政策落地：探索村民自治基本单元的现实因素

李华胤

摘要：自治基本单元的有效性决定了村民自治的有效实现。以“政策落地”为现实因素探索村民自治的基本单元要考虑“政策距离”和“政策参与”两个变量。政策距离农民越近，政策参与性越高，越有利于政策进村入户，也越有利于形成自治的基本单元。将自治的基本单元放在真正的政策落地之“地”，便于自治的有效开展，也便于政策落地运行。

关键词：政策落地；村民自治；自治单元；政策参与方式

中图分类号：F325.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）03-0026-06

2015年中央一号文件提出“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”命题，这说明要进一步探索村民自治的基本单元。改进和完善村民自治基本单元的前提是厘清影响自治基本单元探索的因素。改革开放以来，各种惠农政策“下乡”，将政策输出到农民的日常生产和生活中，对农村社会产生了重要影响。那么，这里就有三个问题要思考了：一是各种政策到底落到何处有利于提升政策效果呢？二是政策落地与村民自治有何关联？三是政策落地单元与村民自治基本单元有何关系呢？

一、政策落地与村民自治基本单元的有效性

公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事[1]。在农村社会，人们的生产和生活深受国家政策的影响。政策既推动着农村经济社会的转型，也不自觉地影响着农村的治理形态。

（一）政策落地与村民自治紧密相关

政策对于农村发展和农民命运有着至关重要的作用[2]。党的历史上，一直强调“通过政策将政党意志贯彻渗透到农村社会”，并且在不同时期为实现不同的目标制定了不同的农村政策，这些政策深刻地影响着农村的治理方式。在抗战时期，毛泽东指出：“政策和策略是党的生命。”为解决农村问题，党制定了各种各样的土地政策、税收政策、教育政策等，并强调政策“要使广大群众都能知道”，在《论政策》中强调“党要根据不同时期的任务制定和调整政策”[3]。可以说，新中国成立前党主要依靠各种政策与农民取得联系，通过政策动员农民参与革命。政策也深刻地塑造着农村治理形态，形成了“农业生产合作社”“三三制政权”等治理形态。

新中国成立后，党继续依靠各种政策治理农村社会。在相当长的时间里，“从土地改革到农业社会主义改造，再到人民公社及其农村改革，党不断制定和调整农村政策”[2]，以改造和整合农村社会。彭真在1984年指出：“在战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注意的是党的政策。建国后，农村工作不仅要靠党的政策，而且要让老百姓知道政策。”[4]这说明，政策落地与农村治理休戚相关，乡村自治深受国家政策的影响。

1987年《村组法》颁布意味着村民自治进入制度化时期。随着改革开放的深入，各种政策“下乡”强化了农民与国家的联系，使农民对政策的依赖性更强，农民的生活愈来愈受政策支配。各种中央政策和地方“土政策”依靠“村民委员会”得以落实，与村民委员会自治交织在一起，互相影响。尤其是后税费时代，“各种惠农政策嵌入乡村生活的过程中，不断重塑着乡村治理形态，推动乡村治理资源配置由汲取型向赋予型转变”[5]。恰如徐勇教授所说：村民自治的“运作状况在较大程度上取决于各级政府所作的政策选择，地方政府对村民自治看法的改变以及相应的政策选择，必然会影响村民自治的运作”[6]。因此，政策落地是影响村民自治的现实因素之一。

（二）政策落地与自治基本单元的内在关联性

既然政策落地是村民自治的影响因素之一，那么政策落地之“地”与村民自治之“地”（自治单元）有何关系呢？这里可以从政策距离、政策参与两个变量去考量政策落地与自治基本单元的内在关联性。

1.政策距离影响自治基本单元的形成。政策距离是指政策落地单元与政策对象之间的时空距离，有两种体现形式：一是政策落地单元与政策对象之间的自然差距（交通距离），二是政策落地单元与政策对象之间的体制距离（政策单元与户之间的层级）。农村政策是为了实现对乡村资源有效整合的基层善治[7]，它的普惠性程度直接影响政策落地的准确性[8]；政策距离农民越近，体制层级越少，越有利于政策入户宣传，越有利于政策认知，也就越有利于政策落地运行。因此，距离民众最近的“一公里”才是政策落地之“地”，在这里会形成一种“政策共同体”，并与内生于村庄内的“血缘、亲缘”共同体的互动中，汇聚成一种基于“政策落地”的自治合力，最终形成“自治共同体”。于建嵘说：“家庭的作用要远大于岳村”[9]，这说明村民看重的是“政策入户”而不是“政策进村”，而“政策落地和入户要考虑家户制自治体系中的基础性作用”[10]。因此，在政策距离农民越近、体制层级越少的地方，便于政策落地入户，也越容易形成利于政策落地的政策单元，也越有利于形成利于自治的基本单元。政策的自然距离、体制距离中，有一者较近，就会有利于政策入户，如北方的村庄、南方的自然村均是政策距离较近之地。

