检察机关不批捕复议复核程序实证研究

靳良成

内容摘要：新刑事诉讼法实施以来，审查逮捕案件的质量不断提升，普通刑事案件逮捕率总体呈下降趋势，不捕复议复核案件数量也逐年增加。然而，司法实践中复议复核程序的运行仍然存在诸如程序启动随意、程序走过场、不批捕决定说理性不强等问题，通过对不捕案件复议复核程序进行实证性的分析研究，找出问题症结所在，严格程序启动条件，明确程序参与权，完善考核机制，强化释法说理。

关键词：复议复核 不批捕 实证研究 完善规制

新刑事诉讼法实施以来，检察机关审查逮捕案件质量进一步提升，普通刑事案件逮捕率总体上呈逐年下降趋势。随之而来的是不捕复议复核案件数量也逐年增加，而且随着“以审判为中心”诉讼体制改革的推进，审查逮捕条件的把握将更加具体和严苛，不批准逮捕案件数量必然会呈现进一步上升的态势，复议复核案件数也必将随之上升。然而，当前不捕案件复议复核程序的运行还存在着一定的问题，制约着侦查监督工作的良性发展。本文以安徽省淮南市检察机关2013年至2015年间的不捕案件复议复核程序的运行状况为考察对象[1]，尝试探寻不捕案件复议复核程序运行中的问题症结所在，探讨如何进一步完善与规制不捕案件复议复核程序的运行，力图构建起高效、务实的不捕案件复议复核程序及其工作机制。

一、不批准逮捕案件复议复核程序运行的实践考察

2013年至2015年，全市各基层院共受理不捕复议案件23件35人，分别占不捕案件总数的2.75%、2.84%，其中2013年1件1人，2014年8件11人，2015年14件23人，复议结果均维持原不捕决定；市院共受理不捕复核案件18件26人，分别占市院受理公安机关提请逮捕案件数与人数的27.7%、30.2%，其中2013年1件1人，2014年4件6人，2015年13件19人，在所有复核案件中，仅2014年有一件改变基层院不捕决定。

二、不批捕案件复议复核工作中存在的问题及原因分析

（一）从司法论的角度来看

1.公检两家执法理念上的偏差日益突出。近年来，检察机关严格贯彻执行新法、新规对逮捕条件与标准的规定，逐步摒弃“构罪即捕”“以捕代侦”“以捕促和”的错误思想与做法，审查逮捕案件质量不断提升。而与之相对的是公安机关部分侦查人员尚未彻底转变执法理念，案件的侦办，一味的强调“抓捕破案”，不注重打击实效，不关注捕后诉讼程序的走向；一味的强调“构罪即捕”，不注重逮捕法定条件，忽略社会危险性证据的收集与固定；一味的强调“以捕代侦”，不注重捕后继续侦查，对案件的后续处理听之任之。公检两家执法理念的偏差，势必导致不批准逮捕案件数量的不断增长，进而导致不捕复议复核案件数量的不断攀升。

2.侦捕阶段对逮捕条件的把握多有分歧。近年来，检察机关侦查监督部门进一步明确自身职能定位，强化案件事实认定与证据审查，特别是严格逮捕社会危险性证据的审查与判断，坚决做到符合法定逮捕条件的，均依法逮捕，绝不人为“拔高”逮捕标准，切实防止“应捕不捕”现象的发生；不符合法定逮捕条件的，均依法不予逮捕，坚决摒弃“构罪即捕”的思想。而实践中，公安机关部分侦查人员“经验主义”、“口供至上”思想仍然存在，对新法新规的学习贯彻执行还不够到位，程序意识、证据意识薄弱，特别是忽视对逮捕社会危险性证据的考量，虽然高检院、公安部《关于逮捕社会危险条件若干问题的规定（试行）》再一次明确公安机关逮捕社会危险性的举证责任，但是部分侦查人员仍然没有给予足够的重视。

