滇西边境片区精准扶贫研究

2016-05-14付耀华石兴安

当代农村财经 2016年8期

付耀华石兴安

摘要：滇西边境片区集“老、少、边、穷”于一体，“贫困问题”与“边境问题”和“民族问题”交织在一起。根据滇西边境片区的民族性、沿边性、特殊性来实施精准扶贫战略，注重解决片区的边境问题、民族问题，有利于实现脱贫致富，促进民族团结，维护边境稳定。

关键词：滇西边境片区；精准扶贫

一、滇西边境集中连片特困区的概况

连片特困地区，指的是那些地理上相连接、气候环境相类似、传统产业相同、文化风俗习惯相同、贫困形成原因相近的县域[1]。集中连片特困地区，是指在历史因素、自然因素、民族宗教因素及政治社会因素的制约下，依靠一般的经济增长带动区域发展、常规的扶贫手段效果低下、脱贫致富周期性较长、贫困具有集中连片性的特困地区，也即集中连片特殊困难地区[2]。

“集中连片特困区”的贫困问题具有自身的特殊性，这些地区贫困不仅范围广、程度深、扶贫开发工作难度大，而且以往实施的以“发展经济”为核心的贫困治理方案，不但不能确保减贫目标的实现，反而会带来一定的生态风险、社会风险和文化风险[3]。因此，集中连片特困地区的贫困逐渐成为我国扶贫攻坚的重点和难点。

滇西边境集中连片特困区（简称“滇西边境片区”），大部分位于横断山区南部和滇南山间盆地，总面积20.9万平方公里。

区域范围包括云南省保山市、丽江市、普洱市、临沧市、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景颇族自治州和怒江傈僳族自治州10个市州的集中连片特殊困难地区县、市、区（以下简称片区县）56个，其他县市区5个，共61个。

滇西边境片区位于我国西南边陲，集“老、少、边、穷”于一体，有25个连成一线的边境县市，是我国今后新一轮扶贫开发攻坚战场中边境县数量和世居少数民族最多、少数民族种类最多、人口较少民族最为集中的片区。片区内有彝族、傣族、白族、景颇族、傈僳族、拉祜族、佤族、纳西族、怒族、独龙族等26个世居民族，其中15个属于云南独有的少数民族、人口人数少于30万的8个人口较少民族。第六次全国人口普查结果显示，截至2010年，片区有少数民族人口831.5万人，少数民族人口比重为47.48%[4]。因此，滇西边境片区的贫困问题与边境问题、民族问题、甚至跨境民族问题交织在一起。

二、滇西边境片区“贫困问题”与“边境、民族问题”交错现象分析

（一）滇西边境片区贫困问题引发边境安全问题。

滇西边境片区与老挝、越南、缅甸等国接壤，有布朗族、普米族、基诺族、怒族、德昂族、阿昌族、独龙族、景颇族等8个人口较少民族及拉祜族、傈粟族、佤族、苗族等跨境民族，贫困人口114.84万，贫困发生率为 74.2% 。片区的社会发育程度低，生产力发展水平不高，贫困人口相对集中，贫困程度较深。滇西边境片区交通不便，经常出现“晴通雨阻、行走不便”现象，沿边跨境少数民族中有47个村委会、2054个自然村不通公路，14个村委会、796个自然村不通电，47.4万人饮水困难。滇西边境片区的贫困群众远离国家的政治、经济和文化中心，与内地群众相比，国家认同感、政治信任度、民主法制意识、政治情感、政治规则等方面具有显明的差异性和复杂性[5]。在绝对贫困与相对贫困并存、物质贫困与精神贫困的困扰下，滇西边境片区的贫困群众感到难以依靠自身的力量来改变自己困境，也觉得被国家、社会所抛弃，进而对生活悲观失望，出现严重的自暴自弃心理，社会的认同感较差，容易产生对社会的不满情绪，甚至产生反社会情绪，容易被境外敌对势力利用渗透。这导致滇西边境片区出现贩毒与吸毒问题、艾滋病问题、走私问题、文化认同问题、民族认同问题、乃至国家认同问题等边境问题，并进一步影响到滇西边境地区的安宁、国家主权，对国家形象带来严峻挑战[6]。

