试论检察官办案责任制的运行现状及其改革方向 <br/>——从H省B市检察院“三级审批制”运行情况切入

试论检察官办案责任制的运行现状及其改革方向
——从H省B市检察院“三级审批制”运行情况切入

2016-05-11陈建华董邦俊

湖北师范大学学报(哲学社会科学版) 2016年2期

陈建华，董邦俊

(湖北省黄石市人民检察院，湖北黄石　435002)

试论检察官办案责任制的运行现状及其改革方向
——从H省B市检察院“三级审批制”运行情况切入

陈建华，董邦俊

(湖北省黄石市人民检察院，湖北黄石435002)

〔摘要〕党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署，司法改革是其中的重要内容。就检察改革而言，检察官办案责任制是各界关注的焦点问题。当前的检察官办案责任制基本符合司法亲历性原则，职责关系基本合理，有利于应对敏感案件，但也存在难以激发检察官办案主动性、创造性以及职责关系不够规范、处理特殊案件职责不清等问题。建议适当增强检察官办案独立性，完善司法奖惩评价制度；规范“三级审批制”，理清各层级职责关系；合理分配检察官行政性事务，完善检察机关司法行政工作机制；在办案任务重、案件数量多的情况下逐步推行主任检察官办案责任制。

〔关键词〕检察官办案责任制;三级审批制;主任检察官办案责任制;亲历性原则;办案审批权

随着法治建设的深入推进和检察官专业素质的显著提升，为完善检察机关执法办案责任体系、健全检察机关执法办案组织形式，促进检察队伍专业化、职业化建设，改革完善检察机关传统的“三级审批制”办案方式，2013年底，高检院在全国各地选择了17个地方检察院实行主任检察官办案责任制改革试点。改革试点以来，各地进行了积极的实践探索，相关理论研讨及认识分歧随之也十分激烈。有的学者甚至对这项改革的逻辑起点、目标定位、路径选择提出质疑，认为改革存在背离检察制度原理之处①。笔者认为，单纯理论层面的研讨虽能为开展此项改革提供一些参考，但改革应立足实际、切中要害，从制度层面推动解决当前突出问题，这有赖于对目前检察官办案责任制运行状况及其主要问题有一个相对客观、全面和准确的把握。为此，笔者以H省B市检察院公诉部门检察官办案责任制实际运行情况为考察对象，从微观视角揭示检察官办案责任制存在的主要问题，以期为准确定位此项改革的未来走向提供依据。

一、检察官办案责任制运行现状考察

很多人认为，检察机关目前按照行政层级实行的“三级审批制”，使办案权和定案权分离，承办人办案却不能定案，名不副实。由此建议我国检察机关办案体制改革的关键是逐步弱化直至废除层级审批制，还定案权于承办检察官，使其既能办案也能定案。诚然，按照直观理解，“三级审批制”使案件审批完全按照行政层级进行，高级别的长官(部门负责人、副检察长)可以直接否决下级(承办案件的检察官)对案件的决定，工作方法行政化色彩浓厚，与司法的客观规律特别是亲历性原则不符，最终可能造成案件质量不高，甚至导致冤假错案发生。对学者这些理论上善意的警示和提醒，笔者表示尊重、理解。但这些理论观点的准确性，笔者认为需要进一步验证。为此，笔者对H省B市检察院检察官责任制运行情况进行了实证考察。为保证研究对象的代表性、客观性、全面性，笔者重点考察了该院公诉处近三年(2012年-2014年)“三级审批制”实际运行情况，并对该院主要业务部门负责人、检察官代表、分管副检察长进行了访谈②。这里有必要首先对该院公诉处人员构成、职责职务等作简要介绍，便于准确把握 “三级审批制”的实际运行环境。该院公诉处共11人，全部为检察官(包括检察员9人和助理检察员2人)，其中处长(即部门负责人)1名，协助处长负责业务指导、管理及部分行政性事务等工作的副处长2名，协助处长负责日常行政性事务的内勤1名，除处长以外(特殊情况下处长也会办案，具体见下文分析)，实际负责办案的检察官为10人；该处近三年办理刑事一审、二审、再审、职务犯罪裁判同步审查、下级院请示等各类案件总数为971件。经分析，笔者认为以下情况应引起重视。

