土地续期：物权法“留白”

闵杰

房子好好的，脚下的土地到期了，房主该何去何从？这是近期部分温州市民遇到的难题。

今年3月，有温州市民在二手房交易中发现，在签订合同、打款、房本过户等一系列手续顺利完成后，出现了一个从未预料的新问题：土地使用权过期了。

与目前大多数住宅土地使用期限为70年不同，温州老城区的一些老公房，土地使用期限只有20年。原因在于，这些公房的土地取得方式，是由早期的划拨改为了出让，属于历史遗留问题。

面对个案，温州官方最初的答复是，要重新办土地使用权证，须缴纳出让金三十多万元。依据是，这套房的楼面评估价约6000元/平方米，乘以房产证上的建筑面积50多平方米。

事件经过媒体传播后，引发了全国范围的讨论和争议。公众关于70年土地使用权到期后的担忧被提前释放：住宅的所有权是永久的，归属国家的土地使用权最多只有70年，到期了怎么办？

问题的核心，绕不开土地使用权和房屋所有权的关系。2007年出台的《物权法》第149条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”

“自动续期”到底如何理解？是明确意味着免费续期？还是在立法上的一种模糊表述，甚至刻意留白？物权法的立法初衷再次被翻检和审视。

“地方版方案”分寸难拿捏

温州土地到期事件的源头，发生在国有土地使用权转让交易的早期。

1986年制定了《中华人民共和国土地管理法》，从这个法律开始，中国的土地使用权才可以转让交易。而在此前，城镇土地利用方式大多为划拨，无偿使用。

之所以要这样做，是为了让土地既保持公有性，又可以完全交易。而70年产权则是参照香港经验，当时香港的住房土地使用权是99年。

国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次明确了各类土地使用权的出让年限，按用途划分的上限分别为：居住用地70年，工业用地50年，商业旅游娱乐用地40年，其他或综合用地50年。

“当时是因为国有土地使用权出让工作刚起步，考虑市民承受能力施行的，符合相关法律法规。当时制定了20年、70年两档。”温州市国土局宣教科对媒体表示。

从2015年开始，在温州，20年期限的这批住宅土地使用权开始面临到期，并逐步增多。据温州市国土局统计，2016年和2017年，该市老城区内涉及的就有一千多户房屋。

从去年开始，温州市国土部门已经接到类似问题的反映，但显然，地方并没有找到理想的解决方案。

引发舆论关注的是温州市国土局土地利用管理处处长张少清在当地《温州日报》上的回应，称：“在国家没有具体实施细则的情况下，目前我们基层国土部门只能参照国有土地出让的做法，先由第三方评估机构评估土地价格，根据单位地价或折算出楼面地价，算出总的土地出让金，重新签订国有土地使用权出让合同。”

这被理解为“温州模式”，与之相对应的则是“深圳模式”。从1982年开始，深圳对划拨土地就已经开始设定20年和30年的使用年限，也因此更早遇到土地使用权集中到期的问题。

深圳的解决方案是，如果是行政划拨用地，则需补交地价延至国家规定的最高使用年限，即住宅类为70年，办公类为50年，商业类为40年；补交地价的数额为相应用途公告基准地价的35%。如果是在1995年9月18日前签订土地使用合同的，则不用补交地价，顺延至最高年限。

4月20日，深圳市规划国土委举行了专场说明会，解释这一方案的依据，分别是1996年发布的《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》和2004年4月23日发布的《深圳市到期房地产续期若干规定》。

根据两个规定，深圳的福田区和罗湖区已办理了719宗土地延期。而且特别强调：“至于满了70年后该怎么办，这将上升到国家层面，需要国家出台相关的细则才行。”

而温州试图拿出地方方案的行为很快被叫停。国土资源部的官方微博发布信息称：“4月20日，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权20年到期的延长问题。”

温州国土局也对外表示，目前在续期方案制定方面尚无实质性进展，但在制定政策的过程中会综合考虑目前温州市房价、土地价格、居民人均收入、20年前的土地价格等因素。

对于各地方制定70年以内“地方版方案”的尝试，一些法律学者看法也不相同。著名法学家江平在近期的一个研讨会上表示，对物权法的解释迫在眉睫，但是只能由全国人大常委会解释，不能由政府相关部门解释，更不能由各地方政府解释。

北京大学法学院民法研究中心主任尹田在接受《中国新闻周刊》采访时认为，并非所有问题都由法律来加以规定。很多情况下，涉及收费和标准问题都是由行政法规，而不是法律来加以决定。

