铜仁市脱贫攻坚的实践及思考

瞿应明

摘要：“十二五”时期，贵州省铜仁市紧紧抓住国家出台一系列扶贫开发政策的机遇，积极探索扶贫攻坚新路径，创新扶贫体制机制，着力转变扶贫方式，扶贫开发成效显著。本文在认真调研的基础上，对铜仁市在“十三五”时期更好地推进脱贫攻坚提出建议。

关键词：脱贫攻坚；创新机制；取得成效

“十二五”时期，贵州省铜仁市紧紧抓住国家出台一系列扶贫开发政策的机遇，积极探索扶贫攻坚新路径，创新扶贫体制机制，着力转变扶贫方式，扶贫开发成效显著。

一、铜仁市“十二五”时期扶贫攻坚的做法及成就

（一）农村贫困状况明显缓解

1.农村贫困人口大幅减少。全市累计减少农村贫困人口102.7万人，年均减少20.54万人。

2.农村贫困人口发生率显著下降。全市贫困发生率从2011年的38.75%下降到2015年的15.45%，年均降幅20.54%。截至2015年底，全市实现7个国家扶贫工作重点县及125个贫困乡镇减贫摘帽，400个贫困村已按照贵州省定标准退出，占2011年贫困村总数的25.56%。

3.农民增收步伐加快。实现农村居民人均可支配收入6931元，比2010年翻一番，年均增长16.6%。

4.农村经济快速增长。全市农村经济规模总量从2010年的149.48亿元增加到2015年的312.48亿元，年均增长15.9%。财政总收入由2010年的35.04亿元增加到2015年的98.02亿元，年均增长25.71%，保持了持续快速的增长势头。5年间，共投入财政专项扶贫资金31.07亿元，从2011年3.95亿元增加到2015年7.6亿元。

（二）农村基础设施明显改善

1.农村公路交通建设突飞猛进。全市高速公路通车里程从最初的28公里增加到596公里，实现县县通高速。建成公路通车里程22816公里，2012年提前实现100%村通公路、100%乡镇通油路的“双百”目标，建制村客运通车率达到87%；村级“一事一议”联寨联户路面硬化10063公里，村民出行更加方便快捷。

2.农田水利建设明显改善。新增、改善和恢复农田灌溉面积52万亩，新增农田有效灌溉面积46.19万亩。农业人口人均有效灌溉面积从2011年的0.59亩提高到2015年的0.82亩。解决农村居民153.4万人和学生39.82万人的饮水安全问题，农村自来水通水率由35%提高到79%，工程性缺水问题得到有效缓解。

3.农村生态环境明显改善。牢牢守住发展和生态“两条底线”，扎实推进“绿色铜仁”建设三年行动计划，启动实施环保“十件实事”，完成植树造林368.63万亩、退耕还林67.3万亩，森林覆盖率从49.8%提高到57%。

4.农村电力通信电子商务建设明显改善。铜仁电网覆盖范围实现城乡居民“户户通电”，农村电网改造全面完成，实现同网同价；新建移动通信基站5959个，实现乡乡通宽带，新增通宽带行政村1430个，实现自然村通电话和移动4G网络信号乡镇全覆盖；成为阿里巴巴全国首个家庭淘宝市级试点市，500个农村淘宝服务站建成投入运营，群众“买难买贵”和“难卖贱卖”难题得到有效解决。

（三）农村基本公共服务水平明显提高

1.教育优先发展日显突出。全面实施教育9+3计划和“4+2”突破工程，创建省级示范性普通高中13所，率先在全省基本普及高中阶段教育，建成山村幼儿园2005所，获全国教育改革创新典型案例特别奖，农村义务教育学生全部享受免费营养午餐。通过实施“两助三免”、“中职助学金”、“中职免学费” 和“高校助学金”，资助学生171094人。