(一)“三级审批制”没有完全按照行政层级运行，没有否定检察官的案件决定权。实践中，“三级审批制”实际并没有完全按照行政层级运行，即将案件逐层审批，同时将案件的最终定案权完全操控在分管副检察长之手。之所以没有按照行政层级运行，一个重要原因是该部门在司法实践中逐步形成了具有自身特色的案件汇报会议制度③。案件汇报会议的主要任务是由案件承办人(承办检察官)将其承办的案件以召开会议的形式交由部门全体人员(包括分管副检察长)集中讨论研究，从而形成一致的处理意见。具体讲，在案件汇报会上，案件承办人先向与会人员报告案件的事实、证据材料审查情况，然后充分表述自己的处理意见及其理由，其他检察官再逐一发表对案件的处理意见及其理由，最后由部门负责人、分管副检察长发表对案件的处理意见及其理由。通过召开案件汇报会议，避免了案件承办人逐层向部门负责人、分管副检察长重复汇报案件而导致效率低下问题，部门负责人、分管副检察长通过集中研究讨论在办的案件，以集中打包的方式履行了对案件审核、决定的权力，同时使案件办理过程及部门负责人、分管副检察长履职形式在部门内部实现了程序化、公开化。为了验证部门负责人或分管副检察长是否可能因为其掌握“定案权”而消弱甚至冲击检察官的“办案权”，笔者对近三年所有案件讨论会议记录进行了全面的整理、统计，对部门负责人或分管副检察长“不同意”案件承办人意见的案件进行了具体分析。结果显示，仅对17.7%的案件，部门负责人表示“不同意”，对7.6%的案件表示“原则同意”(对部分处理意见如量刑建议、自首情节等提出了异议)；分管副检察长这两方面案件的比例则分别为18.5%和9.7%。④对这些“不同意”或“原则同意”的案件，分管副检察长一般也没有直接定案，而是全部建议提交院检委会讨论决定。由此可见，“三级审批制”既没有完全按照行政层级运行，即将案件逐层审批，又没有将定案权真正完全操控在分管副检察长之手。反言之，目前检察官办案责任制在实际运行中并没有真正否定检察官的案件决定权。

(二) “三级审批制”基本符合司法的亲历性原则。关于司法亲历性的内涵，目前为很多人广泛引用的观点是指“对当事人言词的判断、对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对于被判断者的近距离观察。”⑤然而，已经有不少学者对这种理解提出异议，并提出了大量反证理由⑥。笔者认为，将亲历性等同于“面对面接触”、“近距离观察”，的确有失偏颇。不管对亲历性内涵如何理解，但很多学者对其具体要求其实已经形成某些共识，如要求实行直接、言词和集中原则，即当事人直接参与并用口头方式表达，办案者连续不断地审理和裁决；审理者与裁判者主体同一原则，即由亲自审理者直接裁判；裁判者应当尽可能充分地接触案件材料，全面了解案件事实，把自己的判断建立在对案情的全面了解之上。且不论司法亲历性原则是否能够完全套用在检察官办案责任制之上，并将其作为确立检察官独立地位的主要理论依据。即便如此，目前的“三级审批制”在实际运行中也没有完全违背司法的亲历性原则。在案件汇报会上，承办案件的检察官本身已经依据法律规定对犯罪嫌疑人进行了提审、讯问或询问、调查，审阅了案卷和相关证据材料。(该院办理的所有公诉、批捕案件，承办检察官必须对犯罪嫌疑人、被告人至少提审一次。)就此而言，其对所办案件提出的审查意见正是建立在亲历性基础之上的。唯一可能存在违背亲历性原则的是，掌握最终定案权的分管副检察长没有直接与案件当事人“面对面接触”或“近距离观察”，也没有直接审阅案卷和证据材料，其对案件的判断是建立在承办检察官的汇报之上的，认为承办检察官的汇报存在偏颇或失实，起码已经掺杂了其个人主观因素，从而动摇了分管副检察长定案权的科学性、可靠性。毋庸讳言，如果“审者不定，定者不审”，司法亲历性、判断性要求体现不够，类似的理论担忧实有必要，这也是当前检察机关办案方式广受诟病的重要原因⑦。然而，实践中分管副检察长及部门负责人都是一些资深检察官，他们具有丰富的办案经验，从该部门近三年办理的案件来看，案件类型大都比较集中，分管副检察长和部门负责人在听取案件汇报的时候，都会就是否构罪、构成何罪等关键问题进行提问，让承办检察官尽可能提供充分、全面的信息，从而作出准确判断。法院最终判决也表明，他们作出的判断绝大部分是正确的。(法院完全按照起诉罪名判决的案件占91.9%，其他案件则全部以其他罪名作出了有罪判决。)对少数重大疑难复杂的案件，为慎重、全面把握案件事实，承办检察官一般会采取多媒体示证技术对案件事实及讯问、提审情况作全面展示，有时部门负责人或分管副检察长甚至会亲自进行讯问或提审，从而为其与案件当事人“面对面接触”或“近距离观察”提供了机会与条件，尽量消除了承办检察官直接汇报可能出现的偏失及可能掺杂的主观因素影响。由此可见，整体而言，“三级审批制”在实际运行中并没有违背司法的亲历性原则。

