国外新城运动经验及启示

杨雪锋 蔡诚

摘 要：在高速城镇化浪潮下，中国涌现了一大批新城。为了妥善解决中国新城问题，新城的建设发展迫切需要经验和启示。通过对英国新城运动、美国示范城市计划和日本国土开发计划的具体实践的研究，试图基于产城融合视角进行分析和总结，以期为我国新城建设提供借鉴和参考。

关键词：新城运动；产城融合；政策启示

Abstract：With high tide of urbanization， China has emerged a large number of Metro. For solving the problem China Metro， Metro construction and development of the urgent need experience and inspiration. Through the study of the concrete practice of the British Town Movement， the United States and Japan demonstration city planning land development plan， trying to analyze and summarize the integration of the city based on production perspective， in order to provide reference for the construction of the Metro.

Key words： metro sport ； city-industry integration ； experiences

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-08-71（5）

根据2015年国家统计局统计，我国城镇化水平已经达到56.1%，常驻城镇人口已经达到7.7亿。也就是说，我国正处于一个高速发展的城市社会之中，为了解决日益突出的城市问题，一大批新城及城市新区也伴随着城镇化的浪潮涌现出来。而在政府建设新城追求产城融合的过程中，也存在诸多问题。在二战之后，同样经历了新城运动的英国、美国和日本，在新城运动中各具特点，尤其是如何完善新城的产城融合方面，可以为我们提供丰富的经验和启示。

1 国外新城运动实践概况

1.1 英国新城运动

受霍华德“田园城市”理论的影响，二战后英国政府实施了“新城运动”，以解决城市人口过度集中和农业区落后的问题， 同时也是为了对城市产业结构进行调整。英国“新城运动”有3个典型特点：第一是成立了专门的咨询机构，对整个计划进行研究咨询。1945 年英国成立了新镇咨询委员会，研究建立新镇、分散大城市人口的可行性。新镇咨询委员会的建立实则是对前期可研、规划的重视，以规划为龙头发展城市，避免盲目的造成运动，耗费国力。新镇咨询委员会还提出了新镇的人口规模不应超过6 万，选址应远离大城市，以及学校医院等相应的配备功能和低密度的城市形态，为后续发展指明了方向。第二是成立了专门的开发公司，全面负责新城建设。1946 年英国颁布了《新镇法》确立了新镇的开发、管理、设计模式，并据此成立新镇开发公司。新镇开发公司由中央政府指定委员会管理，这种将职能式组织结构和线性组织结构融合起来，将政府管理与市场运作有机结合的创新之举大大加快了英国的新城建设。第三是分批次开展新镇建设。英国的新镇建设大概分为三个时期，每个时期都有不同的建设目标，共同完成英国新城运动。

1.2 美国示范城市计划

二战后美国城市化向郊区化或逆城市化阶段转变，为了顺应这种趋势，美国政府在上世纪50年代提出了发展小城市和小城镇的观点。1956 年政府颁布“联邦公路法案”，拟新修41000英里的公路，其目的旨在利用公路联通各区域，降低交易成本同时“使工厂、商店、居住区分散化”。1966年，美国出台了《示范城市与大都市发展法》（Model Cities and Metropolitan Development Act of 1966），实施了“示范城市计划”，与以往不同的是，该计划不仅支持大都市城市更新，还致力于发展中小城市和小城镇，项目资金由联邦政府补贴80%，地方政府补贴20%。计划实施期间，政府批准建立63 个平均人口规模在2 万人左右的新城市（镇），结合地理地貌，并根据合理的产业布局，打造了各具特色的农业镇、工业镇、矿业镇等，城市化布局向小城市（镇）全面展开[1]。“示范城市计划”于1974 年结束，共支出约23亿美元。

经过近几十年的发展，美国已形成了均衡的城镇体系，10 万人以下的小城镇，大约占城市总数的99.3%。美国小城镇依据区位不同而各具特色，按照与大城市中心的距离划分，总体上有3种类型：一是位于大都市边缘的小城镇。这类小城镇又被称为“卫星城”，环境优雅宁静，基础设施和公共服务完善，往大城市出行上班非常方便，因而这里是中产阶级向往的宜居天堂，他们把这里视为大城市的后花园。由于中产阶级并不需要小城镇来解决就业，因而这些小城镇很多没有坚实的产业支撑。相反，中产阶级在当地消费还产生持续的经济效益。二是位于城乡之间的小城镇。这类小城镇距离大城市较远，导致与大城市的流通存在一定困难，因而往往需要有自己的支柱产业，以实现自身的可持续发展。三是位于乡村地区的小城镇[2]。这类小城镇是广大乡村地区经济活动中心，虽地处乡村地带，但基础设施和公共服务与大城市一样，生活一样很便利。在美国，无论在哪个城市，人们都可享受到几乎同等的便利。

