惠农扶贫领域职务犯罪案件查办问题研究

刘翔 李迅华

内容摘要：当前，惠农扶贫专项资金被套取挪用现象较为严重，但受项目制度、部门保护、查案范围及罪责认定等因素的制约，检察机关在办理此类案件时面临不少困扰。为突破查办案件困境，应探索联合多方力量，利用信息技术开展精细化初查，推广专业化办案，构建典型案例示范平台的工作机制。

关键词：惠农扶贫 职务犯罪 侦查

近年来，我国出台各种惠农扶贫政策，实施精准扶贫、精准脱贫。然而，部分国家工作人员在惠农扶贫项目领域层层克扣挪用补贴资金、玩忽职守、滥用职权、贪污受贿，致使国家惠农扶贫政策难以有效落实。本文试图对当前惠农扶贫领域职务犯罪的现状及查办案件困境进行分析，探索突破案件瓶颈的有效路径，保障精准扶贫。

一、当前惠农扶贫领域职务犯罪现状分析

据最高人民检察院统计，2013年至2015年11月，全国检察机关共查办涉农扶贫领域职务犯罪35240人，占同期职务犯罪总数的22.3%。总体上看，该类案件具有以下特点：

第一，惠农扶贫资源项目和资金监管力度不够，专项资金被套取挪用较为严重。我国惠农扶贫资源通过各级专门的政府职能部门来组织、控制、传递和管理，推行资金专户管理、报账制和项目公示制度。为加强惠农扶贫资金和项目的监督管理，防止地方政府挪用资金和将资金用于惠农扶贫以外的项目，多数省将项目审批权放在省级的扶贫资金和项目管理部门。由于远离项目实施地点，且每年申报的项目数以万计，省级扶贫资金和项目管理部门除了项目申报书外，没有任何其他信息来源判断项目是否真正符合惠农扶贫项目标准，导致项目审批只是走形式，在登记申报审核、项目审批立项、专项款物管理、质量监管认证、补贴发放、检查验收等环节都容易不同程度的引发职务犯罪。经调查，部分地方扶贫开发办公室主任利用手中掌握的扶贫项目便利，采用虚假材料申报项目，不按规定签订协议，不认真审核项目，致使国家扶贫资金被骗取、被套取，失职渎职或收受贿赂而使项目资金不能真正用于贫困人员。如2015年，马山县扶贫开发办公室原主任陆某等人失职渎职，造成不符合扶贫建档立卡标准的3048人被建档成为贫困户，其中有52人违规享受扶贫资金9.45万元。

第二，专款专用使许多资源成为部门权力的象征和部门利益的附属，系统性部门型职务犯罪现象突出。目前，我国对专项扶贫资金的分配和管理使用并未建立严格、透明的监管制度，也没能采取有效的措施和制度安排来控制、减少地方政府及其部门挤占挪用扶贫资源的问题，导致专款成为部门权力的象征和部门利益的附属。如大新县供销合作社财务股股长黄某某、大新县雷平供销合作社主任农某某、大新县桃城供销合作社主任林某某滥用职权，通过电脑合成假照片，采用虚构配送仓库、配送车辆、直营店、加盟店等方式，共同向上级申报新农村现代流通服务网络工程（简称“新网工程”）以奖代补资金，并编造《项目投资确认书》提供给验收单位，套取120万元专项资金挪作他用。

第三，贫困识别机制不尽完善，惠农扶贫政策落实中多方勾结团伙作案。许多县区、乡村、农户为获取扶贫资金支持，千方百计争抢“贫困”资格，有的甚至不惜采用不正当手段。这就使得贫困资格的评定、扶贫资源的划拨容易受权力和人情关系干扰。因此，现行的开具贫困证明、建档立卡、张榜公布等措施难以避免部分基层政策执行者与项目申请人、使用单位相互勾结，团伙作案或套取挪用专项资金。经调查，2013年至2015年5月，广西检察机关立案查处的276件涉农案件中，共同犯罪有83件，占30.07%。[1]