2.医疗卫生服务体系基本建立。新型农村合作医疗参合率由96.88%上升至99.28%，基本实现新农合全覆盖。基层公共卫生网络健全，全面实施国家基本药物制度，每千人口拥有医疗机构床位数达到 4.42张。

3.社会保障体系日趋完善。全市农村低保对象由2011年的75.65万人扩大到2015年78.97万人，保障标准由1338元提高到2592元。率先在全省推行老龄工作从“补缺型”向普惠性发展转变，累计建成农村居家养老服务站59个、农村互助幸福院620个，每千名老人拥有床位数由5张提高到30张。

4.住房保障水平逐步提高。建成保障性住房22.7万套，完成农村危房改造24.24万户和扶贫生态移民69842人，极大地改善了贫困群众的居住条件和生活环境。

（四）农村特色优势产业快速发展

1.特色优势产业做大做强。全市共发展茶叶160万亩、油茶71.09万亩、竹子50.49万亩、中药材52万亩和核桃51万亩，建成精品水果基地56万亩、蔬菜基地192万亩和花卉苗木基地7392亩。大力实施“三个万元”工程，累计创建万元田、万元山各42万亩，实现特色优势产业对贫困村、贫困户全覆盖。

2.现代高效农业示范园区建设稳步推进。率先实行“农业园区化、园区景区化、农旅一体化”融合发展，铜仁获批国家级科技农业示范园区，建成省级、市级农业示范园区84个，实现县级农业园区乡镇全覆盖。

3.新型农业经营主体发展迅速。培育市级以上农业龙头企业402家、市级家庭农场350家、县级家庭农场147家。发展农民专业合作社3348户，带动农户30多万户，实现助农增收20亿元，形成从种养到加工、流通、融资等一体化服务的发展模式。

二、铜仁市脱贫攻坚面临的困难和问题

（一）贫困规模大，贫困程度深。通过精准识别，2015年全市尚有贫困人口70万人、1565个贫困村、125个贫困乡镇，贫困发生率还高达15.45%。要确保到2020年实现全部脱贫，每年平均还需脱贫14万人，脱贫攻坚任务十分艰巨。

（二）区域性贫困凸显，发展基础薄弱。一是农田水利基础设施薄弱。农村人均基本口粮仅0.39亩，贫困村农田有效灌溉率比全国平均水平低近20个百分点，全市仍有48.22万亩耕地无水利依托，仍有176万人饮水不安全，部分水库带险运行，工程性缺水问题依然存在。二是农村交通基础设施薄弱。尽管实现了高速公路“县县通”目标，但贫困山区交通制约仍未得到根本改变。普通国道二级及以上公路比重仅占55%，普通省道三级及以上公路比例仅占20%，县乡公路砂石路比例高达21%；仍有25%的建制村未实现通畅，301个撤并建制村未通硬化路，13%以上的建制村未通客运，村级连寨连户硬化率仅为21.86%，还有2万多公里村组连户路亟待硬化，村民出行难的问题还未得到根本解决。

（三）内生动力和自我发展能力弱，扶贫产业链条欠缺。农民科学文化及综合素质偏低，初中以上文化程度仅占22%，运用农业科技水平不高，农业产业化水平仅为19.6%，缺乏相应的职业技能培训，种植业基本停留在自给的水平，创收方式和渠道十分单一，自我发展能力弱。全市具有特色、有影响的大企业和大产业太少，没有形成具有核心市场竞争力和稳定增收的主导产业或产业集群，缺乏龙头企业带动。现代农业发展速度慢，农产品精深加工落后， 产业链条不完整，带动贫困群众致富能力较弱，农民增收效应不明显。

