当前政府土地治理中存在的问题及对策研究——以农业生产过程为视角

高　翔　王兴红

(1，2.曲阜师范大学　政治与公共管理学院，山东　日照　276826)



当前政府土地治理中存在的问题及对策研究
——以农业生产过程为视角

高翔1王兴红2

(1，2.曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826)

[摘要]伴随着中国经济不断提升，以及逐步走向现代化的过程中对环境污染的程度尤为严重，而对于中国来讲，土地无疑是对于每个人息息相关的、污染过于严重治理相对欠缺的一块领域，人类向自然环境无休止的排放大量的污染物，导致土地的承载力越来越难以为济，在这样的严峻的形势下，政府如何给予政策和立法的保护就显得极为重要。

[关键词]农业问题；土壤污染；政府政策

最近的一些专业信息显示，全国土地环境的污染程度让人难以置信，中国的粮食的产量虽然每年的增长幅度让人惊叹，可是在如此光鲜的数据的外表下，真正隐藏了多少对于我们赖以生存的土地的危害呢，当前的农业让我们感到很大的变化是产量是越来越高了，物种的大小越来越大了，但是广大农民感到土地难种了，人们去超市买到的蔬菜瓜果感到瓜不甜、菜没有味道，很多时候我们难以置信这样的变化。

改革开放至今，经济上我们取得了让世人瞩目的成绩，GDP总量已经跃居世界第一位，每年正在以平均7.1%的速度增长，可是经济的增长确是以牺牲环境为代价，这种代价无疑是十分巨大的。在无限的追求国家现代化的同时，现在的政府要必须感到如果实现不了环境治理的现代化，就不能算是真正的达到国家治理现代化这个大方向。由于我们一味的要求粮食的高产量，就使得土地环境受到了严重的冲击，政府需要作出明确的政策导向，自然合一的古训，时时刻刻在提醒着我们，自然是我们人类的知心朋友，破坏自然无疑会付出沉重的代价，这些年的地震、火山、海啸频发已经给我们很多的警示。

一、 土地污染的现状：破坏与污染并存

目前，我国大陆受重金属侵染的土地面积近2000万公顷，约占我国耕地整体总量的四分之一。土地污染使全国农业粮食减产已超过1300万吨，由于土地污染的程度越来越高，一些细微化学元素污染，病菌污染等其他类型的污染，已经对经济造成了难以估量的负面影响。被污染土地的自身多重功能包括净化及缓解功能正在慢慢的降低效能。由于土地是我们赖以生存的环境重要组成部分，是人类生存与后代延续的永远不可排除的自然资源。土地是一个国家的根本，是一个国家人民的生活和生存的基础和保障，其重要性是很必然的。从以上综合因素上讲，其破坏之重，种类之多，危害之久是显而易见的。

(一)土地污染破坏之重

我国各个省、市土地污染的严重程度已经让我们自己甚至都无法想象。调查表明，我国土壤及周围土质的污染状况让我们很是难以乐观起来，污染严重到甚至我们自己都不敢相信的地步，很多地区的土壤质量下降已经到了十分严重的程度。

图1　我国土壤污染现状图

据2014年4月17日，环境保护部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》中，上面明确显示了“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业和农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因”。“全国土壤耕地总的点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%”[1]1465-1473。

从数据中我们完全可以发现土地污染的程度是非常高的，而且土壤环境的质量受多种因素结合形成的综合影响，当我们太过于注重经济高强度的发展，注重经济利益的获取最大化的时候，而渐渐忘记了我们脚下的土地，在随着时间的流逝而远离它本真的质量。

(二)土地污染的种类之多

随着我国经济全方位的持续发展中，在各种经济指标逐年上升的情况下，土地污染的种类是越来越多样化和复杂化，主要包含农业残膜对土壤的污染、放射性物质对土壤的污染、重金属对土壤的污染、农药化肥对土壤的污染，等等。

首先，农业残膜对土壤质量污染方式及影响。残膜中含有很多的聚氯乙烯，对于我国广泛的种子萌芽花期的养成和种子幼苗生长有极为严重的负作用；土壤中的很多化学物质，损害了土壤的整体构造，影响了土壤的肥沃程度，土壤对于水分的透气透水性等都会被严重干扰；另外我们的农业作物中对水分、养分的要求是十分高的，其中的很多物质被稀释后使农作物不能按照生长周期所吸收，造成农产品的大面积减产；而且大量的农膜残留在土壤中，对农民在正常翻土耕地也造成了不利的影响，同时也不利于作物根系的伸展。如用地膜5 年的土壤，农膜残留量可达325．05 kg /hm2，作物减产24.7%; 土壤中残膜达877.5kg/hm2时，蔬菜减产14.6%～59.2%[2]7-9。