二、当前查办惠农扶贫领域职务犯罪案件的问题

近年来，检察机关多次开展惠农扶贫领域职务犯罪案件专项打击活动，积累了丰富的经验，但也存在不少问题。

第一，侦查秘密性难以保证。一是案发范围小，容易泄露初查信息。惠农扶贫领域职务犯罪多发于县级以下行政区域，人员熟悉程度高，侦查人员到银行及相关职能部门调取材料的信息极容易被泄露。如象州县检察院2015年在总结查办“万村千乡市场工程”建设项目领域一起较为成功的职务犯罪案件时提到，为防止泄露侦查信息，侦查人员特别到市级或省级银行系统进行查询，“因为根据以往的办案经验，凡查询到个体老板或科、局长以上人员的账户时，这些人都会及时获知被查信息。”二是各地区开展专项活动时间不一，容易“打草惊蛇”。近年来，各地检察机关为加大打击力度，根据实际情况开展“小专项”活动，但由于各地开展时间不一致，一旦其他地方知悉活动开展情况，很容易导致各犯罪嫌疑人订立攻守同盟，集体隐匿、毁灭证据，对案件侦查形成极大的阻碍。

第二，资金专项用途与案件损失认定存在困难。对于惠农扶贫领域的渎职犯罪来说，由于套取挪用专项资金后行为表现多样，致使各地在办理类似案件时认定造成国家专项资金损失存在一定困难。如2013年以来，广西检察机关在查办“新网工程”案件时，犯罪嫌疑人套取专项经费资金后有几种用途：一是用于企业的经营性支出，如申报企业建设项目工程款，维修仓库、购买日常办公用品等；二是用于企业职工的各类支出，如职工社保缴纳、下岗职工安置、公司管理人员福利等；三是企业主要领导伙同财务人员共同贪污、挪用公款；四是存于公司账户未使用。除了第三种情况，办案人员对其余三种情况的性质认定都不尽一致。

第三，罪名单一往往难以追究法律责任。一是单一罪名难以全面揭露犯罪。近年反渎案件的罪名多集中于滥用职权和玩忽职守，而反渎部门由于办案阻力大，取证困难，办案人员或者只选择重大线索办理，或者只协助办理反贪案件，造成部分案件认定单一罪名，达不到相应的法律效果和社会效果。二是单一渎职罪名难以追究罪责。当前惠农扶贫领域职务犯罪频发于县乡等地，但由于地域范围小，侦查秘密性得不到保证，容易导致案件线索中断或查处案件受阻，一些客观证据难以收集，言词证据又较为单薄，使得很多职务犯罪多被认定为滥用职权或玩忽职守，而受损失认定数额、地域环境、证据认定标准差异等因素影响，即便是同一窝案、窜案往往仍难以追究犯罪嫌疑人的责任。

第四，项目多样性对侦查方向的影响。近年来，检察机关部署开展多个“小专项”活动，对遏制行业性职务犯罪起到了重要作用，但也存在一定问题：一是部分地方基层检察院对专项活动形成一定的依赖性，被动等待上级检察院下发开展专项活动的计划及相关案件查办的经验介绍。二是选择性办理效果突出的案件。实践中，部分检察院常愿意选择一些损失认定数额较大、证据较为集中、时间跨度不大的案件线索进行办理，而对一些个体获得资金补助数额小、人员分布面积广、证据分散不易收集的案件往往有畏难、厌倦的情绪。三是选择性开展专项活动。在查处该领域的职务犯罪时，一些基层检察院的侦查部门往往综合考虑案件难易程度和办理案件外部压力大小，进而选择一些相对容易的案件进行办理，容易出现打“小”放“大”的问题。

三、精准扶贫环境下查办惠农扶贫领域职务犯罪案件的建议

第一，联合多方力量形成打击合力。一是检察机关内部侦查力量整合。针对惠农扶贫领域职务犯罪中贪污、受贿、行贿行为与渎职行为相互交织的特点，检察机关要充分运用“系统查、查系统”及深入查办窝案窜案的方法，以此深挖一案多罪名、一犯罪嫌疑人涉嫌多罪名的案件线索。二是实行并案侦查。根据六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》及最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》的规定，检察机关在查处惠农扶贫领域职务犯罪时，如涉及公安机关管辖的案件，检察机关可直接进行调查，也可请有关单位、人员协助查证，或经上级检察机关同意，实行并案查处。并案侦查，可以有效解决多部门查处衔接的难题，特别是查处该领域的渎职类犯罪，可以较为清楚地查证原罪情况，对证实渎职行为有直接作用，因此可提高大要案、多罪名案件、窝案串案和类案等并案查处的比例。三是加强与相关部门的横向联合。检察机关要借助审计专业职能，将法律监督与审计监督有效结合，拓展发现惠农扶贫领域职务犯罪案件的线索渠道。同时，注意加强与财政部门和扶贫开发部门的沟通联系，全面梳理本地惠农扶贫项目名称、政策依据、补贴标准，了解补贴资金数额及走向。此外，还要注意与纪委配合，在案件线索移送和案件查办方面形成合力。