（四）致贫原因复杂，脱贫基础薄弱。无力脱贫、无业可扶的“两无户”贫困人口高达19万人左右；居住在深山区、石山区的贫困人口达到18万余人；既有因病致（返）贫、因学致（返）贫的“两因户”，还有因灾致贫户和因历史及自然地理条件致贫户等。个别贫困群众“等、靠、要”及“吃扶贫饭”思想十分严重，主动脱贫观念尚未根本转变。农村幼儿园及小学老师缺口较大，城乡教育师资力量分配不均。村级医疗卫生服务保障体系还不够完善。同时，农村劳动力外流、空巢老人和留守儿童问题严峻，农村人口居住分散，在一定程度上加重了精准脱贫的难度。

（五）经济发展水平低，财政支撑能力弱。一是经济总量小。2015年，铜仁市国土面积和人口均占全省10%左右，但地区生产总值仅占全省经济总量的7.24%，财政总收入仅占全省财政总收入的4.32%。二是财政收支水平低。2015年，铜仁市农村居民人均可支配收入6931元，与全国、全省平均水平相差4460元、425元；全市人均公共财政预算收入2333元，人均公共财政预算支出7130元，收支矛盾十分突出。三是财政投入较少。2015年，市县两级财政用于“三农”的投入为47.93亿元，“三农”支出占比仅为财政总支出的16.19%，远远不能满足脱贫攻坚的资金需求。四是资金保障压力大。据测算，全市到2020年实现全面脱贫，仅市级就需配套资金60多亿元，政府融资平台关闸后，项目建设融资面临极大困难，仅靠现有财力保障难度较大。同时，扶贫资金整合力度不够，“撒胡椒粉”现象不同程度存在，资金使用效益不高。

三、打赢脱贫攻坚战的对策与建议

（一）建立“五个机制”，确保脱贫攻坚投入稳定增长

1.建立扶贫资金稳定增长投入机制。要根据自身财力和贫困人口状况，最大限度将财政专项扶贫资金列入本级年度财政预算。农业综合开发、“一事一议”奖补等各项惠民政策，要优先投向贫困县、贫困村。利用好中国铜仁武陵山扶贫投资发展基金500亿元，支持贫困村基础设施建设和产业发展。政府出资成立市县扶贫开发公司，通过多方融资，为脱贫攻坚提供资金保障。

2.建立贫困地区县级基本财力保障机制。要优化转移支付结构，将脱贫攻坚作为资金分配的重要参考因素，明显加大对贫困地区的转移支付力度，扩大一般性转移支付规模和比例，提升贫困县财政保障能力。取消或减少贫困地区各类支农项目资金县级配套比例，严格控制群众筹资比例。

3.建立政府扶贫资金整合机制。要支持贫困县把扶贫专项资金以及投入到贫困村的涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，开展贫困县统筹整合财政涉农资金试点，提高资金使用精准度和效益。

4.建立扶贫信贷融资机制。大力实施“引银入铜”工程，实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。支持贫困县开展农村土地确权颁证和农村“三权”抵押融资改革创新，创新扶贫金融产品，全面实施“精扶贷”、“贵扶贷”，为贫困户提供5万元以下无抵押免担保信用贷款。

5.建立财政扶贫资金监管机制。研究制定科学的扶贫资金绩效考核办法，建立以考核结果为导向的扶贫资金分配机制。加快建设“扶贫云”，运用大数据加强扶贫资金监测管理，严格执行财政扶贫项目招投标制度和政府采购制度。坚持政府投资项目前置预审制，继续强化“民生特派组”和第三方评估作用，精准开展民生项目资金专项监察，加大扶贫资金审计力度，严肃查处虚报冒领、截留私分、贪污挪用等违法违规行为。

（二）狠抓“四项建设”，夯实贫困村发展基础

1.狠抓交通基础设施建设。认真实施农村公路建设三年会战，着力推进交通运输基本公共服务均等化，加快构建“内联外通、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的农村交通运输网络。到2020年，实现建制村通畅率达100%、100%通客运，实现村以下道路硬化率达到100%，有效提升贫困地区交通通达水平和货物流通能力。