其次，放射性因子对土壤的危害。由于越来越多的放射性物质从各种工业排放的途径进入到土壤中，使得这些具有高污染性的放射性物质，可直接危害人体外，还可以通过人的正常饮食中的自然的生物链和食物链进入人的身体内，在人体内产生化学反应，损伤人体组织细胞，日积月累中会导致身体引起肿瘤。

再次，重金属因子对土地危害程度。每一种的土壤检测方法都会为我们在判断的过程中形成不同的衡量指标。

以江苏潮土和水稻土为例，当以小白菜、小萝卜和水稻为指示作物时，潮土Pb临界值分别为110、220 mg·kg-1 和230 mg·kg-1；而水稻土分别为36.5、140 mg·kg-1 和110 mg·kg-1。对于Cd，潮土分别为1.09、6.11 mg·kg-1 和1.63 mg·kg-1；水稻土分别为0.30、3.43 mg·kg-1 和0.74 mg·kg-1。表明以水稻为指示物时，潮土Pb 临界值较高，而以小萝卜为指示物时，潮土Cd 的临界值较高。水稻土以小萝卜为指示物时，Cd 和Pb 均具有较大的临界值[3]792-793。

第四，农药对土壤的污染。我国农药的生产和使用都是很高的，每年农药的使用量达到55万吨左右，而其中绝大多数的农药被超标释放到了土地中，大气中的所残留农药，经降雨作用的冲刷和稀释也被落于耕地中。随着时间的推移，在生物、非生物以及阳光等共同作用下，有害化学物质就成了土壤中的组成成分，而种植在土壤中的农作物又从土壤中吸收有害物质，在植物根、茎、叶、果实和种子中积累，通过食物，人和动物食用后就会引发各种疾病[4]604，169。

最后，化肥的严重超标和过期使用进而危害我们的耕地质量。我国化肥施用量折纯达4100 多万吨，占世界总量的1/3，成为世界第一化肥消费大国[5]，由于我们国家土地的有机肥量投入远远低于世界的平均水平，化肥在土地的施用量太高，造成了我们很多地区的耕地土壤日渐贫瘠，并且污染了土壤的质地。大量经济利益的获取，无疑是片面的增加了农业土地生产的成本，而土地的质量下滑也使土地产不出高营养的果实，同时也直接降低了农产品的品质。政府对化肥进行补贴虽然不少，但这样的结果会刺激农民大量使用化肥，进一步污染了环境。由于市场补贴的不稳定和政府监管带来的失效，使得农业补贴政策对土地环境带来了很大的消极影响。

有机肥污染主要是指有机化肥中含有毒害的污染物对土壤的污染程度。如农民自家粗制的农家肥，有的因掺入含有微生物细菌的生活垃圾( 包括电子产品废弃物、各类化学试剂) 而含大量有害污染物质，有的是掺入含重金属的树木池塘或污水处理厂含重金属的污泥，有的是牲畜粪便本身含有病原菌、重金属、激素、抗生素及其他有机污染物[6]。

污染物可以以很多种的方式进入我们的土壤中，大气废气中所含有的污染物，特别是微小的颗粒状物，在重力作用经雨水的冲刷而被土壤吸收，而工业和生活废水中携带大量污染物也都进入土壤表层。

(三)土地污染的危害

土地污染对于我们来说有多重危害，基本可以在以下几方面说明：

第一，土地污染会使国家遭受严重的经济损失，如农产品的凋谢、减产。我国基本农业产田土地受污染的程度在1980年以前是很少的，到现在剧增到接近四分之一的污染面积。

第二，土地污染中重金属的污染是通过一系列的方式，在风力和雨水助力下侵入土壤，破坏土壤本身的层级。含重金属浓度高的污染物在土壤表面容易被水冲蚀和风力携带的帮助下，分别进入到大气和水体中，导致大气被严重污染，使雾霾等天气的多发，导致生态系统日渐变差。

