我国村镇银行发展困境与制度突围

殷彤

摘要：设立村镇银行是国家为调解农村地区金融供需失衡、完善金融服务体系从而更好地为“三农”服务的一大举措。同时巨量民间资本的借机介入以寻求投资途径使得村镇银行备受关注。商业性和政策性之争、支农与营利的博弈使得村镇银行的发展一度失去方向。如何在这些博弈中取得平衡、找到一条符合村镇银行实际的发展道路刻不容缓。而域外社区银行的成功为村镇银行提供了良好的借鉴，在对其进行探究的基础上实现村镇银行向社区银行的转型是一条可行之路。

关键词：村镇银行；社区银行；Umpqua

农村金融在我国金融体系中处于先天的弱势地位，近年来随着大型商业银行在三四线城市的纷纷撤离以及农村信用社的不规范运作，使得农村地区的金融排斥现象愈加明显，资金缺口也逐年扩大。据统计，2010年农村金融供需存量缺口达5.4万亿元，而到2015年这一数字已经扩大到7.6万亿元左右，突出的供需失衡问题反映出广大农户和中小企业金融需求的难以满足，加之农村地区的金融机构网点覆盖率低以及竞争的不充分，严重阻碍了农村地区经济的发展。村镇银行的顺势推出正是填补农村地区金融缺口的应然之作。

一、村镇银行的现状考察

2006年银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称若干意见），文件中正式确定了“鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行”。村镇银行正式走进了大众的视野。虽然起步较晚，村镇银行近几年发展却相当迅速，已然成为金融领域的一个热点。在规模方面，自2007年3月我国境内首家村镇银行仪陇惠民村镇银行开业起，经过几年发展村镇银行无论是在数量上还是规模上都取得了长足进步（图表一）。

截至2014年年末时，全国已批准设立村镇银行1153家，累计向152.1万家农户、27.7万家小微企业发放贷款金额1.62万亿元，占村镇银行全部贷款的80.6%①。村镇银行在解决农村金融需求问题方面正发挥着越来越重要的作用。

在与“三农”问题的联系程度上，设立初期村镇银行虽然有着良好的为“三农”服务的初衷，但银行为生存及利益，往往更加偏爱规模较大的贷款和更为优质的大中型客户，与普通商业银行并无太多区别。以仪陇惠民村镇银行为例，在该行成立早期其存款业务与一般商业银行并无不同，二者利率也保持一致。而在贷款方面，虽然村镇银行主营“三农”贷款并对这类贷款进行了手续上的简化，但贷款利率要高于国家基准利率。最终导致的结果是，该行对农户贷款比例不高，截至2008年末，该行对农户贷款仅占贷款总额的40%左右，这一数字还难以与其村镇银行的定位相匹配。与仪陇惠民村镇银行相类似，浦发银行作为主发起行旗下的浦发村镇银行在成立初期也未能完全改变原有商业银行的特点，2010年该行贷款主要对象为中小企业，对农户以及涉农企业的贷款仅占25.1%。

虽然在前期村镇银行一度有偏离其本旨的危险，但随着政策的进一步规范和村镇银行自身的探索，村镇银行的业务重点开始逐渐向“三农”转移，为农户以及涉农企业提供贷款服务逐渐成为村镇银行的业务重点。以前述浦发村镇银行为例，2015年全年该行涉农和小微企业贷款占比95%①，相比于4年前有着本质的提升，村镇银行的名字终于落到了实处。

二、困境解读：重重困境下的彳亍慢行

虽然村镇银行已经获得了较大的发展和进步，但不能忽略的是，我国村镇银行在理论上面临法律法规不健全、受主发起行制度掣肘较多的困境，在实践中主体定位不清晰、产品服务趋于平庸以及公众信任薄弱等问题也严重影响村镇银行的发展。

（一）商业性和政策性之争

村镇银行的设立，无论是从起因还是从后期的规章政策规定来看，始终不离为农村地区提供金融服务的主题。为服从和服务于这个主题，在形式上若干意见和暂行规定对村镇银行的名称进行了规定，要求其由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，在实质上对地域范围和经营领域也进行了相应的限定。例如：根据暂行规定和若干意见，村镇银行只允许在特定的地域范围内开展业务，不得发放异地贷款，不得跨区域吸收存款。同时对村镇银行关系人的担保贷款也进行了一定的限制。