（二）滇西边境片区边境问题导致反贫困工作复杂化。

“边境无小事”，边境问题会带来很多相关的经济、政治、文化和社会问题，进而使得滇西边境片区的反贫困工作特殊化、复杂化。由于滇西边境片区处于我国国防前沿，地缘政治格局复杂，受周边国家和国际势力的影响较大，容易引起突发公共事件爆发。加之，滇西边境片区面临着反分裂、反渗透的严峻问题，国际敌对势力经常借西藏问题、民族宗教问题攻击中国。于是，滇西边境片区的社会治安呈现出跨境犯罪、高发态势、敌对势力渗透破坏活动猖獗、毒品犯罪严重的独特性。国外敌对势力利用宗教、毒品对云南乃至我国进行渗透破坏活动，引发部分民族冲突和群体事件。就滇西边境片区而言，政府的每一项决策都关系到中国与周边国家政务事态的发展，滇西边境片区的事务处理经常上升到国家层面。因此，滇西边境集中连片特困地区的各种边境问题，使得国家把该片区作为我国扶贫开发工作的主战场。加快该片区经济发展，消除贫困，改善公共服务水平，有利于维护国门的整体形象，有利于减少与邻国合作的阻力[7]。要解决滇西边境片区的贫困问题，就要从“边境问题”入手，针对“边境问题”精准制定专门的、特殊的扶贫政策，通过一定的法律、行政手段规范边境地区的经济贸易往来，尤其要加大对片区守土戍边、反分裂、反渗透、反恐怖、反毒品、反走私等问题的治理[8]，为滇西边境片区实施精准扶贫战略营造良好的社会环境。

（三）滇西片区贫困问题引发各种民族问题。

贫困问题始终是滇西边境片区面临的最大民生问题，也是困扰滇西边境片区发展的根本问题。“有饭吃、有衣穿、有房住”，是滇西边境片区各族群众的基本生存底线。然而，滇西边境片区贫困面大、贫困程度深的状况至今没有得到根本改变，贫困发生率为74.2%；还有12个从原始社会末期、奴隶社会或封建社会初期直接过渡到社会主义社会的“直过民族”贫困人口138万，贫困发生率91.1%。滇西边境片区的贫困，不仅片区内的少数民族群众、汉族群众不满意，而且有可能成为境内外民族分裂势力制造民族矛盾、挑动民族分裂的借口，引发滇西边境片区社会不稳定。另外，滇西边境片区存在的“读书难、看病难、看电视听广播难、学科技难、养老难、交流难”等贫困问题，使得该片区内的贫困群体，尤其是贫困少数民族很少与外界交流、交往，他们很难接受先进的文化理念和良好的生活方式、生活习惯，出现民族特色与大众文化对接、冲突、适应问题、民族关系局部不协调问题、民族之间经济权益矛盾问题、民族认同等各种民族问题。比如，由于不同民族村寨之间在区位优势、自然条件方面存在一定的差异，不同民族村寨之间的利益转移和交换出现不平等而出现贫富不均，引发民族村寨之间矛盾冲突[9]。同一区域内不同民族在享受国家扶贫优惠政策时存在差异，也会激发民族情绪，导致各民族之间不团结。

（四）滇西片区民族问题影响脱贫致富目标的实现。

民族问题被喻为一座政治的“活火山”[10]。民族问题往往表现为民族之间的差异问题、歧视问题、矛盾问题、纠纷问题、冲突问题。这些诸多的民族问题，直接影响到滇西边境片区扶贫开发工作的顺利开展，直接影响到我国脱贫致富目标的实现，从而进一步影响到国家统一、民族团结、社会稳定、经济发展、边境巩固。因此，民族问题是滇西边境片区扶贫开发工作中不可忽视的问题。在片区内实施精准扶贫战略时，必须重视解决片区的民族问题，促进民族传统文化与现代文明的融合，缓解民族传统文化与现代文明之间的冲突，做好民族文化的保护，解决不同民族之间的对立，化解不同民族之间的武装冲突，加强民族团结，为滇西边境片区实施精准扶贫战略提供稳定的社会环境。

三、滇西边境片区“贫困问题、边境问题、民族问题”交错下的精准扶贫对策

（一）整体推进与区域差异、民族差异精准扶贫相结合。

滇西边境片区致贫因素有其共性，也有其特殊性。致贫因素的共性是指片区经济发展落后、社会发育程度低、基础设施落后；致贫因素的特殊性是指区域差异性、特殊性、民族差异性[11]。因此，在实施精准扶贫战略时，要利用国家的普惠扶贫政策，整体推进滇西边境片区社会经济发展。同时，根据片区的区域差异性、特殊性、民族差异性，实施差异化的精准扶贫策略。比如，根据人口较少民族地区、“直过民族区”、“边境民族地区”等特殊困难地区不同的经济发展水平，以及人口较少民族、直过民族等特殊贫困民族群体的不同的生产生活方式、民族文化习俗，并结合片区民情、民俗、宗教习惯，采取有的放矢的精准扶贫开发政策和措施，因地施策、因族施策，因村施策、因户施策，实施差异化的精准扶贫政策，摸索出一条符合集“老、少、边、穷”一体的片区民族特色的精准扶贫开发之路。