第三，对植物的影响。我们知道，植物对于土壤就相比于人类对于食物同等重要，污染物会使植物的新陈代谢失调，一些污染物随着各种途径进入植物体内，会影响植物本身机能的发育，引起植物体内各项指标的破坏。

第四，土壤污染会严重损害人体健康。被严重或者轻微污染的土地，经过自然的作用及人类的农业生产活动中，会将这些有害物质通过食物链，自上而下的顶端到终端的传播而被人体吸收，进而影响人体健康(如汞、镉、铅等)。

二、农业生产过程中土地污染的原因分析：经济发展与生态保护的悖论

随着我国经济的发展，在农业生产不断改进和产量不断提高的过程中，对于土地保护的忽略导致了土壤环境越来越难以承载作物生长，土地本身的承受越来越超负荷，大多数地方政府为了本地经济的不断提高，而对于企业带来的污染采取了忽略的态度。经济的高速持续发展以牺牲环境为代价，并且以此来提高人民的个人生活水平，这个代价无疑是十分巨大的。所以在习近平总书记所倡导的五位一体的建设中，特别强调出生态文明建设的力度，对于生态的保护也是刻不容缓的。笔者将从经济利益导向和监管缺失、提高人们保护生态意识等问题进行探讨。

(一)经济利益的导向

在我国的农业生产过程中，农民每年靠农田的产量来获得收入，在保障产量和收入较高的情况下，他们往往靠使用化肥农药来提高产量，Ellis (1988，1993) 认为：“农民主要从农业中获得生活资料并在生产中主要利用家庭劳动，农民部分地参与到不完全的市场中”[7]，当面临很大的风险和未知的时候，很多农民对他们的选择具有很大的限制。因为，短暂的利益或许是永恒的，而大量的化肥和农药的使用让农民在短时间增加了自己的土地的产量，并直接获得了经济收入。

在工业化背景下，农民家里务农的主要是老人和妇女、孩子，大多数的青壮年都去城里打工[8]，很多时候，农民每年化肥的使用都形成了惯例，如果不这么使用作物就不会有效高产，我们分析农民这么使用化肥的理由，最大的原因是受经济利益利益的驱使，还由于家庭孩子等的生活压力，使他们选择了易污染环境的农药化肥来提高产量，用直接获得经济收入来缓解压力，这样慢慢地就形成了习惯以牺牲环境为代价。

经过很多调查研究发现，生产经营私人利润最大化与社会福利最大化背离，是产生农业污染的首要原因[9]354-358，农户收入减少是导致生态保护政策失败的根本原因[10]，所以农业劳动者的生产生活是以直接的收入增加为根本目的的，我国对农业的日渐忽视使其在国民生产总值中的比例一直在下降，导致城乡收入更加的不平衡。在国家对于农业的法律没有完全健全而体系框架并未清晰的客观原因下，农业劳动者们一方面没有对于土地污染的保护意识；另外一方面，也没有来自政府部门法律约束。因此，农户们选择了经济利益为先，从而也就选择了污染土地来提高产量和收入，这无疑是他们提高自身生活质量的唯一的办法。

(二)生产过程中监管制度缺失和漏洞

首先，我国现阶段对于土地污染的相关的法律法规都是原则性、大方向性的制度规章。而且有关土地污染防治的规定都不细化，大多数时候仅仅是在被这类污染物所污染程度较高的时候，才会出现相对应的法律规定。

其次，现行土地污染防治的法律不系统，普遍存在于一些其他部门的法规中，漫无目的的法规让法律看起来更加没有具体的针对性。

再次，农业生产过程中基本没有或者很少有相关的部门进行有力的监管，因为我国的国情较为复杂，面积庞大的国土和广袤的耕地，监管起来会消耗很多人力物力。我国现在的法律法规几乎都是在土地污染远未出现时做出的规定，但是并不能对污染土地的行为作出有效的惩罚，有些惩罚的力度还远远不够，应该在加强立法的同时，形成一个至上而下有效和完善的监管体系。

(三)土壤保护意识缺失

在我国，人们对于土壤保护的意识极为淡薄，我们没有形成土地是我们应该或者是必须去保护的一部分意识，像我们的食物衣服一样不可或缺，我们对于环境的污染没有形成那种污染环境与我们个人息息相关的思想。