以上不难看出村镇银行带有强烈的政策性意味，正因如此也引发了村镇银行性质上的尴尬，村镇银行属于政策性银行还是商业银行一直存在争议。虽然后来村镇银行属于商业银行而非政策性银行已成主流观点②，但若将村镇银行与一般的商业银行同等对待仍难以照顾到其自身的特点和需要。

村镇银行商业性和政策性之争也凸显出一个问题：村镇银行从其设立伊始，便肩负着支持“三农”的政策性任务，而其商业银行的性质又决定了其将追求利润的最大化作为目标。政策上的要求与经营上的自主经营自负盈亏导致村镇银行很难一以贯之，往往在发展的过程中会偏离既定目标，朝着普通商业银行的方向发展。而商业银行“嫌贫爱富”的特点导致其对于小额、分散的融资需求往往难以满足，从而加剧了农村的融资困境。

（二）主发起银行制度掣肘

村镇银行相区别于一般商业银行的一个根本特点就是允许民间资本的介入。而提及民间资本，对其进行疏导和有效利用一直是政府在金融改革中的重点和难点。尤其是我国民间资本存量近年来呈爆发式增长，据统计，截至2011年，我国民间资本存量已达30万亿元，占当年GDP的64%，而到2013年年末我国人民币各项存款余额达102.7万亿元，这其中个人存款就占到了45.2万亿③。庞大的民间资本因缺少有效疏导渠道而导致了地下钱庄等民间借贷组织大肆横行。典型的如内蒙古鄂尔多斯市和浙江温州市，两地2011年民间借贷规模便已达到3100亿元，而多数家庭和企业早已卷入这场民间资本的狂潮。加之2007年吴英案爆发，民间资本的隐忧暴露在公众视野下，这一切使得政府当局不得不对如此巨量的民间资本进行严格的规制和疏导。

然而目前疏导情况尚不乐观，2015年国家发展和改革委员会发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元①，到该年度中旬与社会资本达成合作意向的项目尚不足10%，民间资本出于对政府和政策的担忧，对于这种PPP项目缺乏足够的热情。况且这些项目的投资数额在巨量的民间资本面前显得微不足道，因此仅依靠政府与民间资本简单的合作尚不能满足民间资本的胃口。

与PPP项目的门前冷落相比，银行业领域一直以来都是民间资本炒作的热点。民间资本对于民营银行需求的呼声也一定程度上催生了我国民营银行的设立。然而目前我国民营银行的设立仍然采取“批准一家，设立一家”的模式进行。2014年年末我国批准设立的首批民营银行资金总额794亿元，负债总额651亿元②，这与仅净利润就超过9200亿元的“五大行”相比更是不值一提。政府对民营银行的谨慎态度也直接导致了民间资本难以在民营银行领域大施拳脚，至此民间资本只能依靠村镇银行这一领地以求有所作为。

主发起行制度本身一定程度上也是保持为“三农”提供金融服务的“本色”而设立。因为20%持股比例的存在，主发起行享有对村镇银行的绝对话语权，能够有效保证村镇银行不会演变为民间资本操纵下的工具。然而主发起行制度的存在却使得很多地区民间资本跃跃欲试但终因商业银行缺乏兴趣不愿作为主发起行而告失败。已经设立的村镇银行中许多主发起行也并不满足既有的持股比例而想要对村镇银行绝对控股，从而使得这其中民间资本进一步受到挤压和排斥，难以激发其热情。

（三）公众信任不足导致的筹资困境

村镇银行在运营中面临的首要问题就是吸收存款能力不足，这其中的一个主要原因是公众信任缺失。当我们拿民间资本控股的银行与国有银行相比较时，民间资本控股银行在公众信任层面是存在着先天的劣势。尤其在我国，长期以来国有银行对于银行业的垄断导致民众对其无比信任，以至于民众在投资时甚至不考虑目标银行的运营状况。国有银行作为国家金融体系的支撑一旦运营出现困境也会有国家财政为其保驾护航，因此几乎不存在破产的风险。国有银行的优势进一步压缩了村镇银行的生存空间。虽然2015年5月颁布的《存款保险条例》一定程度上保障了村镇银行储户的资金安全，但面对注册资本仅有千万元甚至几百万元的村镇银行③，储户仍然对其抱有怀疑态度，而且村镇银行对于多数人来说尚属于“新鲜事物”，对其欠缺深入了解也是村镇银行难以吸收公众存款的一个原因。同时目前多数村镇银行理财产品匮乏，缺少吸引储户的产品。为吸收存款，部分村镇银行甚至与P2P平台展开合作，最后因政府的紧急叫停而告终。