1.3 日本国土开发计划

日本在第二次世界大战以后，虽然短时间里经济萧条，但是上世纪50年代之后在原有人才技术基础和美国支持下，日本经济开始快速发展，农村人口迅速向城市聚拢，使得地域间的差异越来越大，传统村落人口急剧减少，农村“过疏问题”逐步明显，并伴随着区域间产业分布发展不平衡的情况。为了解决这些问题，1950 年制定了“国土综合开发法”，并先后编制了五次各具特色的“全国综合开发规划”。

期间日本政府出台了一系列法律和政策措施：一是制定大量法律诸如《过疏地区活跃法特别措施法》、《町村合并法》等促进农村发展；二是规划实施了旨在提高农村生活环境，减少城乡差别的“村镇综合建设示范工程”。“村镇综合建设示范工程”包括了从宏观规划愿景到中观建设再到微观实施的全部内容。村镇综合建设规划包括：村镇未来前景的展望、产业的振兴规划、生活环境建设规划、社会组织以及地区经营规划。建设计划包括：村落、道路、上水道、排水设施、工商设施、公共设施的建设计划。地区行动计划包括：村镇示范工程因地制宜，适用对象的范围亦可从“几个村落”、“单一的市（ 镇、村）”或者“几个市（ 镇、村）”中灵活选择。其中政府负责示范工程主体的实施，投资费用的分配则为中央政府承担50%，各级政府分担其他剩余部分。

2 当前我国新城建设主要面临的四个挑战

2.1 社会服务设施与基础功能薄弱，人口城镇化跟不上土地城镇化

有城市专家认为，任何一个新开发的区域，前三年做市政配套，接下来五年做第一轮房地产开发，第二个五年继续开发、导入人口，再下一个五年，人口才会聚满。也就是说，建一座新城一般要花18到20年的时间。然而由于我国一些城市新区圈地范围较大，把周边许多农村区域也涵盖在内，使大量的乡村人口未经职业和空间的转换，而只是因为所在地行政建制发生了变化，便一夜之间变成了市镇人口[3]。这种虚假的城镇化使得人口城市化的任务非常繁重，无法保证产城融合目标的实现。

一般情况下，新城大型公共设施的建设是推动新区发展的“催化剂”，其目标是实现经济功能和设施功能的双赢。但在实施过程中，一方面大型公共设施的选址和基础设施建设的投资导向虽然由城市政府决定，但各城市政府又受自身实力、建设资金和空间需求的限制，造成其从属功能的规模、性质等标准降低。这就可能导致部分新城在建设大型公共设施项目时，有时只注重项目本身配套功能的建设，而普遍存在商业、商务、办公的从属功能和综合服务设施的定位偏低，未达到带动新城发展的“门槛”规模，无法满足新城发展的要求。另一方面，我国现行的开发管理模式实行的是“谁开发，谁配套”的运作模式，这样就导致配套设施分散，规模较小的现象，未能带动城市功能的有效集聚和发展。在这种情况下，许多新城就有可能首先建成以居住功能为主的大型片区。

2.2 新城入住率低，职住平衡难以实现

新房入住率和职住分离比是判定新区产城融合的重要指标。按照国际通行惯例，商品房空置率在5%-10%之间为合理区，10%-20%之间为危险区，20%以上为严重积压区。根据上海交通大学城市科学研究院的《全国新城新区数据库》，，我国广义的新城新区有2957个，去掉各种功能单一的工业园区、大学园区后，狭义的新城新区有545个。并且通过其他学者的调研，如鄂尔多斯康巴什新城，兰州新城等入住率不足5成，有些地区如铁岭新城等甚至不足3成，造成了“白天车水马龙，晚上灯火寥落”的景象，形成了名副其实的“鬼城”.