人们在物质生活极大丰富的同时，经常以牺牲环境为代价来换取经济的利益，当我们过于重视经济发展的时候，无疑首要的把环境作为了代价。

三、土地污染问题的内在启示及治理之道：意识形态与实现模式的二维分析

在土地污染的防治过程中，我们必须要加强政府的有效监督与治理。在当前生态文明已经越来越成为了一种观念，党的十八大报告中也提出了生态文明建设的五位一体的方针，生态文明建设显然是十分重要的。当前政府农村治理的现实模式是，必须把观念与行动二者统一起来，在生态文明建设过程中，既要关注潜在污染治理，更要落实到隐性污染治理。因此，在土地污染治理的过程中，很大程度上会有利于社会的发展和农村的可持续发展。国家应该在更大程度上积极的监督、评价和管理，发挥正确治理的正面引导功能，消除土地污染和农民生活环境激烈冲突带来的消极的作用。所以说，我们应该以解决土地污染的意识为主体，建立健全我国的针对土地污染的监督和评价机制，建立土地污染防治工作治理的全覆盖体系，树立防治污染的先进意识和建立社会保障相对应的配合机制。

(一)基层政府环境保护责任和意识的科学化定位：潜在污染与现在污染的双重责任

基层政府环境保护责任是基层政府在社会环境中所承担的保护义务。基层政府应该做到宣传教育之责，特别是新建项目严格把关的责任，要尽到农村环境整治实施之责，尽到饮用水水源地保护之责，尽到生态建设之责。

基层政府环境保护责任的实现，倾向于现在污染的治理：就是只管有现实表现的，群体意见大的，影响现实生产生活的污染；对隐性污染没有关注，也没动力去关心。所以，政府作为公共事务管理部门的主体，应该主动承担保护环境的责任，发挥政府有形的手的作用，来有效遏制隐形污染在自觉不自觉中对土壤造成的污染。要严格科学化定位，就是对现在污染的严格治理，建立严格的环境保护监督机制，最重要的是加强执法的监督和检查工作，做到违法必究的原则化，对潜在污染要科学监测、监控，并要长期可持续化治理。

要建立健全民间污染防治治理理论和程序，设定切实可行的治理工作目标，建立可信赖的治理网络关系并维持关系网络，建构中央和地方的有效地沟通和合作的关系，这样对于乡村的土地污染问题会有极大的改善。

(二)确立可持续化农业生产观和发展观，建立健全针对土地污染的监督和评价机制

可持续农业发展的精髓，是在全国范围内建立一整套完整的生态保护系统，并施加人为因素的保障，同时还要全方位治理工业污染及破坏所造成的土壤贫瘠和土地荒漠化。

通过对农业生产过程中资源的优化配置，要不断提高农民收入水平，使农业结构更加完善，保持农业土地使用和农田土地利用的全面发展，逐步建成资源节约型、环境友好型的可持续发展的农业模式。

在这个过程中基层政府就显得极为重要。基层政府在实施过程中应该始终坚定两个原则：一方面，尽全力改善耕地肥沃力，减少土壤的水土流失；另一方面，增强人们对可持续发展的认识。政府应该实行创新战略，在有关农业法，土壤保护及科研上实行可持续农业计划；此外，应该大力提倡植树造林，提高广大农民的土地保护意识，让农民真正从内心发出自己的声音，亲身体会这个问题的重要性，解决他们的切身问题。这样才能使我们国家的生态文明建设和农业生产的可持续发展有机地结合起来。实践已经初步证明，可持续农业是一个对于当前中国农业的发展机制最为适合的农业生产方式。

笔者认为，乡村的土地污染治理必须制定相应的监督与评估机制，以便把形式多样、内涵繁杂的民间污染关系串联起来，评价的方式在于评价乡村土地污染现状 、影响因素、相互间的污染程度及造成的影响，达到提出意见，总结经验， 找出他们之间的矛盾关系，引导乡村污染治理良性运行的效果。评估时要做到理性与科学，将乡村污染治理的研究应用到实际的评价工作中，经常参与乡村的各种有效治理活动，把握变化趋势，把及时、有效和实地的治理措施结合起来。

