近年来我国城市社会治理研究简评

2016-05-14张雪

学理论·下 2016年9期

张雪

摘要：从频繁曝光的城管和小贩之间肢体冲突，到2014年8月9日西工城建监察大队组织20余名小贩和市民参加座谈会共同探讨城市治理问题，我国城市治理的方式正在发生着变化。在城镇化高速发展的中国，创新城市治理方法、模式、制度、理论不仅具有理论价值，在缓解社会矛盾、维持社会和谐稳定、推动国家持续发展方面都有其现实意义。本文从城市治理的基本含义、西方城市治理理论以及我国城市治理的历史发展、现状与实践及发展趋势五个方面对近年来相关研究进行了梳理并加以简评。

关键词：城市治理；治理制度；治理模式

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）09-0088-04

随着2016年3月深圳“禁摩限电”政策的出台，城市治理的话题再次被推入大众的视野，不少民众认为这是在治理城市问题中的一种“懒政”行为。其实，真正的城市治理远远要比“一刀切”的政策更为复杂。2016年2月6日《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中特别强调通过推进依法城市治理、改革城市管理体制、完善城市治理机制、推进智慧城市管理和提高市民文明素质来创新城市治理方式。该文件的出台不仅显示了国家层面对城市发展问题的重视，同时标志着城市治理在中国城市发展进程中的重要意义。

一、城市治理的基本含义

“治理”一词在当代有着它新的内容和含义，它强调综合发挥国家、社会组织、公民在参与公共事务中的良性互动和协调发展。1995年联合国治理委员会在《天涯成比邻》中把治理定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]。治理是一个持续的过程，作用于使不同的甚至相互冲突的利益体得以协调并可以进行联合行动。同时，治理包括寄托权威的强制管理以及通过人民、机构认可的种种非正式安排。

在对“治理”的概念有了初步了解后，我们便可以更容易、准确地去理解城市治理的基本含义。由于目前国内学者对城市治理的研究侧重点不同，故定义和表达方式也有所区别，但在本质的把握上是基本一致的。袁政认为，城市治理是将治理运用于城市公共事务管理的过程[2]；盛广耀认为城市治理是治理理论在城市公共事务管理方面的应用[3]；王佃利认为城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程[4]。除了以上学者的观点，徐静、踪家峰等表述了城市治理的基本含义。不管从哪方面来解释城市治理的基本含义，本质上都包含两个相对一致的特征：其一，强调多元治理主体；其二，城市治理的对象为公共事务，所要解决的是公共问题。

二、西方国家城市治理的相关理论

1.城市治理模式的四种主要分类

对于城市治理模式的分类来源于瑞士政治学家皮埃尔（Jon Pierre），他把城市治理模式分为：福利模式、社团模式、管理模式和支持增长模式四大主要类型。以方针、参与者、手段和结果为分类标准的四分法是如今最为经典的城市治理模式分类。其中福利模式由于其治理主体的“一元化”最为罕见，在这种模式中国家官僚机构和政府官员起到了决定性的作用；管理模式中主要把城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者在市场原则下提出“让管理者管理”[5]的口号；社团模式主要讲城市分为高层群体和基层群体两个治理层面，同时将治理主体划为若干利益集团，形成立体结构；而支持增长模式的治理主体为政府官员和商界精英，在推动城市经济发展的同时进行治理从而实现利益共赢。

2.伙伴制城市治理模式

伙伴制城市治理模式的创始人是瑞典的厄马尔·埃兰德（Ingemar Elander）教授，他认为在城市治理中，关于权力的主要问题在于主导性和社会控制。自20世纪90年代城市政府权力模式多样化以来，城市治理被赋予了更加广泛的实践意义。伙伴制城市治理模式被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”[6]。伙伴制城市治理模式的特点在于责任、权力、资源对于地方当局的下放并与当地的社会组织国际合作和伙伴制方式的互动，并且在城市治理的各个方面发挥有效作用，同时鼓励社会成员积极参与到本社区的事务管理和治理中并参与决策。