（二）主流文化与少数民族文化保护精准扶贫相结合。

滇西边境片区少数民族文化存在的要义，不仅在于为我国的多元文化增添一份异文化，而且在于通过其文化的异质性，在主流文化占主导地位的文化生态中发出属于少数民族文化自己的异质性声音。换句话说，就是当主流文化在为特殊贫困群体的生存、发展遇到困难或者效果甚微时，少数民族文化可以提供一些新选择的可能[12]。因此，在滇西边境片区实施精准扶贫战略时，要强调保护、传承民族文化，同时引导人们摆脱“贫困文化”的影响；在研究该地区民族贫困问题的时候，应该考虑民族文化习俗；当少数民族文化与主流文化冲突时，主流文化应该有容纳少数民族文化的空间。

尊重少数民族传统文化，是构建滇西边境片区反贫困话语权体系的关键。必须利用族群的文化认同机制和社会自组织机制，通过有效的制度安排，凝聚、整合民族集体力量，公平合理利用各种发展资源[13]，实现滇西边境山区民族的整体脱贫。要把滇西边境民族贫困地区之外的生产文化与该片区的地方性民族文化很好地交融在一起，主流文化可以吸取民族文化精华，让少数民族文化习俗对主流文化系统发挥反哺作用，实现该片区推行精准扶贫战略的新突破，让该片区生活在贫困状态中的贫困群体过上幸福的生活。

（三）整体搬迁与固民戍边、稳疆固边安全相结合。

滇西边境片区与全国其他多数集中连片特困区相比，其“边境”身份使其显得特别。滇西边境片区与缅甸、越南、老挝山水相连，拥有4060公里的国界线，片区的民众肩负着固守国土的责任，“每一个民众都是一名哨兵”。因此，边境地区的开发扶贫方式具有特殊性，不管生存环境有多么艰难，也尽量不能用整体移民的扶贫开发方式，毕竟要考虑“固民戍边、稳疆固边”的国家安全问题。如果单纯从扶贫的角度考虑，把人全部搬迁出来是不可行的，必须考虑这里的民众代代生息的习惯，还考虑到区位沿边的特殊性而“不能动”，“这样的地方，该花多少钱还得花” [14]。滇西边境片区“边境”一线的精准扶贫，必须做好“固民”与“固土”的稳疆固边工作。紧紧围绕“固边、惠民、富民”，坚持精准扶贫与稳疆固边紧密结合，坚持“一线守边、二线固边、三线服务”的边境扶贫路子[15]。守边群众不能易地搬迁，要不断改善生产生活条件，扶持发展滇西边境片区边境贸易和特色经济，加快边民脱贫致富，确保边民不流失、守边不弱化，为滇西边境片区稳疆固边奠定坚实基础，确保该片区民族团结与边疆稳定。

（四）加快滇西边境片区沿边的开发与开放。

滇西边境片区应该积极主动地融入国家“一带一路”战略中，积极推进边境经济合作区规划与建设各项前期工作，通过实施“一带一路”战略重点项目，加强与越南、缅甸、老挝等国家边境线上商贸物流项目建设，形成投资规模最大、建设速度最快、配套功能最全的商贸物流项目。加强与越南、缅甸、老挝等东盟国家的交流与合作，严厉打击边境走私活动，加大边境贸易政策扶持力度，努力扩大进出口贸易，实现滇西边境集中连片特困地区边贸经济实现跨越式发展。这样，才能有效地破解滇西边境片区贫困问题与边境问题相互影响的瓶颈。

（五）做好滇西边境片区转移支付资金和固边惠民工作。

为了缓解滇西边境片区“贫困问题”与“边境问题”、“民族问题”之间的负面影响问题，扶贫部门应该做好滇西边境片区以下转移支付资金和固边惠民工作，促进边境事务建设；完善口岸服务功能，不断完善口岸基础设施，提高人流和物流工作；推动边境贸易发展，扶持边贸互市建设和边贸企业技术培训、技术创新、技术改造等，促进边境贸易和边民互市贸易发展，增加边民收入；加快边境基层政权建设，改善基层干部职工办公条件；保障和改善边境民生，解决贫困群众住房和饮水不安全问题，建设边防乡镇卫生院，改善边民就医难问题，村内道路实现硬化，建设乡镇农贸市场，方便群众开展货物交易；完善边境工业园区建设等。

参考文献：

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[2]王思铁.连片特困地区的概念及其特征http：//blog. .sina.com.cn/s/blog_599a3d490100xx3d.html.

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