乡村土地污染的治理需要提高人们的思想意识，主要的是提高对于保护土地的认识，为此就必须坚持从正确的路径上指导的原则，运用解释说明的方法对待村民的思想认识，并且尊重农民的思考和理解，这样才能更好的接受管理，才能更好的调动农民的积极性。在进行思想教育的时候，政府应该多关心农民的疾苦，了解他们的处境，因地制宜，尊重农民的选择和建议。国家治理现代化中的土地问题，是伴随着乡村土地污染治理体制的改革和治理行为展开的，因而对于土地治理问题提供了极大的思想促进作用。

(三)增加政府农业环保的补贴与加强农业生产的标准化管理

农业土地保护补贴指政府对农业环境保护部门的所有投资或支持，而其中很大一部分来自于高科技和大型国家设施工程的补助。

很长时间以来，我国对于农业方面的资金投入明显偏少，更多的资金投入给了江河的治理，直接用于农民补助及农业生产过程中资金的帮助更是少之又少，农业渐渐的被日渐忽视了他本身所应该具有的国之根的地位。我国国内对农业的支持在数量、结构、对象和方式等方面，与发达国家相比有较大的差距。

由于经济持续发展过程中所造成农业和农村经济发展的深层次、根本性问题仍然大量存在并且没有得到根治；农业靠天吃饭的局面和农民自古以来的想法至今尚未得到有效的转化；农民的生活依旧与自然天气等有着直接和必然的联系，农业整体竞争力依旧很弱，农民收入增长并没有如国家经济的增长那般快速增长，农业和农村经济发展仍然让我们感到十分的内疚。当国家经济发展过于重视工业的时候，我们的农业和广大农民依然在做着与他们的贡献不成正比的辛勤付出。

随着时代的进步和经济社会的发展，当我们加入WTO之后，面对更加廉价和高产的国外农产品的竞争，我国的农产品面临着更加严峻的考验，在国外农产品的冲击下，本国的竞争力就难得到有效保障，而目前国际经济的放缓，也让农业和农产品的发展面临着严峻的考验。

在农业生产过程的种植培育收获的监管上，我们应该充分的发挥政府的中坚力量、生产者消费者和媒体的中间作用，让每一个环节环环相扣，相互监督和共存互合作，共同推进我们农产品质量安全保障体系的建设。同时我们应该加强六环节的全程监督，包括产前——生产——流通——消费——监管——进出口，这六个环节是相互联系，互相促进的关系。农产品生产过程中的安全漏洞会存在于其中的每一个环节，因此必须将农产品的安全监管力度贯彻到每个环节。农产品生产者必须做到每一级别都有相应的责任制，要以个人为单位，建立个人追责制度。政府作为国家的领导者和决策者，一定要发挥法律保障和监督作用，严格监管生产者的每一项指标，切实履行监督责任。应该制定更加严格的土地环保法，对于农民的补贴及时发放，增加农民实际收入，让他心里逐渐形成主动保护土地的意愿，只有这样，人们才可以有效地去遵循既定的政策和法律，也只有这样，我们的土地治理才会有希望。

参考文献：

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[3]范中亮，季辉，杨菲等.不同土壤类型下Cd和Pb 在水稻籽粒中累积特征及其环境安全临界值[J].生态环境学报，2010，(4).FANZhong-liang， JI Hui，YANG Fei，etal. Accumulation characteristicsof Cd and Pb in rice grain and their security threshold values inpaddy field under different soil types[J]. Ecology and EnvironmentalScience，2010(4).

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[6]刘璞，石小磊，仇惠栋.政协委员周健民揭秘：有机肥污染物比化肥还多[N].扬子晚报，2013-03-05.

[7][英]弗兰克·艾利思(著).农民经济学——农民家庭农业和农业发展( 第二版)[M].(中译本).胡景北，译.上海：上海人民出版社，2006.

[8]饶静，纪晓婷.微观视角下的我国农业面源污染治理困境分析[J].农业技术经济，2011，(12).

[9]冯孝杰，魏朝富，谢德体等.农户经营行为的农业面源污染效应及模型分析[N].中国农学通报，2005，(12).

[10]樊胜岳，周立华，马永欢.宁夏盐池县生态保护政策对农户的影响[J].中国人口·资源与环境，2005，(3).

[责任编辑：支建强]

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)01-0151-05

[作者简介]高翔(1992—)，吉林白山人，曲阜师范大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生，主要从事政治社会学与当代中国政府与政治研究；王兴红(1992—)，女，山东泰安人，曲阜师范大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生，主要从事政治社会学及当代中国政府与政治研究。

[收稿日期]2015-09-08