根据当年所留下的《奉天全省保甲总办公所组织草案》《奉天保甲试行章程》等文件，我们可以看到，于珍此次整顿保甲主要涉及3方面内容：组织体系、人员资格、经费。

组织体系：在全省设立奉天全省保甲总办公所，每县设保甲事务所。在县以内按区村制设立保甲区，根据人口多寡每一区或二区设立一保甲区，每一保甲区设若干保，以3村或者5村合为一保，每村屯以10户至20户为一甲。省设保甲总办，县设保甲事务所，保甲区设保甲事务分所，保设保甲驻在所分别统领。在保甲总办设3科，分科办事，保甲事务所另设专职教练一员，文牍一员，书记一员。甲丁分为常备、临时、预备3种，并按各县大小分配丁数，一等县全年常备甲丁及临时甲丁各400名，二等县各300名，三等县各200名，四等县各100名[9]。这样在组织体系上，形成了省——县——区三级专职的领导机构，每一个领导机构设立专职人员负责保甲事务，避免以往机构不明、权责不明的情况。

人员的资格：规章对各级保甲管理人员和甲丁都作了资格限制。在年龄上保甲事务所长要求30以上，区保长、保长还做了年岁上限要求45以下。在品德上要求品行端方、办事诚实，不得有吸食鸦片、背缪不洽舆情者。尤为值得注意的是，要求有一定专业知识，保甲事务所所长要求有军警专门知识担任一定职务3年以上，充任军队连长以上，或警察区官以上，保长要求有从军或从警经历。保甲事务所一般不得兼任其他差事。甲丁则要求20岁以上40岁以下男子一律定位壮丁，常备临时壮丁由散在壮丁中抽。一保之内预备甲丁不得超过定额的2/5。各县常备甲丁于每年3月15日前抽编以掣签法选定，4月以内将常备、预备甲丁名额造册报县保甲事务所核查[10]。

经费：经费主要包括两方面内容：来源及支出。在来源方面针对早年保甲经费来源单一、诸多不公的问题，省警务处对保甲的经费进行了详细的规划。此次缴费对象包括动产和不动产两类，不动产即土地捐，动产有盐场、林场、牧场、矿产等。不动产的缴费办法先对其进行估值，然后折合成地亩，再按地亩摊派缴费。根据调查，全省的土地分为上则地、中则地、下则地、下则减半地4等。亩捐根据土地的等级上则地每年缴费小洋5分5厘，中则地4分5厘，下则地3分，下则减半地2分。全省能收款小洋230万零6000余元。相对于之前土地不分等级，完全由土地所有者负担，此次整理保甲的经费对农民来说负担减半，另外由于工商业者也负担了一部分经费，总经费还能有所增加[11]。此外，本次整顿还详细规定了保甲的各项支出明细和办法，对各级的保甲办公人员都给予一定的薪金，并明列了各级保甲的办公经费。通过3方面的大力整顿，奉天省的保甲整顿初具规模。

三、保甲的主要特点

（一）功能的单一性

针对保甲的功能，以往学者已经多有论述，有的学者认为保甲在事实上兼具地方基层政权的作用，更有学者将其保甲的职能分为兵制、赋役、警政、户口、火盗、农政、兴教、堡寨、团防、乡政、荒政、其他等12项[12]。可是我们如果仔细考察奉天的保甲制度，情况却没那么复杂。

《奉天保甲试行章程》认为保甲是“固结人民自卫之能力发扬全体互助之精神以保卫公共安宁”宗旨，其主要职责是剿匪及协助警察清查户口[13]，将保甲的功能明确定位在纯粹的治安功能上。事实上早在宋朝时期王安石的初衷即将保甲定位在保卫基层治安，只是随着时代的发展，这一初衷逐渐发生流变，承担了除治安以外的诸多其他本应由政府部门承担的功能，以弥补“皇权不下县”对乡村社会所带来的困扰。在进入民国以后，由于警政的建设，治安的功能大部分由警察承担，再加上奉省实行的区县制，基层政权的职能也并不需要保甲承担。由此，保甲的功能则重新回归“人民自卫”“保卫公共安宁”的职能上来。相对于明清时期的繁重催粮、催赋、差役等众多职能，此次保甲承担的只能相对来说单一许多，这有助于保甲的专务治安，提高保甲的运行效率。

（二）装备强大

于珍在考察金州的保甲时注意到，金州地区的保甲人员“除预备壮丁随同警察或者巡捕出勤，临时由派出所发给枪弹外，其余若后备壮丁不准持械，仅操木棒响器为警察之耳目”[14]。在日本统治下的金州地区，保甲人员的装备可以说是非常弱小的。于珍认为操木棒的保甲人员对于“有枪匪类毫无抵御能力”[15]，报告中对此颇为不屑。但是相对于东北来说，民间的枪支数量可谓不少。1919年张作霖曾下令调查奉省民间的枪支，理由是“奉省农民半多皆于家中藏有枪械，以资保卫”[16]，至于土匪的枪支，更是无法统计。在此情况下，学习金州保甲，甲丁仅持木棍并不现实。事实上保甲及其前身预警、保卫团所拥有的枪支并不少。邱捷曾在《近代中国民间武器》中统计了民国初年《盛京时报》报道的各县预警请领枪械的情况，几乎涉及到奉省的各个县[17]。为此，此次整理保甲对枪械的规定也相当严格，如枪械可以自备也可由保甲所提供，子弹可以购买也可向省保甲所申领，保甲所长必须每月亲自检查枪械的良好情况等等[18]。另外对无钱购买新式枪支的，则鼓励各县自造抬枪、火铳，以补充枪支弹药不足，为此保甲公所特请硝磺总局免于禁阻[19]。可见在枪械问题上，奉天的保甲并未学习金州的保甲办法，而是因地制宜，适应奉天省的实际情况。