2.政策参与影响自治基本单元的形成。科恩将“参与”视为民主和自治的关键变量，“民主取决于参与，即受政策影响的社会成员参与决策，自治就是参与跟自己有关的政策，自己决定目标并选择达到目标的手段”“民主就是集体参与管理共同事务的过程，不论什么情况，必须要有持续性的参与，自治才会持续进行……如果一个社会有成员的普遍参与，就可以把这一社会称为自治的。”[11]因此，“参与”作为自治的关键变量，同时也是农村政策落地的关键变量。参与带来的一个重要积极后果是“农民自主参与村务管理，并作为参与更大范围的公共治理的基础和条件，由自治通向民主”[12]，从而“形成有序参与的行为和规则，激发自治的参与意识”，这是培育自治的起点和基础。农民越是参与政策，越有利于政策落地运行；农民越是参与村民自治，越有利于自治的有效开展。因此，在“参与”维度上，政策落地与村民自治的基本单元紧密相关。在“有利于农民参与、有利于激发参与活力、有利于增强参与程度”的地方建立政策单元，有利于政策落地，也有利于农民围绕政策利益自发性地组织起来，参与共同事务的治理，形成自治单元。故而，参与性最好的地方既是政策落地单元，也是村民自治的基本单元。因为在这个基本单元上，政策参与、自治参与的程度都是较高的，由此带来村民自治的有效性也比较高（见图1）。

（三）基于政策落地的自治单元决定村民自治的有效性

政策距离、政策参与决定了政策落地的程度，进而影响村民自治基本单元的有效形成。在离农民距离较近、利于农民参与政策的地方建立政策单元，便于政策落地到“户”；同时，以政策落地单元为自治的基本单元，将有利于村民开展自治。那么，政策落地程度、自治基本单元有效性与村民自治又有何关系呢？基于政策落地的自治单元决定村民自治的有效性。伴随着“小农社会化”，农民过去服从治理的安排转向对治理需求的多样化，服务下沉、政策下移等都将有利于唤醒农民的利益、权利、参与和服务意识[13]，但集“政策单元、自治单元”为一体的行政村单元，无法避免“政策与农民之间有一定空间距离”[14]的事实，导致政策落地与村民自治脱节。

在图2中可以看出，政策落地程度、自治单元划定的有效性是村民自治有效性的函数。政策落地程度越高，越容易形成有效的政策落地单元，进而越容易形成有效的村民自治基本单元，也就有利于农民开展自治，形成有效性较强的自治形式。

二、政策落地与村民自治基本单元的发展：历史与实践

历史上，自治单元的探索一直是村民自治的重要内容。政策落地作为基层治理中的主要内容，与自治基本单元的演变与发展有着紧密联系。

（一）“自然村落”单元自治与政策不进村不入户

在“皇权到县，乡绅治村”的传统时期，乡土社会以家户为基本的生产和生活单位，与国家较少发生联系，主要局限于税赋与兵役等。这一点在唐代地主“治家”原则“树之谷，芝之麻，养有牲，出有车，无求于人”中体现得淋漓尽致。如费老所说：传统国家权力“在人民实际生活上，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”[15]。可以说，传统时期的乡村是没有国家公共政策渗透和下沉的，为了统治的需要，国家也曾实施过“重农抑商”“轻徭薄赋”的政策，但是它的落地单元是“郡县”，即只到县不下乡，政策与农民距离较远。到民国，孙中山提出“扶助农工、耕者有其田”的经济政策，民国政府也曾实施“乡村建设运动”政策，但由于国民党政权建设的“内卷化”，导致这些政策未能真正进村，对农村影响甚小甚微。因此在传统时期，国家政策对农民来说是陌生的，更谈不上政策落地。

由于国家政策渗透的欠缺或失败，乡村社会内部事务只能依靠“乡绅治村”，以聚居村落为基本单元，开展自然村自治。到1928年，国民政府颁布《县组织法》《乡自治实行法》《地方自治全书》等，在乡村重组，凡100户以上的村落，组成一个行政单位“乡”的基础上，初步确立了乡村自治制度，并依托“保甲制”，开展以“自然村”为基本单元的乡村自治。可以说，自然村落既是农民长期聚居形成的居住单元，也是自治的基本单元，更是国家统治乡村的政治单元。韦伯将这种“自然村”基本单元称为“乡村聚落”，有时聚居数百人口，有时聚居数千人口，村庄公共事务与农民生产和生活紧密相关，与农民的距离较近，便于农民参与自治，从而在“无官员的自治地区”村落产生“组织化自治”[16]。