(三) “三级审批制”基本符合部门负责人和分管副检察长的职责定位。司法改革一直强调要立足国情、从实际出发，但有一个与检察官办案责任制紧密相关但往往被忽略的实际情况是，目前在检察机关担任副检察长及部门负责人等职务的检察官，大都承担着大量行政性事务，必须履行相关的管理职责。或许，有人会辩驳检察官办案责任制及相关配套的员额制、人员分类管理等制度，正是为了减轻这些资深检察官的行政事务从而让其进入一线办案。但事实上，情况十分复杂。笔者对该院主要业务部门负责人及分管副检察长进行了访谈，的确有的是因为“这些领导干部已经习惯了过去的审批式办案，不愿意亲临一线办案受苦了。”更多则是因为一些行政性事务目前都有严格规定、必须落实，需要耗费这些资深检察官及领导干部大量精力，让他们全部上一线办案是不符合当前工作实际情况的。这些行政性事务从目前来看总量不会减少且要求越来越严，也就是说，分管副检察长和部门负责人全部上一线办案客观上并不具备现实条件。反过来从理论层面看，即便对当前高检院主任检察官制度改革抱着质疑态度的学者，还是建议赋予主任检察官对案件的指导权、审查权和异议权。认为“为把案件质量关，主任检察官基于检察一体原则，可以行使案件审查权，但基于对检察独立原则的尊重，主任检察官在意见不一致时不能直接更改承办人的决定，而只能将双方的分歧意见提交上级检察首长核定，再由检察长行使指挥监督权或职务收取权、转移权。”⑧可见，从检察基本原理来看，分管副检察长及部门负责人对案件的指导权、审查权和异议权还是应当保留的。而职务收取权、转移权制度在当前检察机关现实办案环境下有大多生存空间，笔者认为应持慎重态度。从H省B市检察院主要业务部门近三年办案情况来看，分管副检察长不同意承办人意见的，一般都会提交院检委会讨论决定。而检委会的决定检察官必须执行，已经不存在职务收取或转移的问题。现实中，即便存在个别分管副检察长不同意承办检察官意见且又未提交检委会讨论决定的案件，承办检察官也都会执行分管副检察长的意见。理由很简单，如果分管副检察长的意见是错误的，错案责任也不在承办人，承办人必然会作出风险更小的选择；反之，承办人执行分管副检察长的正确意见则于情于理于法都是应该的。更何况，分管副检察长和部门负责人的实际权威对承办检察官的选择也在或明或暗发挥重大影响。

