从乡镇政府角度看我国新型农村合作医疗政策执行偏差

崔恩山

【摘要】自2009年中国做出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，新型农村合作医疗被确立为农村基本医疗保障制度已15年。新农合已惠及亿万中国农村居民，同时在新农合在制度的落实，政策执行中也暴露一些问题。本文从乡镇政府角度分析新农合制度的执行偏差，为基层更好的落实新农合制度提出合理化建议。

【关键词】乡镇政府；新型农村合作医疗；执行偏差；建议

一、新型农村合作医疗以及执行状况概述

我国农村合作医疗制度从1938年陕甘宁边区创办的“保健药社”和“卫生合作社”起源。到l955年前后我国历史上第一个正式确立的农村合作医疗制度框架山西高平县“米山乡”模式。1976年前后，我国农村合作医疗制度的发展达到巅峰，但截至1990年前后，我国农村合作医疗保障制度的覆盖范围从过去的90%左右下降到了5%左右，该制度已无力承担我国农村地区庞大人口的医疗保健重任。合作醫疗制度的发展进入了最大的瓶颈期。

新型农村合作医疗作为一项重要的国家惠农政策自2003年试点实施以来，在全国范围内取得了很大的成绩。近几年，新型农村合作医疗制度参合人数一直维持在8.3亿的高位，参合率历年稳定在95%以上，并有所提升，新农合制度得到了广大人民群众的热情拥护和社会的广泛赞誉，已经基本实现了惠农助农的目的。然而，新型农村合作医疗政策的执行也存在着诸多偏差。下面将从乡镇政府执行的情况来分析新型农村合作医疗政策执行的偏差。

二、新型农村合作医疗政策执行中存在的偏差及改善途径

乡镇政府作为处于我国政府体系的最低层次的政府，直接面向社会基层，具体负责贯彻落实党和国家的各项方针政策，同时，负责将广大人民群众的需求和愿望传输给上级政府。新型农村合作医疗政策的执行在乡镇政府层面和最广大的老百姓有了直接的对接。在这种执行和对接的双向沟通中，新型农村合作医疗政策的执行中存在以下几项主要偏差。

1、阻滞性执行

主要指新型农村合作医疗政策执行中进度缓慢、效果不佳。行政机关的政策传达问题一直是政府行政效率提高的重大阻碍，近年来随着中国政府政治体制改革的推进，政策传达执行的效率有了明显提升。尤其是地级市以上的此类现象得到了很大程度上的改观。然而，乡镇政府在政策的执行中阻滞现象依然明显存在。在新型农村合作医疗政策的执行中不难发现此类问题。以全国百强县山东省寿光市（县级市）为例，该市自2004年开始实行新型农村合作医疗制度，到2010年该市才基本实现新型农村合作医疗政策的全面覆盖。作为全国经济发展较好的地区，该项政策的最终全面落实经历了七年的时间。在具体调研中我们同事发现，农民由于对政策认识不充分，依旧存在参与积极性不高的现象，随着近年来新农合农民个人缴费标准的提高，积极性不高的现象再次显现。导致新农合惠民覆盖面减小。总结问题我们不难发现，地方政府在政策推进过程中存在乡镇政府的政策宣传力度不够，执行积极性不高的问题。乡镇政府未能将政策精神以及惠农方式的具体信息以有效地、便于农民理解的方式传达下去，导致农民不能充分了解相应的政策细节，降低了参与的积极性。延长了政策执行的周期，影响了政策执行的效果。

阻滞性执主要表现在政策执行的效率低下。绩效评估是考核和促进行政效率的重要途径。因此在新农合政策的具体执行中，乡镇政府需要根据上级要求，结合本地区实际，本着务实高效的原则制定合理的执行目标，并且对目标完成状况做好相应的绩效评估。采取科学的评估方式。采取适当的执行行为的“执行过程”评估与对执行后的问题解决程度和影响程度的“执行效果”评估紧密结合的方式，系统、科学、完整的进行新农合执行绩效评估，提高政策执行效率。