在没有政策渗入的传统乡土社会，以“自然村”为基本单元的自治是人们在长期的生产和生活中自然形成的，并不是基于“政策落地”考虑的。其自治有效性较好的原因主要是：一是自治单元规模小、人口适中，血缘关系浓厚，社会联接性强，容易形成较强的村落共同体。二是村落单元缩短了农民与共同事务的距离，农民参与自治的成本低，便于自治开展。但值得注意的是，民国中期进行乡村重组，实施地方自治，虽然带有理想主义色彩，但已开始强调乡村自治中乡民参与“乡制者，使乡民成一自治团体，地方政府为之组织，与以治权，置办事人，有理事权；事属乡办，乡人自理之”[17]，并规定20岁以上的成年男女均有权参加“乡民大会”。

（二）“生产小队”单元自治与政策进村入户

新中国成立后，党组织全国性地向农村地区延伸，在广大农村建立了趋于完备的基层党政组织。但“政党的活动及其社会影响还是依靠政策，通过各种具体的政策将政党意志贯彻渗透到社会”[18]，深刻地影响着农村发展及其治理。

1957年全面实施“三级所有，队为基础”的人民公社制度。生产大队由若干个“自然村”组合而成，是一级行政化、扩大化的治理单元，而生产小队大多建立在过去的自然村基础上。对此，毛泽东强调指出：“要承认三级所有，重点在生产队所有制，‘有人斯有土，有土斯有财，人、土、财都在生产队”[19]“所谓‘队为基础指的是生产小队，而不是生产大队”[20]。因此，“生产小队”是组织生产劳动的基本单位，是进行财务核算的基本单位，是落实国家政策的基本单位，也“只有在作为直接生产和核算单位的生产小队，生产队长的影响力更大一些”[18]。这说明，在农村治理的层面上，生产小队是自治的基本单元。

为解决农村问题，国家实施并调整了一系列的政策，如《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》《关于人民公社若干问题的决议》《农村人民公社工作条例》《中共中央关于社员私养家禽、家畜和自留地等四个问题的指示》《农业六十条》《农业十二条》等。这些政策按照“三级所有”体制，最终由生产小队负责召集本队全体社员，将政策精神及指示宣传到户、落实到户，并在生产小队范围内采取具体措施落实政策，如“办夜校、四定一奖、放卫星、大炼钢、学大寨”等。如农民所说：“一有政策文件下来，生产队长去大队开会，回来后就召集所有农户，讲解政策内容。”可见，公社时期，国家的各种政策通过“三级所有”体制进队入户，生产小队是政策落地的基本单元。

公社时期，生产小队既是自治的基本单元，也是政策落地的基本单元。其主要特点是：一是距离较近，便于参与，有利自治。生产小队的基本单元接近于自然村落，农民与小队之间的距离较近，有助于政策宣传和参与；农民在政策参与的过程中使政策落地，并产生了有效性较高的自治。二是政策落地单元与自治单元的一致性，使自治开展与政策落地相互促进。但是这种基本单元的形成带有较强的国家建构性。如毛泽东所说“采用生产队为基本核算单位，不致使我们脱离群众”[20]，但也说明了政策落地与自治基本单元的内在联系。

（三）“行政村”单元自治与政策进村不入户

20世纪80年代初，随着人民公社体制的解体，为缓解农村社会管理的“真空”状态，在乡镇以下设立村民委员会。1987年《村组法（试行）》在全国贯彻实施，逐步形成“乡政村治”体制。在“村民自治单元”上，《村组法（试行）》规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”这说明，自治基本单元设立的基本原则是“便于参与”，以自然村开展自治。

为了统一规范村民委员会制度，1998年修订通过《村组法》，从法律上对“村民自治基本单元”进行了重新界定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。”将自治基本单元的设立原则从“便于参与”调整为“便于发展经济”，开始以“行政村”为单元的自治。21世纪初实施“合村并组”，继续扩大行政村的村域范围，使村民自治的基本单元由“小”变“大”。此时期，“国家对农政策由汲取到减免再到补贴的转变，村民的要求也开始由‘少收点钱转变为‘多服点务……合村并组中减少村干部、撤销村民小组长的做法，使得合并后的几个村干部要面对散居于数十平方公里的数个村民小组的数百个农户”[21]。由于距离、成本等各种限制因素，使得国家政策只能进村，很难跨越村民小组落地入户。因此，合村并组“只会强化村级治理的集权化、行政化倾向，不利于村民自治的发展”[22]。

