浅议主办侦查员制度对侦查工作的挑战

摘 要 建立并完善主办侦查员制度是深化公安改革、落实司法责任制的一项重大举措，该项制度的核心是责、权、利的划分。新制度的施行会对侦查队伍的管理、侦查权的划分及责任主体的配置等诸多侦查工作带来一定的挑战。本文对侦查工作所面临的挑战进行分析，建议落实相关配套制度，保障人员职能分配，明确具体职权划分，及时总结试点意见，推动制度的落实完善。

关键词 主办侦查员 司法责任制 人员管理 侦查权

作者简介：孙淇雅，中南财经政法大学刑事司法学院，研究方向：侦查学（职务犯罪方向）。

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-043-02

在全面落实司法改革的宏观背景下，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实“谁办案谁负责”的司法责任制。2015年2月《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》已由中央审议通过，明确指出探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制，减少行政干预，激发侦查队伍活力，与主任检察官、主审法官制度接轨，构建完善的刑事司法责任体系 。3月1起修订后的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》正式实行，对于办案人、审核人以及单位领导、上下级机关之间的具体责任进行划分，进一步规范了侦查人员在内的人民警察在执行职务中执法错误的责任追究。

笔者查阅大量资料文献，就当前主办侦查人员的涵义来看，没有具体界定。概括地说，主办侦查员是指为消除行政化色彩，落实好办案责任制，在公安机关内部按照一定比例及要求选拔一批具有专业知识，依法享有一定职权及职业保障，负责组织、指挥具体案件侦查和处理的优秀的办案人员，是案件的主办人，也是案件的主要负责人。过去在部分地区公安及检察机关也进行过类似于主办侦查员制度的相关探索，如上世纪末在江苏、湖南、广州等地推行的侦查员等级制度，虽不乏为一种有益尝试，但因为缺乏顶层设计，使得侦查人员的办案权限难以跟上，资源调动及职业保障配备困难，难以实现预期的效果。甚至出现了“多做多错，少做少错、不做不错”的尴尬现象。

由此可见，若想实现彻彻底底的改革，使得主办侦查员制度落实到实处，就要实现其职、责、权的统一划分，积极出台相应的配套制度的加以完善，以有效应对主办侦查员制度对现行侦查工作带来的挑战。

一、主办侦查员制度对侦查工作的挑战

（一）对侦查系统内部人员管理的挑战

关于主办侦查员的意义，有观点认为这是一种由办案角色的分工形成的特定称谓；也有观点认为，其可以划归到行政职级中去；还有观点则认为，其属技术性职称，即类似于“主治医生” 一样，对特定的“病人”负责。笔者认为，无论何种探讨，都应当明确主办侦查员定位为一种业务性职称，该项职位应为能力岗位而非行政岗位，不得将其行政化。被纳入主办侦查员管理的人应当在开展侦查工作的业务环节中享有相当的职权，对案件的侦破工作承担主要责任，但其行政权力不发生变动。

与“主治医生”不同的是，为规范队伍建设和职业化保障，主办侦查员制度应当借鉴法院和检察院推行的“员额制”改革，根据不同的层级、不同地区发案数量及治安情况的需要划定人数比例，并非具备条件的人都能担当“主治医生”。这意味着资格并非终身享有，对于主办侦查员的业务能力应当进行持续考核，针对不再符合要求的人员应当及时从队伍中清理出去，要注意完善退出机制，妥善做好后期处理工作。在选拔方面，不同于检、法两院“员额制”，主办侦查员的考核应注重其实务能力，根据不同的侦查方向需要确立不同的考核标准。此外，因侦查工作特征对于侦查员的身体素质以及年龄的考察也应当纳入考核范围之内。

主办侦查员的职业保障决定这项制度能否可持续发展。从经济保障及政治保障两个方面进行分析。侦查员出入在办案一线，刑事案件的处理周期一般较长，与侦查员交手的犯罪分子也具有一定的社会危害性甚至是人身危险性，对于承担更大责任的主办侦查员来说，在薪酬待遇上予以适当的倾斜符合正当的需求。同时，还可以根据需要设立办案奖金制度，对于侦破出色的主办侦查员依照情节进行适当的奖励，但要注意依案而设，公开透明。就政治保障方面，要及时地对优秀的主办侦查员采取多种形式授予荣誉，注重内部宣传及社会影响力的构建，提升职业荣誉感，这对于侦查员队伍的职业化发展具有重大意义。同时，要注重对身份资格的保障，在选拔任用上避免地方机关的影响，去行政化干预。

侦查员自身应当端正人员管理改革尤其对于职业待遇提升的态度，不能将待遇的倾斜以及权力的赋予狭隘地理解为改革的目的，尤其忌讳这种典型的浮躁思想。在实践过程中，要结合“大部门”制及“大警种制”以及宏观上的人员分类管理等其他多项改革措施积极应对主办侦查员制度对侦查系统内部人员管理所带来的挑战。

（二）对侦查权重新配置的挑战

在权利的赋予方面，有的观点认为此次改革实质就是“放权”。其将主办侦查员的职权分为审批决定权、管理指挥权、建议请求权及其他相关职权四个方面 。结合改革的需要，“放权”的重点应当落实到审批决定权方面。为此，在顶层设计上应当注意贯穿公安机关已久的“首长负责制 ”与如今的“主办责任制”之间的关系。在公安机关普遍存在“首长负责制”大于“主办责任制”的现象。实现行政与业务的区分是落实制度的基础，在此不再赘述。要想扭转这一局面，就要从改变“三级审批制度” 开始。多部门多层级的审核使得侦查员的独立性及主体地位不断削弱，使得侦查员个体的独立价值难以体现，侦查积极性难以提升。与此同时，严重影响了办案的质量及效率。