在尹田看来，对待“地方版方案”，应该从两个方面来看待：第一，在一些大的原则问题上，比如是否决定续期，续期之后是否要缴纳土地使用费，以及如何缴纳土地使用费，包括费用的计算标准，这些都不适合地方政府来规定，“因为这些问题涉及民众的基本利益，涉及千家万户，不能有的地方规定要交，有的地方规定不交，这是绝对不可以的。”

“但有一些问题，地方政府可以考虑加以规定。”尹田认为，温州和深圳的问题，都发生在相关土地年限规定明确以前，不能算违法，属于历史遗留问题，而且不属于全局问题，“地方政府可以做出某种调整。”

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新撰文认为，住宅建设用地使用权的期间届满，必须自动续期。对此，任何人、任何机关包括各级人民政府都不得违背这一规定，强制要求业主必须经过申请才能够给予续期。

至于是否应当补交出让金，应当考虑到，如果20年到期无偿续期到70年，对其他已经缴纳了70年出让金的业主而言，是不公平的。

尹田对此表示认同，如果不交费，“当然有不公平问题”。他主张，对待这部分特殊问题，第一要收费，第二，应该按当时的土地价格标准来收。“当时的地价比较低，对业主来说可能是能承受的。”尹田告诉《中国新闻周刊》，即便如此，地方政府出于解决遗留问题的考量，也可以做一定的减免。

立法初衷真相是什么

温州土地使用权到期事件后，《物权法》的“遗留问题”被重提，争论再起。

2007年出台的物权法，第149条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”“自动续期”到底如何理解？是意味着无条件免费续期，还是只对应着“申请续期”而言？

当时的真实立法意图究竟是什么，因为温州事件触发，再一次成为学界争论的焦点。

参与物权法起草讨论的民法专家梁慧星近日撰文回忆了这段历史。据他回忆，物权法草案第一、二、三次审议稿，都还没有关于住宅用地使用权期满自动续期的规定。

三次审议稿在这方面原本的内容是：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”

三次审议后，委员长会议决定向社会公布征求意见。如何续期，续期后的土地使用费成为了当时最受关注之处，有人认为，住户买房已经支付了土地出让金，续期后不应再交费，还有人认为，续期的应交少量的使用费。

在这次征求意见后，全国人大法律委员会建议将这一条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”

但后边仍然附带了一句：“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”

对于这一段历史，同样参与了当时立法讨论的中国社科院民法室主任孙宪忠对《中国新闻周刊》讲述了另一种解读。

孙宪忠回忆，在2005年以前，物权法立法方案中确实没有自动续期的规定，在2005年全国人大环资委讨论这一问题时，很多官员、经济学家和法学家也认为到期应当付费。“当时我表示反对，提出‘无条件自动顺延的论证意见。这次会议后才有了自动续期的规则。”

孙宪忠告诉《中国新闻周刊》，梁慧星教授并没有参加这次讨论会，因此并不清楚当时的讨论情况。

“为了老百姓的权利，我提出了在当时最为稳妥的方案，就是使用权到期无条件自动顺延。”孙宪忠表示，法律方案中否定了收费这是有史可查的。

为了佐证自己的回忆，孙宪忠将物权法制定的亲历者、全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华的一段回忆发给《中国新闻周刊》。其中提道：“法律委员会在2006年10月的常委会汇报中说：常委会组成人员对‘自动续期的规定普遍表示赞成。同时，常委委员提出，住宅建设用地续期后住户还要支付土地使用费，这样的规定是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，住宅建设用地续期后是否支付土地使用费的问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不作规定为宜。届时可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”

扈纪华在近期中国人民大学组织的一次研讨会上，也再次解释，土地使用权期满后补交费用与否的问题，法律并未有明确规定，如果要求续交土地出让金，在《物权法》“自动续期”的前提下，此行为有画蛇添足之嫌，“温州土地使用权到期要求续交土地出让金的事情发生后，我非常吃惊，此种行为与我们当初的立法宗旨并不一致，这不是我们的意愿。”

不过，另一位物权法起草参与者、全国人大常委会法工委原民法室主任姚红在同一个研讨会上的观点与扈纪华不同。她认为，规定“自动续期”是考虑到老百姓的利益，老百姓不用再去排队办手续，更加便民，也减轻了工作人员的负担。至于使用年限到期后，续期要不要收费？她表示：“物权法——立法时也提出这个问题，但当时大部分房屋都没有到期，所以大家认为这个问题要随着经济发展再解决，当时并没有明确规定。”

在姚红看来，当时的立法意图是把是否续费的问题留待历史解决。目前，也有多位学者倾向于这种立场。当时同样参与了立法讨论的杨立新，在近期的文章中回忆，自动续期确定的，是不需业主申请即续期，以保证其不动产权利的行使；至于是否要有条件，是否缴纳出让金等问题，留待以后专题研究再行决定，而不是按照现行法律的规定处理。