(四) “三级审批制”有利于有效应对当前司法环境下的敏感案件。从当前司法环境来看，一些社会关注度高的敏感案件，检察机关在处理这些案件的时候尤需谨慎。当前“三级审批制”契合了办理敏感案件的谨慎态度，为稳妥办理一些敏感案件提供了现实可行的操作模式和制度支撑。三级审批有利于吸收集体智慧，有效预防、应对办理敏感案件可能引发的各类风险⑨。特别是，承办检察官缓解了因办理敏感案件而产生的心理压力，因为敏感案件背后往往涉及某个社会特殊群体的利益，承办检察官个人与群体对抗的压力会随着三级审批而得到有效缓解，因为代表较高行政级别的部门负责人和分管副检察长无论对检察机关内部还是外部社会力量的动员和组织能力都要比承办检察官强很多，这是当前中国司法制度毋庸质疑的客观事实，这就为承办检察官提供了依法办案的强大心理支撑。此外，审批的过程也是对案件形成相同处理意见的过程，对敏感案件在检察机关内部形成一致处理意见进而增强办案的合力尤为重要，可以有效消除因内部意见分歧而导致的办案波折和程序空转等问题。由此可见，在当前的司法环境下，“三级审批制”是有其存在的客观需求和制度土壤的，也基本能够满足检察机关依法且审慎办理敏感案件的需要。

二、“三级审批制”存在的主要问题

上述研究似乎表明，从整体来看，当前以“三级审批制”为核心的检察官办案责任制近乎是科学合理且符合检察工作实际的，特别是符合当前司法的外部环境的。然而，中央此轮司法改革的重点却在完善司法责任制，高检院也将检察官办案责任制作为重点改革项目，作出明确部署。那么，当前实际运行的“三级审批制”是不是真的科学合理呢？其主要问题是什么？不抓住问题关键，检察官办案责任制改革的方向可能发生偏失，甚至事与愿违，改革不仅难以取得预期效果，反而使原本存在的问题更为严峻复杂。笔者认为，当前的“三级审批制”仍存在以下问题：

(一)难以激发检察官办案积极性、主动性、创造性。笔者认为，这是当前“三级审批制”最大的问题。由于实行“三级审批制”，检察官承办的案件都会经过层层审批“过滤”，虽为保证案件质量提供了重重防线，然而检察官本人的责任却减轻了。在这样的办案责任制下，检察官最大的隐忧并不是案件质量问题，而是如果其对案件的承办意见经常被部门负责人或分管副检察长否决，实则是对其办案能力、业务水平的否定，在现行检察官选拨制度下极可能影响其职业前途。因为，检察官能力高低及能否晋升，特别是在同一部门内从事同样工作，在检察官职务晋升孰先孰后问题上，部门负责人和分管副检察长都有很重要的影响力。在这样的制度隐忧之下，检察官宁可选择少办案、办准案，而不会多办案、办错案(这里错案指承办检察官对案件的审查意见被部门负责人或副检察长否决的案件)，从而降低办案效率及办案积极性。当然，在办案任务不重、检察官数量充裕的部门，这个问题是潜在的。通常表露出来现象是，部门负责人或分管副检察长发现办案检察官总不够用，“案多人少”矛盾突出，纷纷要求增加办案力量。当然，在办案任务不重、检察官力量充裕的情况下，这个问题可能被案件质量整体令人较为满意的客观事实掩盖了(通常表现为案件的有罪判决率高)。此外，由于程式化、行政化的审批制度，部门负责人和分管副检察长的法律思维、司法经验、办案风格等个体因素在本部门检察官办案工作上会留下了深深的烙印。行政化的审批制度强调上命下从，虽然检察官对某个案件可能有自己独特的看法，但在当前的制度环境下，出于各方面考虑最终逐步放弃创造性思维而选择整齐划一的工作模式和办案风格，这无疑会抹杀检察官的办案创造性。然而，法律毕竟是一种有意识的和有目的的生成物，对于个案的承办检察官，“如果要实现期待的目的，不作有意的努力是不行的。”⑩显然，当前办案思维及方式上的死板、机械与“有意的努力”是截然对立的。