（三）与警察系统结合较为紧密

将保甲系统与警察系统紧密结合是于珍考察金州保甲最大的收获。在于珍的考察报告中，我们可以看到警察系统与保甲系统的关系可以分为两部分，在考察报告的第七条指出，在指挥上保甲严格受警察控制，没有警察命令，不得出动；第六条又说在行动上保甲必须随同警察行动，不得单独出动[20]。对此于珍认为，日本警察教育程度较高，有指挥保甲之能力，然而以人民自卫的保甲受行政警察之束缚，已不免貌合神离，以奉省各县现在之警察官吏教育，未经普及，贻人指摘甚多，即强令保甲服从恐无良好结果[21]。可见对警察直接指挥保甲于珍是不大赞成的。在实际整顿保甲的过程中，相关条例并未要求保甲必须听从警察指挥，只是对保甲事务所所长、保甲区长等做了资格要求，要求有一定的军警经历[22]。但是如果放任保甲听由民众自行组织，则又有和历次整顿一样的后果，对此采取的举措是警察所长兼任保甲事务所所长。在一份《奉天全省各县保甲所长籍贯资格一览表》中，我们可以清楚看到在奉省全省56县中只有13个县的保甲所长非警察所长兼任，在13人中有5人毕业于警察学校[23]。如此，则保甲从组织系统上来说是独立的，但在一县的领导上又受当地警察系统的领导，区别于早年的完全由各地豪绅控制，仅仅让保甲成为警察系统的一个辅助。

（四）与行政体系相分离

清代以前的保甲有一个最大的特点即几乎承担了地方基层政权的功能，事实上成为一个半国家化的政权组织。清末，施行自治，在县以下按区域分为4乡，作为自治地方。奉天也按此施行。但是自治带来的问题很多，王永江任省长以后，县以下的行政区划进行大的改革，施行的是区村制。所谓区村制是在1922年，王永江任职奉天省长期间在县以下施行的基层组织制度。奉天省颁布《议定区村制单行章程》，在各县施行区村制，每县划分8区，每区管理若干村[24]。在区村制下，设区长、村长、副村长作为政府基层人员。此次整理保甲明文规定，保甲区必须按区村制下的区设立保甲区，可一区设立保甲也可两区设立一保甲。保甲区有的与区村制平行，有的并不平行，保甲区隶属于保甲事务所，保甲区保长归保甲事务所所长任命，其在职能上更是仅有清查户口和保卫职能，与行政区的区长完全分开，两者互不干涉。无论是从行政区划、人员任命还是任职系统、财政上都自成系统。保甲在事实上成为单纯的跨村际的社会治安网络。

综合上述情况来看，此次整顿保甲实际上是在承袭历史渊源的基础上结合金州保甲的施行情况，对原有保甲的一次彻底的清理和整顿。此次整顿实际上是在奉天胡匪横行、屡剿不灭的情况下，希望通过实行保甲达到肃清社会治安的目的。然而，奉天原有保甲屡兴屡废，对治安的安定所起的实际成效令人怀疑。为此，奉系军政高层将目光投向日本统治下的金州，希望能通过学习金州，使得这一施行千年的古老制度能够在近代社会焕发出新的生机。从施行的具体措施来看，奉天此次整理保甲主要处理的是保甲与地方行政以及警察系统的关系。根据以往的历史经验，保甲是最为基础的地方政权机构，又是治安机构，其结果则往往是保甲为地方豪绅所把持，甲丁成为豪强的私人武装，县级以上地方官员对此毫无办法。地方豪绅又往往和土匪相勾结，剿匪又无功而返。此次整顿，虽然保甲仍是自成系统，但其控制完全为县警察所所长所控制，在保——甲两层机构则注意吸收原有的军警人员，以期连成一体，摒弃地方士绅的影响。

在进入近代社会以来，国家政权如何有效控制基层，是近代中国的一个重要主题。由于社会的复杂，新制度与旧的社会状况往往不相适应，或者解决不了如胡匪一类的问题，执政者为此试图从历史资源中寻求新的解决办法，将旧制度与新制度相结合，以期达到新效果。奉天此次整理保甲就是一项新的尝试。事实上将保甲运用在新的社会并不唯奉天一省。南京国民政府成立后，即举行轰轰烈烈的保甲运动，此为从历史资源寻求方法并与新制度相结合的又一显例。

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参考文献：

〔1〕〔3〕金毓黻，等.奉天通志.卷144.民治三[M].沈阳：沈阳古旧书店，1983.3283.

〔2〕徐世昌.退耕堂政书.奏议五[M].台北：文海出版社，1968. 213.

〔4〕辽宁省档案馆.奉系军阀档案史料汇编（第二册）[M].南京：江苏古籍出版社，1990.487-491.

〔5〕〔7〕辽宁省档案馆.奉系军阀档案史料汇编（第三册）[M].南京：江苏古籍出版社，1990.155.

〔6〕突泉电告匪势猖獗.盛京时报[N].1920-02-04（4）.

〔8〕〔15〕〔19〕〔20〕〔21〕于珍.奉天全省警甲报告书[M].第二编（公讀类）.奉天：天作新书局，1925.185，185，222，188， 186.

〔9〕〔10〕〔11〕〔13〕〔14〕〔18〕〔22〕于珍.奉天全省警甲报告书.第一编（章则类）[M].奉天：天作新书局，1925.30，188.

〔12〕闻钧天.中国保甲制度[M].北京：商务印书馆，1935.27.

〔16〕调查民枪.盛京时报[N].1919-12-14.

〔17〕邱捷.近代中国民间武器[M].北京：社会科学文献出版社，2012.49.