职住比是指在新区上班人员与在新区居住人员的比例关系，有时也用住从比（居住和就业人员比例关系）表示。这一指标是反映新区产城融合或新区有机增长的主要指标。国际上产业城市较合理的职住比为50% - 60%，但在我国一些城市，特别是经济欠发达的城市，新区开发的早期阶段，为了让新区出形象、成规模，房地产开发一般情况下成为新区开发的先头部队或主力，产业和职能部门建设的速度往往滞后于房地产开发的速度，甚至带有某种不确定性，而房地产商受利益驱动又急于把房屋先预售出去，而购房者基于多种动机（投资、投机、移民、孩子入学等）而购置了早期开发的居于核心位置的房屋，到了产业和职能部门入住新区时，核心位置的房屋早已被售卖一空，房产价格也已抬升几倍，真正在新区从业的人员只能往返于新老城区上下班，新区对老城区疏散的功能不但无法实现，还造成了大批钟摆式的流动人口，进一步加剧了城市的拥堵。这便是我国一些新城被指责为“卧城”的主要原因[4]。

2.3 入驻产业参差不齐，缺乏产城互动

新区产业的布局本应结合城市的发展定位，规划设计产业入住门槛，保证产业核心竞争力的提升，但在新区在政府急于出形象和出规模的意愿驱动下，往往在产业选择时急功近利、饥不择食，造成产业入住门槛偏低，缺乏核心竞争力。这不仅达不到新区建设期盼的产业要求，更不要说和母城形成产业有机互动了。

2.4 新城与老城功能缺乏互补和融合，新城功能完善任重道远

国内外城市发展的实践表明，未来现代化的城市组团，其整体结构布局应是城市的核心，也即中心城市，以第三产业为主体，主要功能是智能、信息、流通、服务，产业属于轻型的，但是质量很高。外围的若干个卫星城，以第二产业为主，产业结构同样是多元的，主要功能是生产，但也并不排斥其他功能，它也有自己的第三产业。在中心城市与卫星城之间的广袤空间，是第一产业。以中心城市为核心的现代化的城市组群的整个结构，很有点类似原子结构[5]。但对于我国新开发的城区而言，由于时间短、速度快、距离远等原因，新城与老城功能衔接有限。

3 国外新城运动的经验启示

3.1 强化新城在我国城镇化中的地位和作用

英美日3国在上世纪50年代后进入工业化和城镇化高速发展阶段，同时显现了两个突出问题，一方面是城市人口拥挤、环境污染严重，另一方面是农村出现空心化，逐渐衰弱。面对双重困境，英美日3国一致将发展小新城作为破解上述两大问题的突破口。各国实践经验告诉我们，新城作为连接城市和农村的纽带，在推进城镇化过程中在缓解大城市环境资源压力、促进农村劳动力转移、改善农民生活水平等方面发挥着重要作用，我国未来的城镇化进程，一定要强化新城的地位与作用，高质量打造产城融合的特色新城应该成为发展方向。

3.2 完善基础设施和公共服务设施建设

基础设施和公共服务设施建设是新城建设的关键所在，我国目前新城与产城融合的大城市的根本差别在于，生活和生产的便利程度不同，也正体现出基础设施和公共服务能力的差距。只有加强新城的基础设施和公共服务设施建设，完善自身“造血机能”，才能吸引人、财、物等各种资源向新城流通，从根本上改变新城面貌。英美日3国始终将创造一个比城市更优美舒适的生活环境，作为新城建设的首要目标，注重改善新城的交通设施、通讯设施、能源供给设施以及社会服务设施等。

虽然长期以来，我国主要以工业开发先导来建设新城，大多数新城均规划建设有一定规模的生活服务设施，在一定程度上满足了新城居民和企业的需求。但是，不少新城的公共服务等级网络不成体系，有的规划范围内仅有一级服务中心，中间等级的生活服务设施缺失，很难为整个城市新区的生产、生活提供便利完善的服务，特别是在工业区范围内，公共服务设施的量少且布局分散不成体系的问题很普遍，阻碍了城市用地功能的多样化与集约化开发。由此提示我们在当前许多城市新区的建设过程中，应当有意识地强化公共服务等级网络体系的建设，将配套齐全的公共设施按不同等级和服务范围进行布局，如商业设施不仅要有服务于整个城市的中心，而且各个功能小区（如居住区）中也应配置次一级中心或更低一级的商业网点；公园绿地也应按不同等级进行布局以满足不同层次的需求。

3.3 注重新城规划引导和法律保障

新城运动是一项浩大而持久的全民工程，一定要以规划为导向，并以立法的形式确定规划的地位和权威，以科学的规划有计划的推进城镇化进程。在国外新城健康发展的进程中，各国都无一例外地十分重视规划工作。此外我国大部分新城社会服务的功能欠帐较多，因此今后一个较长时期还要把社会事业的建设作为提升城市功能的重要切入点。在这方面，应重点作好以下几项工作。第一，要高标准创新社会建设理念。新城社会事业发展既要强调均衡协调发展理念，要按照新时期不同居民的现实需求创新社会建设理念。第二，要制订和完善新城社会服务功能行动纲领。制订新城社会发展计划，有步骤、有计划地完善新城的社会服务功能。社会服务涉及不同层次的人群，要注重针对性，从细微化服务入手，真正把我国新城打造成21世纪最适合人们生活居住的新型城市。如，美国“示范城市计划”，依据联邦政府和州政府的有关法律规定，并结合自身特点制定总体规划。日本“国土开发计划”从宏观上制定了6阶段的发展规划，逐步提高新城发展水平。