(二)层级职责关系规范化、制度化不够。该院“三级审批制”运行之所以较为顺畅，一个重要原因是分管这主要业务部门的副检察长和部门负责人都是从办案一线成长起来的资深检察官(访谈的3名分管副检察长均为“全省检察业务专家”)，不仅在业务上享有威望，而且在整个检察院也具有较高声誉，自身法律素养较高，在行使审批权上也能够自觉保持一定的克制，主要表现在在不同意承办检察官或部门负责人意见的时候，一般都会主动要求将案件提请该院检委会讨论决定，而不会按照个人意志对案件直接作出决定，虽然目前法律规定及办案责任制度已经赋予其这样的权力。然而，从制度层面考量，这些都带有一定的偶然性，与分管副检察长的思想认识、品德素质、法律修养等个人因素紧密相关，从而不具有制度稳定性、规范性。比如，即便“三级审批制”在公诉部门运行整体顺畅，但有时候因为分管副检察长工作繁忙而出现口头请示或单独汇报个案的情形，使一些案件的审批流于形式，从而可能造成案件审批标准不一致、审批程序不规范的问题。整体来看，案件从检察官承办到提交检委员讨论决定，整个流水作业过程也存在一些规范化、制度化不够的问题。比如，在决定哪些案件应该提交检委会讨论决定方面，受各方面因素影响，基本上都由分管副检察长决定，这实际有违《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定。又如，是不是所有案件都必须经过案件汇报会议讨论，并报部门负责人或分管副检察长审批也值得研究。

(三)部门负责人办案职责及其范围不够明确。部门负责人的职责如何定位？根据高检院改革方案及部分学者的见解，部门负责人乃至副检察长“都应当是亲自办案的检察官”。⑪实际上，该院主要业务部门负责人在特定情况下也都会亲自办理案件，尤其在职务犯罪侦查部门表现较为突出。笔者与6位部门负责人进行了访谈，对这个问题，他们则表现出一些无奈。概言之，部门负责人亲自办案存在一些现实障碍或问题：一是部门负责人承担大量行政性事务，而这些行政性事务目前难以转移或指定其他检察官或部门行政人员(内勤)办理，部门负责人在投入办案的时间、精力等方面受到客观限制；二是部门负责人都具有较为丰富的办案经验，让其亲自办案不是不能，但相比之下，对其他检察官办案加强指导、监督、管理，更能发挥其经验丰富的积极作用和独特优势。权衡利弊，部门负责人大多选择对检察官办案进行指导，而其本人一般不亲自办案，除非分管副检察长或检察长在特定情况下明确要求其直接承办个别重大、敏感、复杂案件。因此，部门负责人的办案职责及其范围实际上并不明确也不规范，有的部门负责人会亲自办案，有的仅限于指导办案，有的既指导办案有时也亲自办案，其是否亲自办案一般会受到部门办案任务、部门负责人个人工作习惯、分管副检察长领导方法等各方面因素的综合影响，但其办案职责及其范围是不明确的。这意味着，如果未来检察官办案责任制改革的一个重要方向是将部门负责人乃至分管副检察长全部推向办案一线，其前提是必须解决好上述这些现实障碍和问题。

(四)在处理一些特殊案件上职责不清晰。虽然“三级审批制”有利于集中检察机关的人力、智力等资源稳妥处理一些重大、复杂、敏感案件，但也存在难以克服的弊端⑫,首先是检察官的主体地位受到消弱。在办理重大、复杂、敏感案件过程中，部门负责人或分管副检察长会全程指导、监督案件办理，致使承办检察官在案件处理上的话语权实际十分有限。同时，由于当前极为复杂的司法外部环境，承办检察官单靠其自身力量也难以承受办理重大、复杂、敏感案件带来的巨大压力，宁可执行领导命令而不愿发挥自身积极性、创造性，避免因为案件之外的其他不确定因素危害到其职业前途⑬。与上述问题紧密相关，在承办检察官单纯以执行指令作为其办案件的职责定位时，还能指望其怀有纠正案件办理中可能存在的问题的动力吗？事实上，为了贯彻法律并保证案件质量，承办检察官“有责任独立地建立所有必须的事实”⑭，糟糕的是当前的制度却未能为检察官提供这样的动力和保障。更何况，这些案件一般都会提交检委会讨论决定，案件最终处理结果往往凝聚着检察机关的集体智慧。这时候，办案责任制实际将所有意见特别是对案件处理持有的不同意见消解了，系统内部再难以自动纠错，而正是这种完全指令式、行政化的办案机制的致命危害，因为其产生的办案责任往往是不清晰的，发生冤假错案的风险随之也有可能增加。