2.狠抓水利基础设施建设。围绕重点水源工程、灌区改造、饮水安全、“五小”工程、小型农田水利等重点，加强贫困地区中小河流治理、山洪地质防治及水土流失综合治理。到2020年，农田灌溉水有效利用系数达到0.47以上，实现人均半亩基本口粮田目标，发展高效节水灌溉面积10万亩，解决152万农村居民饮水安全问题，农村自来水普及率达到85%以上，工程性缺水状况得到有效改善。

3.狠抓电力通信电子商务基础设施建设。加快农村电网改造升级，推进电网智能化建设，消除无电村寨。到2020年，全面实现城乡居民生活用电同网同价，提高农网用电质量和供电能力。推进物联网、互联网乡村延伸工程，实现村村通光缆、村村通广电、户户能上网，实现通信网络全覆盖。

4.狠抓农村能源和生态环境建设。推广应用沼气、节能灶等生态能源。积极开发风能、生物能等清洁能源和可再生能源，促进清洁能源广泛使用。结合“四在农家、美丽乡村”小康寨建设，全面加强农村环境综合整治，推行农村垃圾就地分类和资源回收利用，加强农村污水、畜禽养殖污染防治，控制和降低农药、化肥、农膜等面源污染。

（三）实施“五项工程”，促进贫困农民收入持续增收

1.实施现代山地高效农业示范工程。按照“集中连片种、集中连片栽、集中连片养、加工进园区”的思路，做大做强生态茶、中药材、精品水果等特色优势产业，培育成县域经济的“十亿级”产业。加快现代高效农业示范园区建设，以“三个万元”工程为载体，提升园区装备水平、科技水平、产业化水平和景区化水平，推动农业园区一、二、三产业融合发展，使贫困群众获得更多的农业增值收入。支持贫困地区发展绿色生态旅游、民族文化旅游、红色旅游和养老养身健康服务产业，形成观光休闲农业与乡村旅游一体化格局，将铜仁建成全国乡村旅游扶贫创新实验区。

2.实施农业产业化经营工程。采取财政补助、贴息、先建后补等方式，支持农业龙头企业、农民专业合作社做大做强，提高自主创新能力。加快资源开发利用，探索建立企业专业合作社与贫困农户共建共享机制。引导和推广国内外先进的农产品品种，依托优势主导产业和特色农产品，加快产地认定和产品认证步伐，加快建设无公害、绿色、有机农产品大市场，积极申报著名商标、著名品牌，打造 “梵净山茶”等一批具有较强影响力的农产品知名品牌。

3.实施农民培训和转移就业工程。加大劳务输出培训投入，继续实施职业技能提升计划，建立和完善输出与输入地劳动对接机制，引导农村贫困人口进入家政、物流、养老等领域。加快新型工业化进程，积极发展劳动密集型产业，促进本地贫困人口向本地工业领域和农业园区转移就业。

4.实施涉农补贴及保险工程。将粮食直补、良种补贴、综合直补合并为“农业支持保护补贴”，支持耕地地力保护及粮食适度规模发展。用好农机补贴资金，推广农业机械，不断提高农业生产效率。大力发展农业保险，优化财政补贴政策，合理确定保障额度，适当扩大保险责任，不断提高农民生产经营的抗风险能力。

5.实施农村综合改革工程。加快推进农村承包经营权确权颁证工作，建立市县乡村四级农村产权交易市场，推行农村土地经营权流转。大力支持贫困村集体经济业态发展，推行德江高家湾“三金”模式。引导贫困户依法自愿以土地和农业设施、机械、技术及扶贫到户资金等资产，作价入股农业经营主体，按股份分享经营收益，提高贫困户财产性收益。