3.4 注重财政资金支持的同时鼓励社会力量参与

在新城发展初期，资金问题往往是制约其发展的瓶颈。要打造产城融合的特色新城，政府需要给予一定的资金支持。从上述国家实践看，各国都安排了财政资金予以支持，并且以中央财政资金为主。如美国“示范城市计划”联邦政府补贴80% ；英国“新城运动”完全由中央政府出资开发；日本“村镇综合建设示范工程”投资费用的50% 由中央政府承担。因此在新城发展初期要加大对新城财政的投入力度，以统筹均衡发展为原则，完善新城建设在产城融合上的运作机制，从而加强区域资源的均衡配置，提高新城居民与产业之间的融合度。而在新城运动进入中后期时，为了缓解居民对公共服务的需求压力，实现产城融合，则需要大力鼓励社会力量进入公共服务领域。有针对性地培育社会组织，大力扶持新城亟需的社会组织，并健全其发展机制。在目前“小政府、大社会”的管理格局下，进一步推广“政社合作、政社互动”经验，通过优惠政策，吸引社会资本举办各类公共服务。同时要完善社会运作机制，良好的社会运作机制是新城社会事业持续有序发展的关键，新城要逐步形成“政府主导、公众参与、市场运作”的运作格局。如，在美国“示范城市计划”，示范城市在整个计划申请和第一个计划年实施期间，政府、专业人士和示范区居民之间采取多渠道对话的方式，取代只让市民做最后表决的参与方式，这使得当地公众参与意识大幅提升，城市治理效率也得到很大提高。在具体的规划过程中，示范区的总体规划都多次大规模征求市民尤其是示范区居民的意见，最后的决定要通过市民听证会辩证和市委会投票。政府的权力通过示范区的社区组织和非政府机构下放，不仅提高了行政效率同时也使规划项目更加体现公众的意愿，更加维护公众的权利和利益。

3.5 强化土地利用多样化和功能用地的适度混合使用

传统城市规划受雅典宪章影响过于强调用地功能分区，由于对雅典宪章提出的居住、工作、游憩、交通四种功能被误解为每一种功能都需要有特定严格划分的空间领域，以致造成城市各项用地空间的割裂。当然，为了保证新城城市功能的优化，可以按照上述功能分类进行组织，但对每一块建设用地应从多种用途来考虑，在保证各种功能用地主导地位的同时，可以兼顾其它功能的有机融合，并具有适应多种可能变化的弹性，即规划用地要具有一定的兼容性。如日本政府优化东京首都圈城市功能空间组织，行政管理功能主要限定在首都圈的中心地区，而功能辐射范围覆盖东京首都圈全域；业务贸易、交通枢纽、科研开发和教育以及居住等服务型功能位于首都圈10-50km圈域内（如千叶新城等）；制造业生产型功能位于50-160圈域内。每个区域拥有主导功能的同时，也强调土地功能的混合使用，而这些功能区之间，又能通过细密的路网连接在一起，并留足城市发展空间，这样既能保证让城市功能自然生长，又能方便居民的生活需求，从而可避免功能区出现过大的人流。如多摩新城，其用于促进新城的铁路建设，中央和地方政府将给予高达18%的补贴，达到工程全部合理建设费用的36%。

4 结语

我国新城建设起步晚，档次低，目前基础设施不完善，产业基础薄弱，产城融合不到位，地方财政堪忧，自我发展能力十分有限。鉴于新城建设在我国城镇化必然进程中的特殊地位与作用，考虑到我国目前城乡差距现状和大城市发展日益加剧的压力的局限性，有必要借鉴发达国家新城运动经验，进一步强化并落实我国新城的地位与作用，加强新城建设法律保障，以明确的规划方案为先导，增加中央财政投资，加强基础设施和公共服务设施建设，注重公众参与和功能用地的混合使用，根据新城不同的地理、环境、经济、文化等方面的优势，打造因地制宜的特色新城，并通过商务贸易和交通等基础设施的建设，加强与中心城市的融合与互动，进一步推动产城融合，走出一条具有中国特色的新城建设发展之路。

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责任编辑：张吉明