三、检察官办案责任制的改革方向

从2013年底高检院推行主任检察官办案责任制改革试点以来，各地为此项改革叫好的声音不绝于耳。但改革是否切中要害，解决了“三级审批制”存在的问题还有待观察。上述研究表明，以“三级审批制”为核心的检察官办案责任制整体运行情况还是好的，起码是符合当前检察机关办案的实际需要的，对其改革的关键，是要对其存在的问题进行有针对性的解决。

(一)适当增强检察官办案的独立性，完善司法奖惩评价制度。增强检察官办案的独立性，不仅因为司法的亲历性原则⑮，更是为了充分调动检察官办案的积极性、主动性和创造性。在“三级审批制”下，承办检察官对案件的处理意见经过案件汇报会议过滤，且经过重重审批，基于各方面顾忌，检察官不得不适当降低办案的主动性、积极性、创造性以适应甚至迎合行政性、程式化的审批制度，在这样的制度下，难以诞生真正专业化、职业化的司法高素质队伍，因为尚未为检察官发挥其能动性提供充足的制度空间，这不得不说是当前审批制最大的败笔⑯。为此，建议对案件审批范围、启动程序作出适当调整，一般而言，案件是否提交讨论或交由分管副检察长审批，应充分尊重承办检察官的个人意愿，如果其主动逐层提交审批，则部门负责人和分管副检察长仍然可以依照目前审批制的做法，全面、认真审核案件，而对于承办检察官不愿提交审批的案件，部门负责人或分管副检察长只进行形式审批，此时，基于对检察独立原则的尊重，部门负责人或分管副检察长在意见不一致时不能直接更改承办人的决定，而只能将双方的分歧意见提交上级检察首长或检察委员会决定。与此相配套，应当建立鼓励承办检察官自行决定、尽少提请审核的奖惩评价机制，从制度上保证检察官的独立性、创造性，该奖惩评价机制要充分遵循司法管理的客观规律，坚持权责一致、权责对等原则，通过司法管理制度弥补当前检察官责任制固有的缺陷。

(二)规范“三级审批制”，理清各层级职责关系。“三级审批制”必须建立在各层级职责关系明晰的基础上，否则行政化的审批模式可能造成权责紊乱，最终影响案件质量和司法公信力。具体而言，随着承办检察官直接提请审批的案件逐步减少，今后部门负责人乃至分管副检察长才有可能走上一线亲自办案，这就更有必要对部门负责人或副检察长应当直接承办的案件范围作出适当规定。同时，这对当前已经具备时间、精力条件且具有丰富办案经验，但不愿意亲自办案的一些部门负责人施加了制度压力，提出了具体要求，有利于防止在办理一些重大、复杂、敏感案件上推诿扯皮或层层请示汇报、办案效率低下等问题发生。(这些部门负责人一般也是资深检察官，笔者访谈的6位部门负责人检察官等级均在一级以上，该院12位业务部门负责人中，四高等级以上检察官占75%，他们在业务部门工作时间平均为20.7年。)整体而言，部门负责人或副检察长主要应当办理重大、复杂、疑难或敏感案件，其具体范围可以根据各地刑事发案情况自行确定，并由高检院提出指导性意见。