（四）支农路线的偏离

如前所述，村镇银行政策性和商业性之争导致其很难在支持“三农”发展的道路上一以贯之。而就目前实际来看，这种趋势依然存在。主要表现为：经营网点分布不均，东部多于西部；部分银行服务重心偏离，农户个人贷款上限偏低。

在村镇银行经营网点的分布上，根据银监会最新公布的金融许可证信息（图表二）可以看出，虽然我国村镇银行数量快速增长且覆盖了全国大部分地区，但在不同地区存在较大差异。总体上讲，东部地区村镇银行经营网点数量较多，中西部地区与之仍有一定差距。各省份之间差距明显，单省份而言，拥有网点最多的山东省经营网点达342家，而青海最低，仅有5家。另外，在同一地区经营网点的选择上城乡之间也存在差距，县城驻地相比于乡镇一级更受欢迎。

根据2015年3月20日在京召开的中银协村镇银行工作委员会成立暨一届一次常委会会议披露的数据：2014年全年全国村镇银行贷款余额4862亿元，其中农户贷款余额2111亿元，小微企业贷款余额2405亿元，两项分别占比43.42%和49.47%，合计占比超过92.88%可以看出，在服务对象方面，总体上村镇银行将农户与小微企业融资需求放在首位。不过就具体个别村镇银行而言，仍偏向于向非农户、中型企业提供贷款服务，这主要表现在为农户个人以及小微企业提供贷款的额度上限较低，部分村镇银行个人贷款额度上限仅为3万元，一旦农户有超过3万元的融资需求就需要走复杂而繁琐的手续，与3万元以下直接授信发放完全不同。

（五）产品和服务缺乏特色

村镇银行本身具有规模较小经营灵活的先天优势，加之其本身驻扎在乡镇一级，能够与客户直接接触，使其在经营上本应可以因地制宜、极具特色。然而目前其却在治理上向普通商业银行靠拢，经营上依然依靠“存、贷、汇”这三样传统业务，难以推出吸引客户的产品和服务。

三、它山之石：美国社区银行的经验借鉴

社区银行（Community Bank）在美国发展最为典型，根据美国联邦存款保险公司（FDIC，Federal Deposit Insurance Corporation）公布的数据，截至2011年，社区银行的数量占据了整个美国银行数量的95%并覆盖了全美绝大多数的农村和小城镇。虽然在资产上社区银行仅占银行业的14%（在1984年这一数字达到了38%），但却提供了46%的农业和工业小额贷款。近年来，因为银行间的兼并频发，美国社区银行的总数在不断下降，但规模却逐年增大，资产规模100亿美元以上的社区银行占比从1984年的27%上升到了2011年的80%①，足以引起大型商业银行和政府监管层的重视，也使得社区银行在全世界范围内引起关注。

（一）社区银行的定义。对于“社区银行”这一概念迄今没有统一的界定标准，在美国，社区银行一般是指资产规模在10亿美金以下的银行。但随着银行规模的迅速膨胀以及银行本身的日益复杂，笼统地采用资产规模这一标准已经明显不符合实际的需要，很多非社区银行的金融机构由于规模较小也容易被划分为社区银行。因此2012年FDIC发布了《FDIC CommunityBankingStudy》对社区银行进行了更为详细的界定。根据该文件，社区银行应当符合如下标准：（1）资产规模少于100亿美元①；（2）私有（或称民营），或虽公开发行股票但未大规模流通；（3）主要提供传统的金融产品服务，涉外业务较少；（4）贷款占比33%以上，核心资产占比50%以上；（5）拥有至少1处办事机构，但办事机构数量存在上限（1985年上限为40家，2010年上限提升到了75家）；（6）跨州分支机构不超过3家，在大都市拥有的办事机构（MSA）不超过2家。

