论法院体制的去行政化

摘 要 法院体制改革是我国司法体制改革的关键问题，只有健全完善法院体制，才能更好的实现司法体制改革的目标。当前我国的法院体制面临着行政化、地方化、封闭化、模糊化、循环化等问题，其中法院体制的去行政化直接关系到其他问题的解决。

关键词 法院体制 司法改革 去行政化

作者简介：胡雪茹，郑州大学法学院宪法与行政法学硕士研究生。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-109-02

一、我国法院行政化的具体表现及危害

张卫平教授定义：“法院体制的行政化，是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理在体制构成和运作方面有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”从此概念中可以看出，法院行政化主要表现在三个方面，一是法院系统设置的行政化；二是法院系统运作方式的行政化；三是法院系统管理方式的行政化。

（一）法院系统设置的行政化

在我国，除专门法院外，法院的层级设置基本与行政区划重合，高级、中级和基层法院对应省级、市级、区县的行政区划，有县、部、局等行政级别的划分。同时，虽然我国《法官法》第18条将法官的级别分为12级。最高人民法院院长为首席大法官，二级至十二级法官为大法官、高级法官、法官。”但是这一规定并未真正实施，我国法官的级别制度仍适用的是《公务员法》，法官有科、处、厅等级别的划分。这种法院系统整体和内部法官的行政化设置，会使得法院和法官都很难保持自身的独立性，法官在审理案件时，同时要受到上级法院和法院内部比自己行政级别高的人员的干涉，但是法官作为具体案件的审理者，其独立性是案件得到公正审判的决定性因素，对司法公正至关重要。

（二）法院系统运作方式的行政化

根据我国法律规定，上下级人民法院，在审判上是监督与被监督的关系，在业务上是指导与被指导的关系。但在司法实践中，这种关系被模糊化，取而代之的是行政化的领导关系，下级法院在遇到复杂疑难的案件时，普遍采用行政机关的作法，即向上级人民法院汇报、请示相关问题，以期得到上级人民法院的答复，最后，将上级法院的答复意见作为内部事务处理或者案件判决的依据。上下级法院之间可以内部沟通，既不利于审判权的独立行使，也不利于保障当事人的上诉权，上诉制度名存实亡。

法院审判业务运作方式的行政化。体现在两个具体的制度上，即“审判委员会制度”和“案件审批制度”。审判委员会实质上是一个行政业务组织，是由院领导或者相关业务负责人组成，它本身就具有浓厚的行政办公会议的性质。审判委员会的这种性质使其在实际运行中存在诸多问题，如审委会在审议案件时行政级别较高的委员往往具有较大的发言权，缺失定案责任机制等。

案件审批制度，是指审理案件的法官或合议庭，在作出的判决前还需要经过有关业务庭负责人和院主管领导的批示，若相关负责人或者领导指出审理还有问题，那么独任审判员或合议庭就要按照领导的意见继续进行审理和调查。在这种审批制度下，法官迫于对上级的服从，很难有自己独立的法律思考，不能充分运用自己的审判经验和法律积累来审理案件。

以上两种制度都悖离了司法直接审理原则，直接审理案件的法官并不享有独立的审判权，但对案件结果有决定性影响的人，又不直接审理案件，只是通过翻阅卷宗或听取主审法官的汇报来审理案件，这种判审分离的情况，既不利于案件的公正审理，也不利于保障当事人的陈述权、申辩权等合法权利。

（三）法院人事制度的行政化

在法官的录用上，《法官法》等规定，除了要通过司法考试外，还需要通过统一的公务员考试和人大的任命。这种法官录用制度并不符合法官职业的专业化和精英化要求，执业人员的素质参差不齐。同时，法院并没有对其工作人员进行类型化管理，法院内部司法人员与非司法人员混同，都统称“干部”，这种“一锅炖”的管理方式，使司法审判和司法行政事务混同管理，会致使职能不明。最后，我国法院的经费大部分来源于同级政府，法院的财政不能自主，使得地方法院依附于地方政府，易滋生司法腐败，容易造成司法权的地方割据，违背司法权的统一性和国家性。

二、法院体制行政化的成因分析

造成我国法院体制行政化现状的原因有很多，但最主要的是传统的法律文化和当前的国家权力体制架构。

（一）法律文化传统

司法权独立的思想基础是西方的“分权制衡”理论，但我国在3000多年的封建社会历史中，都实行的是司法行政合一制度，司法权被看作是政府的一项行政权力；到了清末和民国时期，我国在一些立法和政治制度设计上借鉴过西方分权制衡等法律思想，但限于当时的社会政治原因，这些制度建设没有产生大的影响。新中国成立以后，受苏联法学理论的影响，司法机关被看作为维护统治阶级的工具，是镇压反动派的手段，其不具有独立存在的地位。因此，将法院划归由人民政府领导，司法机关隶属于行政机关。虽然在1954年我国宪法规定了“人民法院独立进行审判，只服从法律。”但是，到如今，这种影响仍然存在，上下级法院间的领导关系，人员的遴选任免，经费来源等都具有浓厚的行政色彩。