(三)合理分配检察官行政性事务，完善检察机关司法行政工作机制。当前，部门负责人或分管副检察长之所以不能亲自办案，一个重要原因是其行政性事务过多，导致亲自办案的时间、精力有限，一些行政性事务的办理情况甚至直接涉及到部门负责人或副检察长的职业前途或职务晋升。因此，部门负责人或副检察长在处理日常行政性事务上势必消耗大量精力，这也从一个侧面解释了为什么部门负责人或分管副检察长对案件的审批会采取集中听取汇报的“打包”形式。在当前检察官职务晋升采取行政化模式的制度背景下，在行政性事务对检察官的职业前途具有决定性影响的现实环境下，检察官的行为逻辑势必是要将行政性事务视为工作重中之重。这实际是对资深检察官(绝大多数部门负责人或分管副检察长)作为重要司法资源的巨大浪费，也偏离了司法职业必须重视经验积累的客观规律。在此轮司法体制改革中，与推行员额制及分类管理制度等改革相配套，笔者建议建立契合司法工作客观规律的检察机关行政工作机制，将业务部门行政工作集中交由检察机关司法行政人员统一负责，在组织上司法行政人员可以采取由检察长指派到各部门的形式，这样既可以将部门负责人和副检察长从大量的日常行政性事务中解脱出来，集中精力指导、监督、管理办案甚至亲自办案，也尊重了检察机关行政性事务在短期内不会骤然减少的客观事实，同时也将司法行政性工作的源头延伸到各业务部门，为司法行政工作的顺利开展提供了便利和制度保障，有效解决当前检察机关行政工作与司法工作相互脱节的问题。

(四)在办案任务重、案件数量多的情况下逐步推行主任检察官办案责任制。本文的研究结论是建立在对H省B市检察院近三年办案数据分析基础之上的，但一个不能忽视的前提是，近三年该院主要业务部门办案检察官人员力量尚能应对当前的办案任务，案件数量近三年基本保持在一个相对稳定的区间。(近三年，该院立案侦查的职务犯罪案件年均17.7件，批捕案件年均179.7件，一审公诉案件44.7件，主要业务部门检察官总数未变，只增加了10名书记员。)在案件数量多、办案任务重的情况下，“三级审批制”可能会成为一个制度障碍。其原因在于“凡案必审”必然导致部门负责人和分管副检察长不堪重负，即便采取集中听取汇报的形式，开会时间具有一定偶然性的案件汇报会也可能与办案时效的法定要求发生冲突，从而拖延办案周期，降低办案效率，而这些问题在办案任务重、案件数量多的情况下是不允许发生的，否则，还可能进一步影响到案件质量乃至司法公信力。为此，在办案任务重、案件数量多的情况下逐步推行主任检察官办案责任制实有必要。推行主任检察官制度，重要目的是要至少下放部分案件的决定权，使办案者能定案，减少案件审批环节，提高办案效率。这恰恰也印证了为什么有少数地方将早在十几年前的主任检察官办案责任制坚持下来了，因为“办案压力不大的检察院就没有必要坚持主任检察官办案责任制了”⑰。

四、结语

任何一项制度的存在、发展和演变必有其背后的深刻根源。检察官办案责任制必须深深扎根于当前的检察制度及其外部环境，这就要求我们对制度运行现状与外部环境有一个相对客观的把握和了解，从而为制度改革指明方向。否则，如果抓不住症结，改革不但不能取得预期成效，反而可能造成新的混乱和问题，这是我们在推行检察官办案责任制改革中必须引起注意的重大理论和实践问题。值得期待的是，在前不久召开的全国大检察官研讨班开班式上，针对完善人民检察院司法责任制改革，曹建明检察长明确提出“既要赋予检察官相对独立依法决定的权力，又要坚持检察一体化原则”⑱，这意味着，检察官办案责任制改革绝非等同于简单的放权或截然否定办案审批制，而是在立足客观实际、遵循司法规律的基础上，推动形成权责明确、制约有力、运行高效的检察权运行机制。