3.新公共管理模式

自20世纪最后25年以来，随着信息化、市场化、全球化的发展使得新公共管理模式取代原有的传统公共管理模式走进历史舞台。新公共管理模式的概念十分广泛，其中最为核心的就是“企业化政府”理论。盖布勒和奥斯本在《改革政府》一书中用新公共管理模式对政府进行了十大分类：其一，掌舵不划桨的是起到催化剂作用的政府；其二，授权而不是服务的是社区拥有的政府；其三，把竞争机制注入提供服务中去是竞争性政府；其四，改变照章办事的组织是有使命的政府；其五，按效果而不是按投入拨款的是讲究效果的政府；其六，满足顾客的需要，而不是官僚政治需要的是受客驱使的政府；其七，有收益而不浪费的是有事业心的政府；其八，从等级制到参与和协作的是分权的政府；其九，预防而不是治疗是有预见的政府；最后，通过市场力量进行变革的是以市场为导向的政府[7]。同时，在当代西方新公共管理模式的研究方面，美国学者盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了四种以新公共管理定向的治理模式：市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式[8]。

三、新中国成立以来关于我国城市治理历史发展的讨论

自1949年以来，在我国从城市管理走到城市治理的进程中，不仅在观念上经历了一系列的演变，在制度上也经历了变革。在理念演变方面，吴琳认为我国城市从改革开放前以“工业生产为主”转变为今天“以人为本”“宜居城市”建设为主导，其间在城市管理理念上大致经过了三个发展阶段：第一阶段，20世纪50年代至改革开放前，发展工业主导城市。第二阶段，20世纪80年代初至90年代中期，发展经济主导城市。第三阶段，从20世纪90年代中后期至今，在科学发展观指导下，和谐发展成为城市发展的主旋律。即新中国城市化过程中城市管理理念经历了从“发展工业的城市”到“发展经济的城市”再到“和谐发展的城市”三大转变[9]。

在制度演变方面，莫玉川在探索中国从城市管理走向城市治理的过程中，对制度发展进行了阶段性划分。第一阶段是新中国成立后至1997年以前，这个阶段是初步探索阶段，中央正式出台了一系列的行政立法，同时，各地方进行了相关体制建设。新中国成立之后由于对战争废墟的清理要求，城市环卫局得以成立并隶属于卫生系统管理，其后多被撤销。1979年3月，城市环卫事业划归由城市建设部门统一管理，包括道路清扫、垃圾收运、厕所清便、垃圾处理、设备保养。此后，城市管理的领导职责，包括环境综合整治工作，一直集中在建设行政主管部门[10]。随后，一系列相关文件和规范法规由国务院牵头出台，地方政府则随之成立了名称不一的工作部门。第二阶段是1997至2008年，由于国务院法制办的大力支持，各主要城市在这一阶段完成了建立相对集中的综合行政执法体制和行政处罚权条例。1997至2002年，为了解决城市管理职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，国务院法制办组织开展了城市管理领域的相对集中行政处罚权和综合行政执法试点。试点工作又可分为“初创建立、试点扩大、试点规范、总体推行”四个阶段，2002年国发〔2002〕17号文件结束了试点工作，此后这一制度推向全国[11]。第三阶段为地方自主探索阶段（2008年至今），这一阶段的最大特点在于在权力下放的基础上，地方基于自身的特点自主探索城市治理方式。就以上的观点来看，虽然翔实有据，但是其所涉及的只是在城市管理执法这一相对较为微观的层面的制度发展。目前尚未有文章从宏观的城市治理制度的发展进行研究和表述，这也为关于国内城市治理制度的研究提供了一个发展的空间和创新的领域。

十八大四中全会的召开，依法治国的理念深入贯彻到国家治理的各个领域，城市治理也并不例外。2008年7月11日，国务院决定将城市（综合）管理职责和管理体制的决定权交由城市政府，在此基础上形成的地方新法规也显示着其地方特色，其中《南京市城市治理条例》以城市治理为核心，在行政创新方面独树一帜，包括实施城市管理网格化、城市管理行政综合执法、城市管理重心下移、环卫保洁市场化体制改革等等，形成了“规划、建设、管理”分工互动的大城管体制。

2015年12月20日至21日在北京举行的中央城市工作会议中也明确提出了在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。为了让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好而狠抓城市工作，特别是抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变原有的粗放型管理方式。、

四、关于我国城市治理的现状与实践探索的讨论

1.关于城市治理的必要性与紧迫性的讨论

改革开放以来，我国经济腾飞，城镇化发展迅速，随之而来的也有不少急需解决并日益复杂的社会问题。在中国城市化水平已超过50%的今天，现代城市型社会已经到来，社会发展转型迫在眉睫。城市治理模式的选择很大程度上决定着城市发展的质量，所以说，加强城市治理方面的研究，对于促进我国城市化的健康发展具有重要的理论意义和实践价值[3]。现代市民社会迅猛的发展、社会组织不断的成长、政府执政方式的变化都促使着传统的城市管理手段向现代的城市治理模式的转变。