3.复议复核程序的启动受案外因素影响的现象凸显。有相当一部分案件，特别是一些有被害人的轻微刑事案件或者涉众性刑事案件，公安机关在提请检察机关审查批准逮捕时，其就认为到不符合逮捕的条件，但因案件在当地影响较大，受害人、新闻媒体等社会各界对案件的处理施加各种压力或影响，特别是顾虑被害人一方的上访压力，个别侦查人员或者领导缺乏担当意识与责任意识，为了转移矛盾、缓解压力，人为的将本不应提请批捕的案件向检察机关提请批准逮捕。而在检察机关依法作出不批准逮捕决定之后，同样迫于上述压力，公安机关便启动复议复核程序，以此再次转移矛盾、缓解压力。当然，这里不可忽略的一个因素是，当前公安机关内部业务考评机制也是促使公安机关无正当理由而启动复议复核程序的重要动因。

（二）从立法论的角度来看

1.公安机关启动不批捕案件复议复核程序过于随意性。根据《刑事诉讼法》第90条的规定，不批捕案件复议复核程序的启动条件仅仅是公安机关“认为”人民检察院的不批准逮捕决定有错误，这样的规定主观性太强，自由裁量的空间过大，“认为有错误”的标准依赖于公安机关的主观判断，缺乏具体的客观标准，而且对于“错误”没有规定证据法上的要求。同时公安机关提请复议复核之前，需要怎样的内部审查程序，法律也没有作出详细规定。此外，立法上也没有规定检察机关案管部门对于复议复核案件不予受理的情形，公安机关一旦提请复议复核，检察机关案管部门往往无条件的予以接收。

2.基层院复议程序的纠错机制难以发挥应有作用。《刑事诉讼法》没有规定检察机关侦查监督部门办理复议案件的具体程序，《刑事诉讼规则》第三百二十三条作了相关规定，从立法原意上看，该条规定了原承办人回避制度，旨在防止复议程序走过场。然而，事实上复议程序虚置化的现象并未能避免，在当前检察机关内部案件办理的审批机制下，不捕复议案件的办理，仅仅更换了案件承办人，最后仍由该部门负责人和分管检察长或者检察长、检委会研究决定，甚至在当前“案多人少”的困境下，是否更换承办人都是一个疑问。这种制度设计下的自我监督程序，一般很难改变原不捕决定，再加之公安机关考核机制及案外因素的影响，一旦不批准逮捕案件进入复议程序，也意味着复核程序的不可避免。

3.检察机关不捕理由的阐释缺乏法律的刚性要求。《刑事诉讼法》第89条、《刑事诉讼规则》第319条均规定了人民检察院对不批准逮捕的案件，应当向提请批捕的公安机关说明理由。但是，从法条的内容来看，检察机关应该如何说明理由，以及说理的具体形式没有刚性的要求与规定。司法实践中，检察机关对不批准逮捕案件的说理主要体现在审查逮捕意见书当中，而该文书是检察机关的内部文书，主要是呈领导审批之用，一般不对公安机关公开，而案件审查结束后制作的《不批准逮捕决定书》中的说理一般较为简单和抽象，难以起到沟通协调、释法析理、定纷止争的作用，使提请批捕的公安机关难以信服不捕决定，一定程度上增加了公安机关启动复议复核程序的概率。

三、不批准逮捕案件复议复核程序的运行规制与完善

（一）严格不批捕案件复议复核程序的启动条件

为了避免无理由的不捕案件复议复核，杜绝司法成本的浪费，法律或相关司法解释应当明确规定公安机关不服不批准逮捕决定启动复议复核程序的条件，既保证公安机关能够正确行使复议复核申请权，纠正检察机关不捕错误和在不批准逮捕过程中缺乏监督的弊病，又能严格复议复核程序，有效地防止公安机关启动复议复核程序的随意性。进一步完善公安机关对检察机关不批捕决定提请复议复核的内部审查程序；进一步明确检察机关受理不批捕复议复核案件的标准和程序。同时规定公安机关提请复议复核程序时，应当详细阐述不服检察机关不批准逮捕决定的理由，并提供或者补充相关证据材料。