2、机械化执行

主要指在新型农村合作医疗政策执行中，过分禁锢政策本身，不能因时因势灵活主动，教条的执行政策。乡镇政府在新型农村合作医疗政策的执行中，存在过于僵化拘泥于政策本身，将自身定位于单向的政策传达单位的现象还普遍存在。过分依赖于上级行政机关的政策传达内容，未能结合自身区域的具体实际，采取切实有效的调研、论证和政策提升措施。导致政策出现“水土不服”的现象，在惠及农民的过程中政策的实际效用就被削弱。

乡镇政府是我国最基层的行政机构，主要行政职责是贯彻落实上级政府的行政要求，但是并非乡镇政府丧失自身的自主性。作为政府联系广大农村群众的第一纽带，乡镇政府在新农合政策执行中充分贯彻上级政令的同时，更要在充分调研，了解事情的基础上勇于探索，大胆实践。充分发挥自身在新农合政策执行中的积极性和主动性。更好的让新农合政策惠及当地群众。

3、选择性执行

即新型农村合作医疗政策的执行者对政策本身不能全面切实执行的一种行为。主要表现在对政策内容根据自身的利益和价值观进行歪曲肢解与对政策本身内容实质的片面理解或误解。政策执行主体是政策执行的直接实践者，是政策决策者和广大政策对象的桥梁。乡镇政府作为政策的执行者在执行过程中存在选择性执行现象必然导致政策执行偏差。然而这种现象在新型农村合作医疗政策的执行过程中同样存在。对于政策本身的目的与作用理解不透彻，对于政策的执行要求把握不准确，导致对于政策的片面理解与误解。甚至，个别乡镇政府因自身以及相关人员的利益有意曲解政策，在执行过程中选择对于自身有力的内容进行大力实施，忽略对自身作用微小的内容，从而破坏了政策的整体协调性。在新型农村合作医疗政策执行中对于新农合定点医疗单位的选取个别乡镇政府违规操作，不能公开选拔资质达标、条件合格的医疗机构就是一个典型体现。

在新农合政策的执行中，乡镇政府需要充分树立服务意识，把广大农村居民的切身利益放在政策执行最重要的位置。提升公共决策的质量，增强执行对象的可操作性和适应性。在充分理解政策、贯彻上级政府要求之外。乡镇政府自身需要建立完善的决策体制，包括科学民主决策的程序制度、组织结构制度、决策咨询结构制度、最终拍板制度、评估制度以及决策纠偏和决策责任制度。以克服在政策执行中破坏政策完整性和曲解政策的现象。

4、单一性执行

即在新型农村合作医疗政策的执行中缺乏整体性推进的相应配套措施，让政策孤立，政策效果大打折扣。新型农村合作医疗政策实施以来各地在摸索经验，也取得了很大的成绩。但是由于政策执行中缺乏整体性推进的相应配套措施，导致了新型农村合作医疗政策在实施中存在筹资不畅、保障水平较低和报销程序繁琐等问题。总结这些问题可以发现新型农村合作医疗政策的执行中乡镇政府政策缺乏后续性的执行动力和推进执行政策的后续措施跟进。例如个别定点医疗机构为降低成本而减少必需的医疗服务或降低服务质量。乡镇政府未能建立相应的考核评估和质量监督体系，防止此类问题的出现。另外在报销过程中单一性的将报销政策以书面性的文件形式传达给农村社区或者自然村。但是农民受自身文化水平以及对新政策的理解限制，不能很好地掌握报销程序，繁琐的报销过程为政策的执行增添了难度。新型农村合作医疗政策的执行中缺乏后续性完善措施，单一执行成为了一个极为突出的问题。

因地制宜是一项政策发挥其作用的重要途径，尤其对于像新型农村合作医疗这样的涉及最基层农民的惠农政策。需要乡镇政府结合当地具体情况，以政策方针为依据出台配套的政策执行方案，为更好的推进新农合政策的执行提供保障，提升执行效果。

【参考文献】

[1] 赵 曼， 张广科， 著. 新型农村合作医疗保障能力研究[M]. 中国劳动社会保障出版社， 2009.

[2] 刘雪明. 政策运行过程研究[M]. 江西人民出版社， 2005.

[3] 刘东汶. 进行决策体制的改革是决策科学化和民主化的基本条件[J]. 求实， 2003（6）.