（四）突出“五个重点”，推进农村社会事业快速发展

1.以农村教育事业发展为重点，着力提升贫困人口自我发展能力。继续压减6%的行政经费优先用于支持贫困地区教育。大力推进“四项突破”工程和教育“9+3计划，大力推进义务教育均衡发展和基本普及十五年教育。积极发展学前教育，使每个乡镇和大型行政村有公办幼儿园。大力推进初中寄宿制学校建设，支持农村教育资源合理配置，全面改善贫困地区农村义务教育薄弱学校办学条件，加大农村教师教育培训力度，鼓励优秀教师和大学生到贫困村任教。建立贫困学生辍学救助机制，帮助贫困家庭子女培训就业。全面落实贫困户子女就读高中、中职和高校扶贫专项助学金和免（补）相关费用的资助政策。

2.以农村卫生计生事业发展为重点，着力提高农民医疗保障水平。加大贫困地区卫生基础设施建设力度，建立健全县、乡、村三级农村卫生服务体系，逐步提高人均基本公共服务经费标准和村医定额补助标准。巩固完善新型农村合作医疗制度，提高农村贫困人口重大疾病补助比例，科学制定医疗救助保障标准，全面实施大病保险。

3.以完善农村社会保障体系为重点，着力提升贫困农民社会保障水平。持续提高农村低保标准，稳步提升托底保障水平。逐步推进农村低保标准与扶贫标准“两线合一”，将无业可扶、无力脱贫人口全部纳入农村最低生活保障范围。加快完善城乡居民基本养老保险制度，引导农村贫困人口积极参保续保。加强对特困供养人员、残障人群、低收入人群等特殊群体的关护救助。

4.以易地扶贫搬迁和农村危房改造建设为重点，着力改善贫困农民人居环境。加大对生存发展条件恶劣地区贫困村寨和贫困人口的搬迁力度，以两城区、县城和乡（镇）集镇为重点，加快城镇基础建设步伐，支持移民积极发展个体工商户、商贸流通企业、小微企业，鼓励贫困群众就近务工，确保移民搬得出、留得住、能致富。把“最危险的房屋、最困难的群众”作为农村危房改造精准扶贫的重点，实施精准贫困户危房改造27328户，实现对农村“两最”危房极贫户的兜底改造。

5.以推进文化体育惠民扶贫为重点，着力繁荣农民文化生活。加强贫困地区公共数字文化建设，实现文化信息资源共享工程全覆盖。到2020年，实现贫困村文化活动中心全覆盖，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室，以公共文化建设促进农村廉政文化建设。推进“视听乡村”、农村电影放映、农家书屋、美丽乡村文化院坝等惠民工程建设。扶持具有地方和民族特色的民间传统文化发展，对具备资源优势和产业发展条件的贫困村给予文化产业项目扶持。

（五）推行“四种方式”，创新社会扶贫参与方式

1.推行定点扶贫方式。强化与对口帮扶城市苏州市的合作、发展和协调，完善帮扶双方高层互访、区县结对等工作联络机制，做好相关服务工作，充分发挥帮扶资金示范性和引领性作用，实现帮扶项目经济、社会和生态效益的最大化。

2.推行企业扶贫方式。大力倡导企业社会责任，鼓励国有企业、民营企业采取多种方式，通过资金、项目等多种途径帮助贫困村拓宽致富门路，开发优势特色资源，培育主导产业，实现整村脱贫。

3.推行结对扶贫方式。坚持机关单位结对扶贫制度，实行定点、定人、定时和定责帮扶，实现贫困农户遍访帮扶全覆盖。积极协调安排资金和项目，帮助结对扶贫村抓好产业结构调整、基础设施建设、扶贫帮困等工作，做到不脱贫不脱钩。

4.强化党建帮扶扶贫方式。实现建立省、市、县、乡、村五级联动扶贫工作机制。深入推进“民心党建”工程，精准选派“第一书记”，实现向贫困村派驻同步小康工作组全覆盖。强化考评机制，把驻村工作扶贫成效作为对驻村干部评价的重要依据。

（作者单位：贵州省铜仁市财政局）

责任编辑：欣文