部属高校滇西扶贫瞄准调研分析

摘 要：扶贫瞄准是确定对口帮扶路径的基础。教育部定点援滇以来，采用区域瞄准的方式将具体的扶贫瞄准对象定位滇西的贫困县，可以发挥高校“教育、人才、科技、信息、智力和专业扶贫”的优势，但还有完善改进的空间。要坚持扶贫瞄准的针对性、差异性和时效性，可以适当调整扶贫瞄准到州市级的比例；部属高校要与其他扶贫主体合作协同扶贫，提高扶贫效益。

关键词：定点扶贫；扶贫瞄准；部属高校；滇西；协同扶贫

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）03-0082-06

The Investigation Analysis on Anti-poverty Collimation from

MOE-administrated Universities in Western Yunnan

YANG Shudong

（Party Committee Office， Southeast University， Nanjing， 210096， Jiangsu， China）

Abstract：The anti-poverty collimation is the foundation to determine the path of fixed-point poverty alleviation. Since the Ministry of Education （MOE） designated to fixed-point poverty alleviation in Western Yunnan， the way of regional targeting is adopted， namely， the Poor counties in Western Yunnan are the specific targets for poverty alleviation. The advantages of universities directly-administrated by MOE can be developed， such as education， talents， science and technology， information， intelligence and major for poverty alleviation by analysis. But there are still aspects for improvement. For example， the municipality can also be the regional targeting. In addition， the suggestion is proposed that the universities should cooperate with other departments for poverty alleviation， in order to improve the efficiency of poverty alleviation.

Keywords：The Fixed-point Poverty Alleviation； anti-poverty collimation； MOE-administrated universities； Western Yunnan； cooperation on poverty alleviation

一、 部属高校滇西扶贫瞄准概述

十八大以来，党中央、国务院非常重视扶贫工作。习近平总书记和李克强总理亲自抓扶贫，多次进行部署。习近平总书记提出了“科学扶贫、精准扶贫” 的新要求，同时强调“全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。”根据2011年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称“新纲要”）关于“国家重点科研院校要积极参加定点扶贫工作，承担相应的定点扶贫任务”的精神[1]，2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议，决定把14个集中连片特殊困难地区作为未来十年扶贫攻坚的主战场，予以重点帮扶，确定了部委定点联系片区的工作机制，教育部定点联系滇西边境山区。作为公共部门的教育部和社会力量的高校，参与扶贫工作，既有定点扶贫工作的共性特点，又有其自身特色[2]14。公共部门定点扶贫不同于政府专职扶贫部门的扶贫和非政府组织扶贫[3]，公共部门专业特色十分明显。在定点扶贫中，也往往将其专业特色与具体扶贫内容结合起来。在新一轮的定点扶贫工作中，部属高校如何扶贫瞄准，既做到精准扶贫，又科学扶贫，发挥自身优势与各扶贫主体协同扶贫，对进一步做好高校参与扶贫工作具有重要意义。

为了对教育部部属高校滇西定点扶贫的现状和定点扶贫瞄准机制有更加深入客观的了解，我们对教育部赴滇西的挂职干部和挂职干部所在地政府进行走访调研。根据不同调查对象，对挂职干部和地方政府分别制作了“部属高校滇西对口支援路径研究调查问卷”。面向挂职干部的调查问卷由挂职干部的基本信息和包含17项选择题、2项问答题的问卷内容构成；面向地方政府的调查问卷由县情信息和包含11项选择题、1项问答题的问卷内容构成。问卷内容构成比例对比见图1。调查中，向第二批57位挂职干部和所在挂职地分别发放调查问卷。其中，挂职干部调查表回收了52份，回收率为91. 2%，地方政府回收了48份，回收率为84. 2%。把调查问卷数据全部录入Excel数据库，剔除无效数据后用SPSS17. 0进行统计分析。在走访调研和问卷分析中，发现了教育部部属高校滇西定点扶贫瞄准机制以及与其他扶贫主体还存在着实际的问题，并且就这些问题产生的原因与改进措施进行实证分析，以期能为教育部定点联系滇西边境山区的政策制定以及部属高校定点扶贫提供参考。