纵观学者们对城市治理兴起背景的研究，基本上可以概括为两方面，其一，从我国快速的城市化所滋生的多样化的社会问题入手；其二，从“治理”理论本身在我国公共事务管理邻域的应用来展开。笔者认为，我们要注重国家制度倾向对城市治理兴起的影响，不管是政治制度革新、经济体制改革还是法治观念的提升对于未来城市治理的进一步发展起着不可忽视的推动作用。

2.关于我国城市治理的制度建设的讨论

从法律层面来说，我国目前尚未有《城市管理法》或者《城市治理法》。2012年12月4日，为纪念现行《宪法》公布施行30周年，中共中央总书记习近平做了《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》。他指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”提升城市管理水平的关键在于如何善用法治思维和法治方式，这是一个值得深入探讨的重大课题。既往的诸多典型事例启示人们，城市管理只有走依法、找法、用法、靠法的依法行政之路，才能打破僵局。为此，有必要重新认识政府的角色和职能，有必要推动城市政府由消极行政转向积极行政、由秩序行政转向服务行政、由单纯的刚性管理转向刚柔并济。

同时，我国城市治理正处于一个创新发展的阶段，已经出现了很多城市治理模式的创新和探索，但是还未能完全解决现实问题，还在发展过程之中。李重照将IBM公司的“智慧地球”理念演化而成“智慧城市”加以介绍和分析，智慧城市是以互联网、物联网、电信网、广电网、无线宽带网等网络组合为基础，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。它有利于实现社会包容、关注人力和教育资本、促进各部门直接资源合理分配和促进经济发展鼓励创新，同时还能达到环保目的[12]。杨艳东对我国目前公众参与城市民主治理的机制做了介绍和说明，提出了参与治理模式“非实质性参与——象征性参与——完全型参与”三个阶段的发展，参与形式和途径多样化的转变是经过不断变革和完善的。现行的参与机制主要包括听证会、提案议案、信访、媒体参与等[13]。在文献研究的过程中，笔者发现目前的研究主要偏重从政治学和公共管理学层面对我国城市治理现状进行分析理解、理论建设，缺少从社会学角度去研究社会组织在城市治理中所起的作用、社会组织的发展对完善城市治理机制的意义。

3.关于我国城市治理的实践的讨论

谈到我国社会治理的实践问题，首先要对我国的现实实践背景有所了解，中国的城市发展有三个独特的平台：社会主义市场经济体系；5000年的中国文化传统；长期而有力的城市行政等级体系。在此背景之下，袁政提出了中国城市治理实践上的特点，包括城乡二元体制、政治体制、区域发展不均衡等。然而在我国地方城市治理的实践中，也不乏成功的案例。何军考察了网格化信息系统在北京东城区城市治理的应用，在新的政府服务理念的指引下，综合运用多种技术，改造政府结构，创新管理流程，提升了服务水平和服务效率，产生了良好的社会和经济效益，更好地满足了公众的需要，解决了许多群众关心的实际问题[14]。

丁健介绍了上海对城市治理的模式及机制的改革，从改革开放就开始了，到如今基本已实现三大突破，分别是：在体制上，推行了两级政府、三级管理的分权、分级的治理模式；在机构改革上，提出了理顺关系、归并职能和强化服务的方式；在方针上，建立了“建管并举，重在管理”的目标[15]。

苏红叶介绍了广州市政府一改过去大包大揽的管理模式，特牵头成立了“同德围地区综合整治工作咨询监督委员会”，鼓励公民参与。此举措极大地推动了整个同德围整治工程的开展，因而广受社会好评。同时，专门的社会咨询监督机构也在专项工程的推进中成立，这对广州在推进城市多元化治理的进程来说是至关重要的[16]。

杨君介绍了深圳在2003年2月，在全国率先设立市城管监督指挥中心，主要职能包括数字化城市管理、群众投诉、检查督办、市容监控、指挥调度、信息处理及分析、号码追呼等，基本职责是对城市实施管理，在2006年6月正式升级为正处级行政事务机构[17]。

韩福国在文章中提到，2009年杭州市上城区建立了“湖滨晴雨工作室”，它是我国第一个街道（社区）民主民生互动平台，包含了“社情民意信息直报点”“社会舆情信息直报点”“草根质监站”“和事佬”等各个政治和社会协商平台[18]。