在《村组法》的规制下，行政化的自治单元忽视了农民参与，地域范围的不断扩大，拉长了政策距离，统一由村委会负责落实政策，村民小组只负责政策传达，造成了政策信息沟通不畅、政策参与不积极等问题的出现，难以开展自治。恰如徐勇教授所说：“村组规模扩大，导致直接参与性的自治更难。”[12]

这一时期，村民自治的基本单元经历了“由小到大”的转变，农业政策落地之“地”也相应地随着自治单元的转换而不断转换。从自治的视角看，“行政村”基本单元的自治在现实中遇到了极大困难，也影响了国家政策的落地。一是“行政村”自治单元的地域范围较大、人口多，村干部负责事务过多，地理交通的限制，增加了村民会议召开的难度，降低了农民的参与积极性，直接制约了自治开展。二是对农政策经历了“汲取型”向“给予型”的转变，一些诸如养老医疗扶贫等政策农民的切身利益直接挂钩，由于“行政村”与农民之间距离较远，制约了政策的入户，限制了农民参与，使政策无法真正落地入户，很多政策停留在村委会，实效性较低。

（四）行政村之下的多单元自治与政策进村入户

在2014年中央一号文件的指导下，秭归、河池、清远、佛冈等地方政府结合实际情况，在行政村之下，对村民自治的基本单元进行了有益的探索。

湖北秭归县为了解决自治落地的问题，按照“地域相近，规模适度、利益相关，共建同享、文化相连，便于凝聚”等原则，取消村民小组，将全县186个行政村划为2 055个自然村落，每个村落居住30～80户左右的居民，拥有1～2平方公里的地域面积。将村民自治基本单元下沉至“村落”，在村落建立村落理事会，设立“二长八员”“两长八员”是指从党员中推选出1名党小组长、由村民选举产生1名村落理事长及8名村落事务员（经济员、宣传员、帮扶员、调解员、监督员、管护员、环卫员、张罗员）。制，依托十个岗位对村落事务进行分类治理。将自治单元建立在离农民最近的“村落”，缩短了村、民之间的距离，使各项政策落在村落理事会，便于政策参与，有利自治。

广西河池市通过下派大量干部到农村清洁乡村，整治环境，在行政村以下的“屯”建立理事会，组织农民参与清洁乡村运动。后来，又将党的基层组织与村民自治结合起来，创新发展了“党领民办、群众自治”机制，深入拓展了村民自治的内容和范围。将村民自治的基本单元回归到传统的“自然屯”，将自治单元放在离农民最近的屯子，便于农民参与自治。

广东佛冈县为了协调行政与自治的矛盾，重塑村民自治体系，下移自治重心，将“乡镇→行政村→村民小组”调整为“乡镇→片区→（村）村民小组”模式，根据面积、人口、地形与交通联系等，将乡镇划分为若干片区，每个片区搭建党政公共服务站。原“行政村”村委会转变为党政公共服务站，以自然村为单位开展自治；在自然村设立“村民理事会、党支部、农民合作组织”等组织，负责自然村范围内事务的治理。“佛冈县将自治基本单元放在离农民较近的自然村，重新建立了村民之间的横向联系，使村民具有归属感、向心力，从而激活了村民自治的内在动力”[23]，使“门口自治”成为可能。

以上案例共性很大：一是划小自治单元，将自治的基本单元下沉至距离农民最近的地方，回归自然村（屯）自治、村民小组自治等，因地自治；二是“自治入户”，结合地域情况，在离农民最近的地域单元建立自治基本单元；三是自治基本单元的探索中重视农民参与，将“便于参与”作为关键变量来探索自治的基本单元。

三、结论与讨论

有效的“自治单元”是村民自治开展的重要前提。在实践中要注意自治单元的影响因素，以“政策落地”为切入点探索村民自治的基本单元，有着较强的现实操作性。

（一）将政策落地单元作为村民自治的基本单元

政策落地单元与村民自治基本单元紧密相关。如表3所示，在“政策距离越近、政策参与性越高”的地方建立政策落地单元，有利于政策落地也越容易形成有效性较高的村民自治基本单元。在新时期将“自然村（屯）”作为村民自治的基本单元，自然村本身就是村民聚居的村落，是村民的生活单元，离民众的距离很近，国家政策通过这一单元“落地”，带来较高的政策落地程度和有效的自治。1980年，合寨成立全国第一个“村民委员会”的时候，就以“自然屯”作为村民自治的基本单元；相反，以“行政村”为村民自治的基本单元，政策参与性低、政策距离远，政策无法跨越“村小组”直接“落地入户”，必然带来较低的政策落地程度和自治的“空转”。