（二）强行政、弱司法的权力架构

在国家权力体系中，司法权与立法权、行政权相比，本身就处于明显的弱势地位，同时，我国现行宪法所设定的权力框架又具有明显的“强行政、弱司法”的倾向，虽然1990年我国《行政诉讼法》的正式实施，使司法权获得了一定程度上对行政权的监督制约，但这种审查范围仅限于具体行政行为；而且，双方这一关系还并未在我国宪法条文中得到体现。新修的《行政诉讼法》将法院的审查范围扩至抽象行政行为，司法权对行政权的制约力度有所增强，但是长期强行政、弱司法的权力架构非一朝一夕可以改变的，司法权作为中央事权，其人财物都应由中央管理，但实际上，我国法院的经费大部分来自于地方政府，这就使得地方法院在一定程度上会依附于地方政府，受其制约。同时，基于我国“议行合一”的政治体制，司法权来源于立法机关，必须要接受立法机关的监督，但是我国的司法审查制度的范围太过狭窄，司法权与立法权并不能达到平衡制约的关系。

三、我国法院体制去行政化的改革对策

我国十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规划了法院体制的改革方向和路径，但是并不彻底，对于一些问题也没有给出细节性的规定。在结合《决定》和我国法院体制的现状的基础上，笔者认为法院体制的去行政化之路，应从以下几个方面进行。

（一）正确定位上下级法院之间的关系

明确上下级法院之间的监督和指导关系，而不是行政化的领导关系。各个法院都是独立的，拥有独立的审理案件的权利。除上诉制度外，上级法院不得通过 “指示”“复函”等方法干涉下级法院的审判活动。明确审级法院的职能，除提级管辖外，上下级法院的关系仅限于一审和二审的关系，确保审级独立。

（二）改革审判委员会制度，废除案件审批制度

1.改革审判委员会制度。明确审判委员会的职能，其主要负责案件的法律适用问题和总结审判经验，案件的事实问题则有主审案件的法官负责。为解决当前判审分离的状况，还应当推进完善院长、副院长、或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件的制度。

2.废除案件审批制度，还权于合议庭和独任法官。近年来，我国各级法院法官的素质已有了很大的提高，科班出身的已经占了相当大的比例，以前的层层审批、层层把关的做法已经不再适合现实情况。在司法实践中，下级法院应当严格遵守最高院的规定，将请示问题的范围限制在法律适用上，请示的方式也要合理合法。上级法院对下级法院的监督，应当表现在上诉制度上，除重大疑难等案件，其余案件均应严格贯彻谁审理、谁判案、谁负责的原则。

（三）改革法院的人事制度

1.改革法官制度，实行法官独立。修改现行的相关法律，将“法官独立行使职权，只服从宪法与法律”写入其中，在法律层面上保障法官独立。我国《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权不受行政机关社会团体和个人的干涉”，对此条规定，学界认识不一，但主流观点是认为我国实行的是法院的整体独立。目前，世界许多国家都已经采用了法官独立制度，成文宪法国家大多已将法官独立的条款写入宪法中，不成文法国家，也都用判例确立了法官拥有独立的审判权等等。多国的法律实践已经证明了法官自身独立的可行性与必要性。

2.完善法官的选拔任用机制。根据法官的职业特点，建立独立的一套招录、任免、考核、晋升机制，淡化行政机关以及党委在其中的作用。基于职业的专业性，可以建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官的制度机制。

3.对司法人员进行类型化管理。根据职能的性质范围将法院所有的人员分为几大类别，严格区分司法人员和非司法人员在业务上的差别。因为两者需要掌握不同的职业技能，因此在选拔、培养机制上也要有所区别，法官和书记官负责的是专门的法律作业，要将通过司法考试作为进入法官和书记官队伍的法定条件，在正式进入岗位前还要在专门的培训机构进行严格的职业训练；而执行官和事务官负责的是法院的行政性作业，只需参照一般公务员录取程序即可；司法警官适用一般警官录取办法。

4.改革法院的人财物管理制度。《决定》中明确指出，省级统管省级以下地方人民法院人财物由。地方各级人民法院及专门人民法院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。但到底是由省一级的哪个部门管？《决定》没有给出具体的答案，当前有些学者认为应由省高院管统一管理地方各级法院的人财物；也有学者认为人事归省人大直管，经费财物归省司法行政部门管 。前一种虽符合法院的垂直管理体制的要求，但淡化了审级监督体系，而且这种垂直管理体制很可能会强化上下级法院间的行政化关系；后一种说法符合司法行政和司法审判分离的要求。

四、结语

我国法院体制的非行政化来自于内部和外部的双重阻力，这些措施，能否真正得到贯彻和实施，还需要建立完善相应的监督机制，如传统意义上人大的监督、检察院的监督，除此之外，因为司法公正性的建立与所有公民的自身权益息息相关，还应建立拓宽公民的参与渠道，让民众监督方案政策的实施工作。监督机制的完善可以督促政策的实施，不至于让这些方案政策搁浅、空置，使其成为一纸空文。

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