虽然对于社区银行的定义至今未有定论，但社区银行在美国却成为区域内为小微企业以及个人提供小额贷款的主力金融机构并通过为这些客户提供服务而赚取了可观的利润。（图表三）同时由于社区银行将经营业务的地域限制在较小的区域内，对于跨区域的业务和资金流动实行严格的控制，因而很大程度上减少了资金的外流，避免了我国村镇银行常见的资金“农转非”、“西转东”的问题。对于区域的严格控制以及灵活的经营策略也带来了具有特色的产品和服务。虽然业务总体上专注于传统金融服务，但在方式上这些社区银行求新求变，贴近本区域的特色，因而涌现了很多极具代表性的社区银行。著名的Umpqua社区银行就是其中的代表。

（二）Umpqua社区银行概况

Umpqua银行于1953年由7名共济会成员在美国俄勒冈州发起成立，该行成立的目的在于为伐木工提供薪水汇兑服务。在成立初期Umpqua银行规模极小，仅有7名工作人员和75000美元的资产，而接下来20年的时间里，该行偏安于俄勒冈州的一隅发展一度极为缓慢，资产最高时仅到1.5亿美元。直至1994年，RayDavis担任了该行的CEO并进行了大刀阔斧的改革Umpqua银行才有了巨大的改观。Davis将Umpqua银行定位为“致力于差异化服务和专注于社区”银行，将提供温馨和人性化的服务作为银行的主打牌，并于次年（1995年）设立了第一家零售导向的旗舰店（retail-orientedflagshipstore）。旗舰店这一概念的提出打破了传统的“总行-支行”的观念，在Umpqua银行所有的旗舰店均以“支店”自称，并通过精美的装修、节庆日的特殊活动以及其他与顾客的亲密活动来获得顾客的认可。1996年，仅在莱恩县这种旗舰店已经达到4家，收到了强烈反响。为此当年Umpqua银行获得了“全美100家最受雇员欢迎公司”的称号。

2016年4月20日Umpqua银行公布了其2015年年报，根据该年报，2015年Umpqua资产规模已经达到了230亿美元并拥有4491名正式员工。在其大本营俄勒冈州开设了总共118家支店，覆盖了该州的全部县区。市场份额方面Umpqua在多数县区取得了前三的位置并在部分地区取得了近半的市场份额②（Curry地区49.6%，Douglas地区70.5%），同时在华盛顿州、加州、爱荷华州等地均设有支店。作为NASDAQ的上市公司Umpqua在2015年给投资者以丰厚的回报，净收益2.22亿美元，相比2014年增长了51%。Umpqua依靠区域内的小额贷款服务却能获得如此大的利润和影响力，使之成为社区银行的翘楚。

（三）Umpqua银行发展经验研究。

（1）专注为社区提供金融服务。近年来Umpqua虽然也在试图增进与大客户、大型商业银行的联系，但其根基仍然是社区银行业务。银行虽然在俄勒冈以外的部分州开设业务，但这些业务也仅限在开设地本地小范围内提供金融服务，本质上仍然属于社区内业务。根据该银行年报披露，2015年社区银行业务规模达到201.95亿，收益是2013年的两倍，发展势头强劲。

为了保持社区银行业务的支柱地位，Umpqua着力于配套设施的完善。在互联网业务突飞猛进的今天，Umpqua仍然对实体店进行不断修缮。因为实体店相对于网上银行可以直接与客户接触，对于银行来说，直接接触便为其提供了为客户介绍更多相关业务的机会，从而使银行与客户的联系更为紧密。还有一点需要注意的是，Umpqua之所以更偏向于实体店，是因为社区银行本身开设在与客户距离很近的县城和乡镇，直接前往实体店办理业务相当便利而省去了互联网银行的繁琐与安全顾虑。

（2）差异化的服务。差异化服务是Umpqua区别于其他社区银行的核心特征。长期以来Umpqua银行一直试图打破银行在客户面前冰冷的传统形象，将舒适愉悦的新银行文化带到客户面前。从1995年开设第一家旗舰店以来，Umpqua始终将支店作为其业务开展的核心场所。2003年第二代旗舰店在波特兰开业，相对于第一代旗舰店波特兰店无论是在选址还是店内装修上都更进一步。除了在选址上参考了星巴克的选址标准在繁华街区的核心地段营业，店内装修上更是完全看不出银行的味道。旗舰店里工作人员均受过丽思卡尔顿酒店（The Ritz-Carlton）的专业培训，加上舒适的环境与巧妙的布局，银行与客户之间的关系更为紧密，客户也更愿意接受银行更多的服务。