城市治理在中国实践的成功案例远远不只这些，但是本质上都享有一些相似之处，例如，调动公民积极参与自治、通过媒体平台信息公开舆论建设等。就现有的国内关于城市治理的研究而言，尚未有以各地方成功治理案例为依托进行综合对比研究总结出相对理论化的推广模式的文章，这类研究对我国城市治理的发展将有里程碑意义。

五、中国城市治理改革的思路与发展趋势

1.改善政府职能，建立新型城市治理体系

治理作为一种新兴的公共管理理论主要主张通过合作、协商、伙伴关系确定共同目标和途径，实现对公共事务的管理。如今，推进中国城市发展和城市政府现代化的关键一步便是改善中国城市政府职能。踪家峰认为，对于加入世贸组织后的中国而言，根据世贸组织的有关规则、协议和要求对现有城市公共部门的职能、体系、政府过程做出调整是迫切且必要的[19]。

同时王佃利指出，如今多元主体治理模式之下，城市管理的组织者和指挥者依然是城市政府，这是不可替代的。它的行为决定并影响着城市治理主体的活动方式及效果；非营利性组织和营利性企业的主要职能是配合政府在城市的管理进程中提供服务及物品，它们的介入打破了政府包揽管理事务的传统弊端，大大地提升了政府对城市管理的效率和效益[4]。

钱振明认为政府的核心主导地位是坚定的。城市政府通过自身再造提升治理能力、限制政府权力来增进政府治理的有效性来应对日益复杂的治理问题，这样城市政府才能胜任城市公共事务核心治理者的职责[20]。

总的来说，在我国城市治理改革的道路上，改善政府职能，使之成为可以适应时事发展和时代要求的政府是十分重要的，只有在此基础上才能建立起愈发完善的城市治理体系，改善全国范围内的城市治理现状。

2.培育发展非政府组织，推动社会组织参与城市治理

非政府组织可以在当地政府不再也不能承担更多公共事务的直接管理时提供帮助。非政府组织的发展，相较于西方国家城市来说，中国是很不成熟的，其自主性、非政府性、志愿性等典型特征还不明显，大多是以政府为主导，官民二重性显著[21]。管建华提出应该鼓励、支持并重视非政府组织积极参与城市治理，这样有利于提升城市政府的抉择的多元性和广泛性，满足更多城市市民的实际需求，推动城市建设的发展；同时还能促进城市基层民主的自主性发展，这样就对城市政府部门起到了制约和平衡的作用[22]。

钱振明认为，现阶段，发展非政府组织的重中之重是加强资源配置、法律保障及政策鼓励[23]。资源配置是指除了企业资助和个人捐款外，政府对非政府组织的扶植和培育应当充分发挥出来，尤其是资金方面的支持；法律保障则是要改革、完善社团组织管理办法，建立法治秩序，化繁为简，撤销烦琐复杂的审批手续，简化申请登记制度，以便各种非营利性的非政府组织取得合法性，加速非政府组织的法制化进程；政策鼓励是指通过各类政策措施来鼓励非政府组织的发展，比如，给予更多的减免税待遇和奖励措施来激励非营利性、带有社会公益性的非政府组织的发展。

总的来说，从观念上明确对非政府组织的培育和发展是社会发展的新趋向，也是我国社会治理改革的思路和发展的趋势，推动社会组织参与城市治理是充分的也是必要的。只有多元治理主体协调发展才能更好、更快地建成适应时代潮流和社会发展的新型社会治理体系。

3.完善公民参与机制，提高公民参与意识

治理从概念上看体现了多元治理主体的参与，其中公民的参与是最直接的民生要求的反映，有其十分重要的地位。韦如梅提出在当前我国城市治理中，提高公民参与城市治理是十分必要的，这就需要从几个方面入手，提高公民个体素质、升级政治社会环境和相关制度设计、改善公民参与的认知等[24]。

陈文提出我国必须建立统一的城市治理投诉平台来完善城市治理市民投诉和解决问题的机制。形成市民投诉机制和相关职能部门及时回应和解决机制，同时构建城市治理效果的市民评价平台[25]。其其格指出积极引导公民参与，普法、培养公民法制观念、增强守法意识，在法律和规章制度的框架内，公民能够积极参与城市管理[26]。

参考文献：

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