注释：

① 万毅：《主任检察官制度改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期，第164-168页。

②笔者试图对该院侦查监督处、公诉处、反贪污贿赂局、反渎职侵权局等主要业务部门的检察官办案责任制运行情况进行全面考察，经分析办案数据发现，职务犯罪侦查部门办理案件数量相对较少，而且综合反映本文下面所揭示的问题并不明显，这是和职务犯罪侦查工作的特殊性质紧密相关的，因为侦查工作的行政性较为明显，而且周期较长，因此笔者没有将其作为本文的考察对象；批捕部门办案数虽较多，但捕后不诉、判轻刑等原因十分复杂，笔者认为这些数据和指标也难以客观反映批捕工作质量，因此也难以准确揭示本文旨在反映的问题和研究主题。基于这些考量，笔者仅对公诉部门的办案数据作了具体的统计分析，对其他业务数据进行了汇总分析，仅作为本文相关结论的潜在支撑。同时，笔者对该院主要业务部门负责人(6人)及检察官代表(7人)和分管副检察长(3人)作了调研访谈。

③此处是按照这些部门检察官习惯性的称谓，将此类会议称之为“案件汇报会议”。笔者调查发现，这里的“汇报”并不是严格行政工作意义上的下级向上级报告工作并请求作出指示。之所以称其为“汇报会”，更多有对主持或参加会议的分管副检察长或部门负责人表示尊重的意味。下文研究表明，此类会议实则为部门全体检察官对正在办理的案件集中进行研究讨论的会议。

④需要注意的是，该院公诉部门的案件汇报会仅对一审公诉案件及抗诉案件或不起诉案件、重大复杂疑难敏感案件等讨论研究，一般不会对当事人上诉案件进行讨论，所以这里对数据的分析仅以实际被提交会议讨论的案件数为准，不以该部门近三年办理的案件总数为准。具体数据如下，提交会议讨论的一审案件134件，抗诉案件81件，其他案件204件。

⑤贺卫方：《司法的理念和制度》，中国政法大学出版社1998年版，第122页。

⑥顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，《中国法学》2014年第5期，第289-290页。

⑦吴建雄：《检察权运行机制研究》，《法学评论》2009年第2期，第100页。

⑧万毅：《主检察官制度改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期，第167页。

⑨我国审判权运行中也存在类似倾向。参见赵学玲：《审判权去行政化的反思》，载《中国法律评论》2014年第1期，第43页。

⑩本杰明·卡多佐著，苏力译，《司法过程的性质》，商务印书馆1998年版，第65页。

⑪谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，《国家检察官学院学报》2014年第6期，第15页。

⑫学者认为我国当前司法机关在办理“大要案”的时候，基于大要案的重要性，常常采取“特事特办”方式，法律准绳执行不严格、办案活动操作不规范的情况经常发生，这似乎也印证笔者本段文字揭示的问题。参见陈光中、龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》2013年第4期，第11页。

⑬比如在全国有较大影响的彭宇案，该案主审法官由于在判决书中“不适当”地公开了法官的“心证过程”及其他种种复杂原因，最后以主审法官被调离而收场。有学者指出，该案的一个消极后果是法官们会引以为戒，不愿在裁判书中阐明对证据的评价和事实的认定理由。笔者认为，该案从一个侧面反映了目前中国司法人员及相关司法制度防御敏感案件风险的能力。参见张中：《论经验法则的认识误区与实践困境》，载《证据科学》2011年第2期，第154页。

⑭米尔建·R·达马斯卡著，李学军等译，《漂移的证据法》，中国政法大学出版社2003年版，第119页。

⑮有观点指出“亲历性是确立检察官独立地位的主要理论依据”。参见谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，《国家检察官学院学报》2014年第6期，第18页。

⑯有学者研究指出，中国检察制度中的一个突出悖论：检察机关是有司法权的司法机关，却始终采用行政性办案方式而欠缺司法特征，认为检察机关采取“三级审批制”办案方式，依上命下从的管理机制，将决定权集中于检察长，因此具有典型的行政化特征，建议推进检察机关办案方式适度司法化改革。笔者这段论述也印证了这个问题。参见龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，《法学研究》2013年第1期，第169-170页。

⑰谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，《国家检察官学院学报》2014年第6期，第17页。

⑱王治国等：《大检察官研讨班开班，曹建明强调：以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，在“四个全面”战略布局中谋划推进检察工作》，载《检察日报》2015年7月8日，第1版。

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