“放权”并不意味着取消一切审批，无论是现行《刑事诉讼法》的规定还是侦查监督的需要，对于一些强制措施的采取仍当经由负责人进行批准 。但对于横亘在公安机关负责人与主办侦查员之间的各部门或是各层级内部的审批应当予以适度取消。另一方面，权利的赋予必须与监督同行，在精简办案环节，赋予主办侦查员更多职权的同时应当规范权利的监督，保障权利的良性运行。

此外，应当明确的是此次改革的价值取向之一就是破除侦查权运行的行政化作为，所以此次的主办侦查员也要区别于传统侦查体系中的“案件承办人”、“案件负责人”要对主办侦查员进行必要、充分放权的同时出台相应的措置加以保障。如四中全会《决定》中要求实施“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”以保障主办侦查员权利独立行使，突出其主体地位。

（三）对责任主体重新划分的挑战

在责任主体的划分方面，结合最新修订颁布的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，对于不同职级，不同的角色分工划定不同的责任范围。在权利下放的基础上，厘清主办侦查员、协办侦查员及侦查机关负责人的责任，不能将责任均摊。以往的侦查模式下，侦查员难以实现自决权，多数是“机关”代替“个人”承担集体责任，对于案件的倒查追究难以展开 。而在赋予主办侦查员多项自决权之后，应由侦查人员个人对案件质量承担责任并且终身负责。

在责任追究时，应当建立良性的错案追究机制以及侦查办案责任制度，要区分技术性错误和侦查员主观错误两大方面。有些案件由于当时案件侦破的客观条件限制，受相关技术的局限难以侦破或是由于客观上条件的约束导致了侦破方向的错误等多种情况，此类问题不能归为侦查员个人的主观过错之中。同时，不应受舆论及社会压力的影响，盲目追究办案人员的责任。要在权利的赋予及责任的追究时都应遵循各项制度的明文规定，要在严格追究责任的同时切实保障侦查人员的正当权利。

二、侦查机关对于多重挑战的应对策略

无论是主办侦查员制度还是侦查办案责任制，还是公安系统陆续推行的100多项改革新举措，作为公安机关整体以及相关人员个体方面都应当积极面对，要正确认识和把握机遇，在不断改革中落实公安机关“四项建设”。以笔者拙见，在应对多项挑战之时，应当注意以下几点：

（一）正确对待制度作用，不可将其意义无限放大

首先应当明确的是，在《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中指出各地探索建立主办侦查员制度，落实侦查办案责任制。所以我们可以看出，目前主办侦查员制度仍处于探索阶段，我们要理性、正确地看待制度意义。从改革目的及相关内容来看，主办侦查员制度理论上确实可以对于良性侦查制度的建设做出巨大贡献，但不可将其当成包治百病的良药，应当采取辩证的观点理性地看待此项制度。另外，更要结合实际情况在实践中进行检验，对制度的设计进行不断调整。

（二）注重试点工作的经验积累，进行有益推广

制度的生命力在于执行，理论上再完善的制度也必须经过实践的检验才具有实际意义。在新一轮的改革中，要注重试点工作的经验积累，对一些有益的尝试进行推广。如四川省丹棱县公安实行“1+3”模式，严格制定主办侦查员工作规定，并辅以“考核办法”、“办案积分考核法”、“主办侦查员分级管理办法”三种具体措施从实际角度保障主办侦查员制度的实施。值得一提的是推行“一案一考积分管理制度”设计了积分公式及计分软件，细化了考核的标准，避免了以往由于少破案、立简单案带来的高破案率的假象。多重考核标准杜绝了绝对量化考核的弊端，在很大程度上保障了侦查效率，使得考核评定更加客观，调动了整个侦查队伍的积极性。

（三）侦查人员自身应当端正态度，积极应对挑战

侦查人员作为该项制度改革的主体，其自身无论是办案角色以及职级待遇都深受此次改革的影响。对于广大侦查员个体而言，要充分把握此次改革的机遇，端正自己对于人员改革的态度，摒弃以往“干好干坏一个样”的消极想法。要以积极的态度认真学习此次改革精神。同时，应不断提升自身素质，对于改革后办案模式的影响使得侦查员面临的新挑战应当妥善处理、积极应对。同时，在落实公安改革实现职业化发展的大背景下，要不断加深自己的职业荣誉感与使命感，以新的姿态迎接新的挑战，克服新的困难。

注释：

关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见及相关改革方案将印发实施.人民日报.2015-02-16（1）.

宋阳.关于主办侦查员制度的几点思考.江西警察学院学报.2015（2）.

赵荣根、姚文伟.关于试行主办侦查员制度若干问题的思考.上海公安高等专科学校学报.2015，25（5）.

首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。我国宪法规定其适用于中国行政管理的政府工作责任制。

现行的三级审批制度大致流程：侦查员提出→本部门负责人审核、法制部门审核→公安机关负责人批准。

周欣.侦查权配置问题研究.北京：中国人民公安大学出版社.2010.

邓国良.实现主办侦查员制度由“背景量变”到“前景量变”的角色转换.江西警察学院学报.2015（2）.