（3）简洁的资产结构。在银行业私有的美国，社区银行的资产构成上更不存在多余限制，简洁的资产结构使其在实际运营中没有任何负担。由于业务上仍然以传统银行业务为主，Umpqua银行的贷款业务十分突出，总额为168.47亿美元，占银行总资产的72%，贷款主要投放在地产和工商业、农业。作为银行业的一分子，Umpqua是FDIC的成员，受FDIC以及其他政府金融机构的监管，但对于业务的开展银行本身有极大的经营自主权，各项业务更能灵活展开。

四、我国村镇银行试水社区银行的建议

目前将我国村镇银行定义为社区银行是一种可行的发展路径。社区银行严格的地域限制能够最大程度上解决目前农村金融机构资金倒流的问题，同时由于目前我国村镇银行实际上与社区银行本质相似，将其进行明确定位更方便其先进经验的借鉴。而社区银行这一定位本身，已经为村镇银行确定了一个明确的发展方向和发展领域，最大程度上避免与大型商业银行展开直接竞争，为自身争取了很大的生存空间。

为引导村镇银行向社区银行的转变，参照以Umpqua为代表的社区银行的先进经验并结合自身实际，目前村镇银行以下几个方面亟需进一步的规范和完善：

（一）“社区”的限定

社区银行的一大本质特征是对经营区域进行严格的限定。在试水社区银行之前，必须对“社区”的范围进行明确规定。根据暂行规定，目前村镇银行可在县（市）以及乡（镇）设立并不允许跨区经营，意即目前村镇银行的范围最大覆盖到县（市）一级。而不允许跨区经营也导致村镇银行最多在一个市的范围内展开业务。这对于将社区范围可以限定为一州的美国来说，相对保守。不过在初期这种谨慎能最大化防止资产的外流，不失为一种合理的规定。当然经过长期的发展之后，适当放宽区域的限制也并无不可。

（二）主发起行的剥离

若要实现向社区银行的转变，就不得不对目前最主要的问题也就是主发起行制度进行剖析和取舍。因为主发起行制度的存在，民间资本若要介入，必须等待本地商业银行的发起；在日常运营中村镇银行更是几乎要完全听命于主发起行的安排。因此对于该制度的存废，学界颇多讨论。笔者认为，村镇银行若要发展为社区银行，主发起行制度实无存在必要，进言之，只要主发起行制度存在，村镇银行便不能成为社区银行。参照国外社区银行，其在资本构成上并无硬性要求，而这些社区银行的发展也并未因无发起银行而偏离原有之轨迹。对于村镇银行偏离原意、缺乏经营和治理经验的顾虑，更应当通过严格而完善的监管以及体系而成熟的辅助工作来解决。一味依赖于主发起行，依赖于国有资本控制下“戴着脚链跳舞”并非良策。

（三）业务和服务的改进

以Umpqua银行为代表的社区银行，通过差异化的经营策略收到了良好的成效，与传统商业银行形成了鲜明的对比。而反观我国村镇银行，尚缺乏自身特色，在实际经营中也并未结合区域内的实际情况开展业务。因此有必要着力于特色产品和服务的构建，结合区域内的实际为客户量身打造产品而不必与传统商业银行亦步亦趋。在这一点上，无论是Umpqua银行的旗舰店策略还是诸如富国银行（Wells Fargo）的“交叉销售策略”（cross-sell strategy）①对于村镇银行均有着极大的借鉴意义。

五、余论

村镇银行作为我国为“三农”提供金融服务的具有政策性意味的商业银行，一直以来也是民间资本参与的热点。如何引导其在兼顾商业利益的同时解决支农性难题不但关乎村镇银行自身生存更关乎巨量民间资本的疏导及利用问题。有域外社区银行的成功经验在前，村镇银行应当借机全力追赶。为此需要政策上减少主发起行制度等对其的限制，银行运营中也需要自身不断完善治理结构并以优质的产品和服务取胜，从而为我国金融领域注入新的活力。

参考文献

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（作者单位：山东大学法学院）

责任编辑：洪峰