第二，充分利用信息化开展精细化初查。一是增强信息引导侦查的意识。在各种信息被数字化的大数据时代，使用数据可以发现更多线索，掌握更多信息，促进审讯效率的提高。侦查人员要树立信息引导侦查的理念，以侦查指挥中心建立的情报信息平台为依托，整合信息查询、电子数据处理、数据分析、侦查装备等各项信息化业务，熟练运用侦查信息化工作的渠道，在初查过程便可以较全面了解涉案人的状况，做到“知己知彼，百战不殆”。二是搭建政策信息共享平台。破解基层检察院侦查人员对专项活动的依赖，提高办案的主动性，有效的做法应该是加强与财政部门、扶贫部门的协调联动，建立财政专项扶贫资金项目信息监管共享平台，对当前惠农扶贫领域的政策、资金等基础数据信息实行有效共享，构筑并不断完善内容全面、集成高效、快速共享的侦查信息查询平台，让侦查人员了解惠农扶贫政策的基本情况及相关政策法规，掌握补贴资金的各项标准、补贴方式以及申报、审批的各个环节和细节，熟悉资金流向，提高侦查人员发现职务犯罪线索、收集信息、制定初查方案、研判案情及审讯突破的能力。三是强化信息的收集与研判。解决惠农扶贫领域职务犯罪案件的侦查秘密性难以得到保证、证人分散、证据收集困难等问题，理想状态应是在初查阶段大量收集信息，并对信息进行研判，运用信息引导侦查。可以通过收集涉案人员的基本身份、家庭资产、个人行踪、人员关系、性格特征等信息，研判惠农扶贫领域职务犯罪的重点领域、重点环节、重点人员、作案手段等信息，综合进行侦查评估，总结某一领域职务犯罪的规律和特征，实现侦查的主动性。

第三，多方面推广专业化办案机制。一是细化侦查人员分类。可以对应惠农扶贫领域的职务犯罪案件分类，将侦查人员按业务能力、所具专长、工作作风和性格特点等分成不同的办案小组，并在此基础上实行精细化分工办案模式，培养特定领域的专业化办案人员，并积累丰富的办案经验，形成专业化侦查队伍，实现惠农扶贫领域职务犯罪案件办案效果最大化。二是培养专业的刑事检察人员。在传统办案模式下，审查批捕和审查起诉工作存在不问类型、不分繁简、就案办案、不精不专等缺陷。实行分类办案，在侦查监督部门和公诉部门建立专业化的职务犯罪案件办案小组，由检察官具体负责某一类或几类案件的审查批捕和审查起诉工作，既能熟练把好案件证据关，又能在后续刑事诉讼阶段提高工作效率。

第四，构建典型案例示范平台。一是典型案例的指导性。司法实践中，两高公布指导性案例供法官、检察官参考借鉴的做法得到普遍认可。当前查办惠农扶贫领域职务犯罪案件可借鉴指导性案例的做法，以侦查指挥中心信息平台为依托，构建典型案例示范平台，总结某一特定领域查办职务犯罪案件的成功经验，把案件基本情况、线索分析过程、查办方法、收集到的证据、审查起诉情况和判决情况完整公布，使侦查人员在查办同一领域案件时，可以参考借鉴典型案例对事实证据的审查、判断和运用的方法，处理和解决办案中遇到的类似情况和问题。二是典型案例的警示性。对外发布惠农扶贫领域职务犯罪典型案例，加强群众的认知和社会警示作用。可以依托互联网将案件简要情况、犯罪基本行为表现及判决简要情况向社会公布，对重点行业、重点领域进行有方向性的警示教育，让当地群众了解政策落实的公正程序及监督手段，加强惠农扶贫领域政策实施的外部监督。

注释：

[1]参见《最高检：涉农职务犯罪“抱团”腐败严重》，http：//legal.people.com.cn/n/2015/0721/c42510-2733

7121.html，最后访问时间：2016年3月12日。