二、 部属高校扶贫瞄准

扶贫瞄准是指扶贫工作中选择扶贫对象和因扶贫对象的确定而实施的资金和资源投放过程[4]。扶贫瞄准分为两种类型：区域瞄准和人口瞄准。所谓区域瞄准，是指扶贫活动限定在贫困区域范围，区域是扶贫的目标对象。确定了以区域为扶贫对象之后，扶贫政策的内容和实施范围，扶贫资金的运用和管理都以区域为首选单元[5]。所谓人口瞄准，是指扶贫活动指向的单位是贫困农户或贫困人口。扶贫政策的实施、扶贫资金的使用必须围绕贫困农户和贫困人口展开[5]。

（一）高校滇西扶贫瞄准的要求

滇西素质型贫困问题突出、普遍贫困又有区域性差异、贫困群体动态变化、致贫内因主要为教育程度和思想观念等，滇西这些贫困特点是高校扶贫瞄准必须首先要面对和解决的问题。因此，研究扶贫瞄准对于确定对口帮扶路径至关重要。滇西贫困的表现和特征对高校扶贫瞄准提出了如下要求：

1. 扶贫瞄准必须有针对性。在充分发挥地方各级政府扶贫开发主导作用的基础上，充分发挥教育系统的优势，发挥出高校扶贫的最大功效，有针对性地为帮扶县的经济社会发展服务。《教育部定点联系滇西边境山区工作方案》总体思路明确指出“从滇西教育发展落后、素质型贫困问题突出的实际出发，探索通过开发人力资源促进集中连片特殊困难地区区域发展和群众脱贫致富的道路，将滇西边境山区建设成为人力资源开发扶贫示范区。”[6]

2. 扶贫瞄准必须有差异性。滇西贫困地区和贫困人口的贫困具有普遍性，但具体表现是不一样的。它要求必须针对具体的地区和具体的贫困人口采取有针对性的扶贫方案，即要有良好的贫困识别能力。《教育部关于做好直属高校定点扶贫工作的意见》指出“各直属高校要结合自身特点和优势，针对定点扶贫县发展实际和现实需求，突出关键环节和重点领域，因地制宜制定《定点扶贫实施方案》，为当地发展出实招、办实事、求实效。”[7]

3.扶贫瞄准必须有时效性。贫困的动态性特征使得扶贫政策要经常性地调整。从动态性的角度看瞄准活动，首先寻找瞄准目标的过程。也就是说，首先要确认致贫因素的影响力程度，找出贫困地区和贫困人口属于哪一种贫困，或者说哪一种贫困更明显。然后再根据实际情况来实施瞄准，动态性地掌握自然环境和经济社会资源等致贫因素的变化，将救济式扶贫和开发式扶贫按时序进行调整，增强扶贫的时效性。

（二）高校滇西扶贫瞄准的选择

自教育部定点援滇以来，采用了区域瞄准的方式，与一些政府专职机构扶贫模式的瞄准机制一样，将具体的扶贫瞄准对象定为滇西的贫困县。2013年3月下旬，第一批55名干部到滇西10个州市的50个县区市开展挂职扶贫工作。2014年，又有第二批57名干部踏上扶贫的征程。承担定点扶贫任务的16所直属高校（其中12所另外派出挂职干部到非定点的州市、县区挂职），承担专项任务的22所直属高校，教育部机关和直属单位，分别派出挂职干部到扶贫瞄准区域开展工作。其中，有7位干部到州市挂职、50位在县区市挂职，具体见表1教育部第二批派出单位参与扶贫的瞄准选择。

目前的这种“高校—县域”瞄准是否合理呢？我们向所有挂职干部和地方政府发出的调查表设计了这样的题目：“你认为目前‘高校-县域这样的扶贫瞄准机制合理吗？”挂职干部调查表回收了52份，回收率为91. 2%，地方政府回收了48份，回收率为84. 2%，结果统计见表2：

表2中，挂职干部认为“高校—县域”这样的扶贫瞄准机制比较合理和合理的占71. 2%，合理和非常合理的占42. 3%；地方政府认为比较合理和合理的占72. 9%，合理和非常合理的占83. 3%。从中可看出，地方政府对教育部直属高校滇西扶贫采用“高校—县域”这样的扶贫瞄准机制是被认可和接受的。从高校挂职干部的角度，这样的扶贫瞄准还有改进完善的空间[2]14。