尹田也参与了当时的立法讨论，而在他看来，姚红的回忆反映了当时的真实情况。“土地使用年限的续期是当时存在的十大疑难问题之一，争论非常激烈，最后上了委员长会议。”尹田告诉《中国新闻周刊》，2005年7月，时任全国人大常委会委员长吴邦国专门就物权法起草中的十大疑难问题召开讨论会，邀请了一些民法学者参加，他是参加者之一。

尹田表示，他不仅从头到尾都参与了物权法的起草讨论，而且也参与了委员长召开的高层次会议，整个过程非常清楚，“当时争议的地方不在是否续期问题，在这方面是有共识的，没有人反对。但在交费不交费问题上，发生了巨大争议。”尹田告诉《中国新闻周刊》，当时有各种意见，没办法规定，怎么规定都不合适，当时实际上是放弃了，留到将来根据经济发展情况再做规定。

“如果这个争议当时解决了，就会在立法上明确表述出来，何必让人去猜呢？”尹田表示，因此，“自动续期”并没有包含免费的意思，不涉及收费但也不代表不收费，“实际上就是到时候再说，这就是当时的真实情况。”

自动续期是否意味着“恒产”

尽管此次温州事件只涉及少部分20年土地使用权房屋，但一种大范围的担忧，即关于70年土地使用权到期后的担忧被提前释放。既然物权法刻意留白，70年土地使用权到期后，要不要收费？

“这个问题现在到了该说清楚的时候。”尹田认为，温州事件的暴露，已经造成了社会心理压力，大家着急了，有助于推动法律遗留问题的解决。

现在距离物权法出台已经9年，但在这个问题上，学界仍然无法达成共识。

孙宪忠仍然和当初一样，坚定地认为，自动续期的含义就是无条件的续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。

在他看来，如果70年届满，还需要继续给国家交纳土地出让金，这样的做法不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础。他对《中国新闻周刊》表示，国家土地所有权不是政府私权，人民权利要让人民享有实际利益，“现在的土地使用权出让价格已经很高了，比很多国家的土地所有权还贵，到期后还想再收一次？”

“在这样的问题上，政府应当尽可能地让利于人民，让人民群众能够得到更多的实惠。”在杨立新看来，“有恒产者有恒心”，是制定《物权法》时最常说的一句话。在我国现行的土地公有的情形下，要想解决人民群众的恒心问题，就应当使住宅建设用地使用权的期间是永久性的期间，只有永久性的期间，才能够让居民对自己的住宅有恒心，对国家的制度有恒心。

出于让利原则和恒产原则，对于70年后是否交费，杨立新认为有两个办法：一是免费，将利益让给业主，也就是让给人民；二是费改税，不再收取出让金，而是对永久性的住宅建设用地使用权，权利人向国家缴纳税金，如同土地所有权的权利人向国家缴纳税金一样。

而另一些学者并不认为，自动续期意味着“恒产”。

在尹田看来，享有土地使用权的原因，是享有土地上的建筑物所有权。因此土地使用权的期限和房屋自身状况有很大关系，一旦建筑物不存在了，那么土地所有权也就收回了。定义为70年是因为建筑规划的房屋最低使用年限是70年。

中央财经大学不动产法研究所所长尹飞教授也持类似观点，在他看来，房屋自动续期，续多久首先是个问题。“有的人说续到房子塌，这会导致什么后果？他就会不停地加固，最后都成破房子了。如果再续70年，可30年后房子不行了，那又怎么办？”

而在续期是否收费问题上，尹田的观点也很明确，“肯定要收费”。不过，他解释，收费有两种选择方式，一种就是收费，也就是土地使用费。第二种，是用房产税来代替，把费用包括在其中。

在他看来，比收费方式更重要的，是要确立一个观念和原则，房屋是老百姓的基本生存条件，不论最后选择收费还是收税的方式，都要保证百姓最基本的生存条件，“因此，在一定面积范围之下，最后的结果是不收费也不收税。”

尹田告诉《中国新闻周刊》，这条原则非常重要，这和制定房产税的思路是一致的，“要和房产税的制定结合起来一并解决。”

尹田认为，只要给老百姓传递几点信息，第一，自动续期保证你的房屋产权；第二，到期之后，在满足基本生存条件范围内，不会交费也不会交税，这样老百姓就能安心了。

尽管在具体问题上仍存分歧，但学者们普遍达成的共识是，温州事件将物权法第149条规定遗留的问题提前暴露出来，促使立法者面对这个问题，以增强百姓对国家物权制度的信心。