（二）明确复议复核案件当事人的程序参与权

按照法律的规定，检察机关不批准逮捕决定已经作出，公安机关必须将已经拘留的犯罪嫌疑人予以释放。如此一来，公安机关对不捕决定提请复议复核，无疑会使犯罪嫌疑人面临再次羁押的不利境地，如果检察机关复议复核后改变了原不捕决定，势必会造成犯罪嫌疑人人身自由的羁押状态和非羁押状态在极短时间内（7天或15天）的反复，这一方面加大了再次执行逮捕犯罪嫌疑人的难度，另一方面也损害了法律的严肃性与权威性。因此，为了避免复议复核程序的虚置化，检察机关不仅要充分听取、审查公安机关提请复议复核的理由，而且应当保证案件当事人特别是犯罪嫌疑人的充分参与权，以听取各方意见，全面核实相关证据，认真审查逮捕的事实证据条件、刑罚条件和社会危险性条件，作出公正的审查结果。

（三）切实转变执法理念强化公检沟通与磋商机制

基于复议复核案件的复杂性、疑难性特点，并伴随着可能出现的上访、舆论压力，公安机关与检察机关在逮捕条件的认识上往往容易产生分歧，特别是对刑事诉讼法第79条中“社会危险性”的把握更是容易产生分歧，尤其是对“可能”、“企图”、“现实危险”等带有主观性表述的理解往往是双方争议的焦点。这就要求公检双方在转变执法理念的基础上，适应“以审判为中心”诉讼体制改革的新要求，严格贯彻执行新刑诉法对逮捕条件与标准的新规定，特别要严格贯彻执行高检院、公安部《关于逮捕社会危险条件若干问题的规定（试行）》的要求，通过定期召开双方联席会议的形式，对易产生认识分歧的相关问题进行面对面的磋商与研究，以便加强沟通，达成共识，避免重复提起复议复核和启动复议复核的随意性，真正杜绝“以捕代侦”、“构罪即捕”的错误思想与做法，切实把保护犯罪嫌疑人的合法权益置于执法理念之中。

（四）强化不捕决定及复议复核决定的释法说理

对于不批准逮捕决定的案件，应当加强不捕说理工作，根据2012年高检院《关于加强侦查监督说理工作的指导意见（试行）》通知精神，结合侦监工作实际，从事实、证据、法律适用、逮捕必要性等方面，针对性地根据不捕案件的不同类型，从不同角度进行析案说理。通过加强不捕释法说理工作，争取公安机关的理解和支持，减少分歧，达成共识，以减少不必要的不捕案件复议复核。同时，要强化复议复核决定的释法说理，特别是对于市院复核案件来说，释法说理工作尤为重要，因为不批捕案件复核决定需要面对提请复核的下级公安机关、维持原不捕决定的基层检察机关、犯罪嫌疑人以及被害人等，要使得复核决定让各方信服，就必须加强说理工作，并根据说理对象的不同，采取不同的说理形式，以提高复核决定的公信力和权威性。

（五）健全完善公检机关复议复核工作的考评机制

对公安机关来说，需要重新制定不批捕复议复核案件的考核标准，不应该单纯的追求不批捕案件复议复核率，而应注重复议复核案件的质量，应该侧重考核复议复核案件的更改率和维持率。以此为标准的考核导向，就使得不批捕案件在进入复议复核程序之前，能够经过公安机关内部严格的审查把关，减少无正当理由而启动复议复核程序的可能性与随意性，以避免司法资源的浪费。对检察机关来说，应当进一步完善现有侦查监督工作的考评体机制，切实将复议复核工作纳入侦查监督工作考核范围，使不批捕案件复议复核工作得到应有的重视，充分发挥复议复核程序对不批捕案件的纠错机制功能。

注释：

[1]本文选取的考察样本为安徽省淮南市两级检察机关，需要说明的是，由于国家行政区划调整的原因，2016年1月原六安市下辖的寿县划归淮南市管辖，因此，本文样本数据截止到2015年12月，不包括寿县检察院数据。

[2]样本数据及相关信息均来源于全国检察机关统一业务应用系统与检察统计报表。

[3]虽然样本不能全面反映全国乃至安徽省检察机关不批准逮捕案件复议复核程序运行现状，但是笔者通过调研分析，发现淮南市检察机关不批准逮捕案件复议复核程序运行状况，在安徽省检察机关内是一种较为普片的运行态势，至少代表了一种实践类型，而且2015年淮南市受理不捕复议复核案件数量更是位居该省首位，具有鲜明的样本典型性。同时，基于刑事司法的统一性，笔者相信，其他省、市检察机关不批准逮捕案件复议复核程序的运行状态也不同程度的体现了本文考察样本的特征。