但是对于问题：扶贫瞄准从“县级区域瞄准”向“村级区域和人口瞄准”的精准扶贫瞄准机制中，我们可以发挥所在单位的相关优势吗？挂职干部认为“能，可以提高定点扶贫的效益”的占19. 2%，认为“可以在某些方面发挥”的占57. 7%，认为“不能，我们的优势在村级和个人中帮扶中不能体现”占23. 1%。从中可看出，挂职干部认为扶贫瞄准从县级到村级和人口瞄准并没有明显的优势，是否意味着瞄准要逆向从县级到州市级？因调查表中没设计这样的问题，不能用数据证明，但从一些挂职干部的建议中可看出：扶贫瞄准到州市级，高校的优势似乎可以覆盖更大范围，发挥更大作用，尤其是在人才和科技方面。滇西的县一级平台和对接点明显没有州市级的机会多。为提高部属高校定点扶贫的成效，建议适当调整扶贫瞄准到州市级的比例，以发挥高校特色鲜明的优势。

三、扶贫瞄准主体优势互补分析

扶贫瞄准主体是指掌握扶贫资金、扶贫资源的组织和个人。本文中教育部第二批派出滇西扶贫单位，包括教育部直属高校和直属单位，是滇西扶贫的扶贫瞄准主体。

（一）滇西扶贫主体现状

从调查表统计看，每个县的扶贫主体不尽相同。目前，滇西扶贫瞄准主体总的构成，从单位性质看，包括政府主导的扶贫办、新农村建设工作队、美丽乡村建设工作队、企事业单位（包括高校）等，还有非政府主导的国际非政府组织和本土的非政府组织以及个人。调查中“您认为教育部（高校和直属单位）定点帮扶中与其他扶贫主体有优势互补关系吗？” 挂职干部认为优势互补关系“基本没有”的占5. 8%，认为“有一些”的占65. 4%，认为“有很多”的仅占28. 8%；地方政府认为优势互补关系“基本没有”的占4. 2%，认为“有一些”的占54. 2%，认为“有很多”的占41. 7%（详见表3）。进一步调查“在工作实践中，你与其他扶贫主体开展过合作吗？”认为“基本没有”的占46. 2%，认为“有一些”的占48. 1%，认为“有很多”的仅占5. 8%。

无论是挂职干部还是地方政府，主观认为扶贫主体优势互补关系有一些和有很多的占较大比例，但在工作实践中“基本没有”合作的达46. 2%，“有很多”合作的仅占5. 8%。说明在实际工作中，滇西的这些扶贫主体还基本处于各自扶贫不相关、各个扶贫主体优势不互补的状态。目前，各单位之间还缺乏一种协作扶贫的机制，社会扶贫活动呈现多头管理、分散工作的状态，各单位的潜在优势和整个扶贫系统的综合优势还没有充分发挥。据我们观察，诸如国家机关和企业事业单位等政府主导的扶贫组织机构，实际工作中也是各自为政，缺乏信息的沟通和扶贫工作中的协作，中央和地方扶贫机构之间也缺乏有效沟通协调合作。

（二）滇西扶贫主体优势分析

研究这些主体的关系，有利于推动各扶贫主体的信息共享、高效运作和健康发展，形成既共享信息又各司其职，各方均发挥优势的大扶贫格局。下面以高校、政府扶贫办和非政府组织三类扶贫主体为例，分析各自的优势和劣势，以实现扶贫主体间的优势互补（详见表4）。

仅以高校、政府扶贫办、非政府组织三类扶贫主体分析对比发现，其各有优势，也各有劣势。因此，在扶贫工作中，要根据扶贫主体的优、劣势进行强弱搭配，把政府部门的组织管理和资源调配的优势，高校的教育、人才、科技和信息优势，非政府组织的精准灵活优势，企业的经济和市场优势整合起来，实现优势互补，合作协同扶贫，形成大扶贫格局。发挥综合优势，找准贫困地区资源优势的契入点，避免以前独立帮扶的缺陷，做到既能够发挥各扶贫主体的积极性和主动性，又能从整体上发挥综合优势。在今后的滇西扶贫工作中，负责牵头的教育部应积极发挥沟通协调职能，推动参与滇西扶贫高校和地方扶贫职能部门积极研究与其他扶贫主体的优势互补关系，提出相应对策，以提高扶贫效益，形成大扶贫的格局。

高校高校四项主要职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新，高校的扶贫优势在教育、人才、科技、信息和智力。高校作为教育类事业单位，具有服务的公益性特点，承担着社会服务的职能，但是一方面高校的行政事业拨款性质，限制了高校在筹集规模较大扶贫项目和扶贫资金上的能力；另一方面高校严格执行的预算制度，也不具备较大盈余财力直接用于扶贫。

政府扶贫办具有强大的行政能力，能够在短时期内调集大量的人力物力；能够建立全国的扶贫信息体系，能准确而全面地掌握全国贫困分布状况及其特点，建立贫困户档案；能够根据扶贫情况的变化，实施政策和法规的调整，为扶贫多元化提供法制保障。 扶贫行为简单化；扶贫资金使用效率有限；习惯自上而下的决策方式，贫困群体参与率不高。

非政府组织 精准扶贫，点对点扶贫；扶贫活动的专业性和技术性较高；追求扶贫决策的科学化、民主化，在扶贫决策中特别强调贫困农户的参与度，有很强的针对性和灵活性；扶贫资源使用效率较高。 规模较小，只能覆盖部分贫困地区；非政府组织的扶贫资金大多是募集来的，存在人力、物力和资金不足的情况。

四、对策建议

在新一轮的定点扶贫工作中，要做到充分发挥高校优势，充分对接扶贫县的需求。本文重点分析了高校滇西扶贫的瞄准机制以及与其他扶贫主体的优势互补关系，对目前的现状提出对策和建议如下：

1. 高校在滇西采用“高校—县域”区域瞄准的方式，可发挥高校扶贫的优势，但还有改善的空间，尤其是在人才和科技方面。滇西的县一级平台和对接点明显没有州、市级的机会多。建议可以适当调整扶贫区域瞄准到州市级的比例，这与其他扶贫主体扶贫瞄准到县、村明显不同[8-9]。

2. 定点扶贫作为社会扶贫的一个重要组成部分，教育部部属高校定点扶贫不同于政府专职扶贫部门的扶贫和非政府组织扶贫。在定点扶贫中要将其专业特色与具体扶贫内容结合起来，并且以发挥自身特色提高扶贫效益为目的，来确定扶贫瞄准机制。

3. 滇西应形成大扶贫格局。高校滇西扶贫中加强与其他扶贫主体的联系沟通，充分发挥各自的优势，形成合力。因地制宜、协同扶贫、精准发力，有利于推动各扶贫主体的信息共享、高效运作和健康发展，形成既共享信息又各司其职，发挥优势的大扶贫格局。

4. 完善相应工作机制。加强顶层设计，做好扶贫规划，建立“省—州市—县—高校”以及“学校—县—挂职干部”间的高效沟通协调机制。部属高校按照“教育扶贫、人才扶贫、智力扶贫、科技扶贫、信息扶贫、专业扶贫”六方面的对口支援路径[2]15，并积极寻找帮扶中新的契合点，形成优势互补的扶贫路径，推动高校滇西扶贫发挥最大效益，加快滇西地区和贫困群众脱贫致富奔小康的步伐。

五、结论

作为社会力量的高校参与扶贫工作，既有定点扶贫工作的共性特点，又有其自身特色。高校的四项主要职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新，这也应该成为高校扶贫的优势。但是，高校的行政事业拨款性质和严格执行的预算制度，限制了高校在筹集规模较大项目扶贫资金上的能力，同时也不具备较大盈余财力直接用于扶贫[2]16-19。在新一轮的定点扶贫工作中，部属高校要对接扶贫县的切实需求，以发挥自身特色，提高扶贫效益为目的来确定扶贫瞄准机制，与其他扶贫主体形成优势互补的大扶贫格局，协同扶贫，形成部属高校扶贫工作的长期性、系统性、可靠性和制度性基础。

参考文献：

[1]新华网.中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）[EB/OL].（2011-12-01）[2015-03-14]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-12/01/c_111209711.htm.

[2]杨树东，于虹.部属高校滇西定点扶贫路径研究[J].老区建设，2015（24）.

[3]许源源，徐俊.公共部门定点扶贫的利益冲突与平衡[J].西部论坛，2010，20（4）：12-16.

[4]许源源，江胜珍.扶贫瞄准问题研究综述[J].生产力研究，2008（17）：158-159.

[5]许源源.中国农村扶贫瞄准问题研究[D].广州：中山大学，2006：30-32.

[6]教育部.教育部定点联系滇西边境山区工作方案[G].北京：教育部，2012：1-2.

[7]滇西开发网.教育部关于做好直属高校定点扶贫工作的意见[EB/OL].（2013-03-22）[2015-03-14]. http：//www.dxkf.cn/showArticle？article.articleId=323&docount=true.

[8]徐俊.公共部门对口扶贫的瞄准问题初探[J].老区建设，2010（2）：19-21.

[9]汪三贵，ALBERT.中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准[J].管理世界，2007（1）：56-64.