强制性环境责任保险的制度必然性

蓝寿荣，刘　宇

(1，2.南昌大学　法学院，南昌　330031)



强制性环境责任保险的制度必然性

蓝寿荣1，刘宇2

(1，2.南昌大学法学院，南昌330031)

[摘要]我国严峻的环境问题和各地环境责任保险试行效果不佳的实际，表明目前亟须实施强制性环境责任保险。强制性环境责任保险制度是规范企业污染的一种有效制度安排，已经在西方工业化国家进行了成功实践。该制度符合了市场经济运行机制，比之于征收环境税、排污行政许可等更有相对优势，还是政府通过立法进行行政干预企业经营、矫正市场失灵的具体结果，也是尊重市场机制主导作用的体现。

[关键词]环境污染；责任保险；强制保险；生态文明

目前，环境污染问题已经引起我国社会各界的高度重视，成为一个全民关心的话题，有时甚至引发了群体性事件[1]。各种可能解决环境污染问题的制度政策都引起了大家的关注，环境责任保险制度是其中的一种解决方案。但由于我国的环境责任保险在部分地方试行效果不好，使理论界和实务界都有很多人对于环境责任保险的实际作用产生怀疑，正是基于此疑问，本文从国外经验、市场比较优势两个维度来诠释企业实施强制性环境责任保险的必然性、合理性。

一、从现实来看，严峻的环境问题需要实施强制性保险

为了找到一条规制环境污染的有效措施，环境责任保险作为一种能够及时有效赔付受害人、平息社会纠纷的手段，引起了理论界和环境保护部门的重视。我国在几年前就已经进行了责任保险试行，有的省份成效好一点，但很多成效一般，甚至很多大企业都不愿意参与，出现了管理层看好、宣传乐观、学者极力推崇却在实践中遇阻的尴尬现象。[2]31-35

从试行情况来看，环境责任保险推广难，企业不愿购买环境责任保险。因为企业有自己的认识，一些企业认为自己很重视生产安全，不会发生事故，有侥幸心理；有的企业认为已经购买了安全生产责任险，没必要再买环境污染责任保险，没去想两种责任保险的不同；有的小企业，盈利有限，处于维持状态，表示要他们买环境责任保险等于强迫他们破产；有的企业实力雄厚、财大气粗，轻视环境责任保险的重要性，过于自信能解决一切问题，主观认为购买环境保险是多余的。

其次，地方保护主义降低了企业投保的积极性。正是有了地方保护，一些企业有环境问题，依靠地方政府协助解决，相应的成本也低些，自然就形成了源于地方政府保护的低投保愿望。很长时间以来，地方政府往往过度重视经济增长，对于能够带来税收的企业，是否造成当地环境破坏很少顾及，甚至有些地方政府不惜违背国家环境保护的法律、法规和条例，滥用行政权力干涉环境执法、干涉法院判决来保护本地企业，使企业的违法成本大大降低[3]9。

再次，没有比较完整的法律法规体系，是环境责任保险试行不佳的制度性根源。从总体上看，目前还没有系统的环境污染责任保险法律规范，当然《民法通则》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》是有相关规定的，只是不足以应付目前的社会环境污染问题，尤其是环境污染的强制性责任保险规定阙如。没有规矩不成方圆，任何社会经济活动都需要规则，强制性环境责任保险的推出需要法律依据。直面环境污染严峻、环境事件不断爆发、环境责任保险试行不佳的问题，通过立法推行强制性环境责任保险是目前一个亟待实施的制度选择。

在理论界，学者们对于环境责任保险制度显示出了很高的兴趣，积极展开了环境责任保险问题的研究并取得了多方面的成果，大致可以分为三类：第一类是比较分析西方工业化国家的环境责任保险制度[4]169-173[5]89-92，第二类是思考探索环境责任保险的理论问题，包括基本原理、运行方式、责任原则、救济制度等[6]113-123，第三类是描述我国环境污染的现状，研究环境责任保险制度的构建[7]55，这几个方面都有相当数量的论文发表，这些研究成果为我国的环境责任保险制度建设提供了很好的理论依托和实践指导。当然，也有不够之处，如对于强制性环境责任保险制度还欠缺有说服力的论证。

二、从历史经验来看，强制性保险是一项有效的制度安排

实施强制性环境责任保险制度，是一些先行工业化国家的普遍做法，只是在不同类型的国家实施的力度和幅度有所不同。从总体来看，存在不同程度的三种类型

第一，基本上是强制性责任保险。瑞典很早就制定了严格的环境法，规定了强制性责任保险制度。依据瑞典《环境保护法》第65条规定，凡是符合法律规定的企业，都要依据法律或政策的指引及时购买相应金额的保险；第67规定，如果由企业在规定的缴纳保险费时间过后没有如实缴纳费用，相应的保险公司应该及时汇报给监督机构，监管部门要督促企业缴纳并收取罚金，企业要如实执行，不得为此拒付或进行申诉。巴西也制定了普遍的强制性环境责任保险，1981年在其第一次通过的《环境法》中，第14项条文规定，企业或者其他主体需要为其污染环境造成损害赔偿，不管是否存在什么原因。1998年颁布的环境犯罪法案，规定了环境污染达到一定数量或者是行为达到相关标准者将会课以高达几千万美金的本币罚款。还有一些州都规定，潜在环境污染的企业或者其他主体，都必须购买保险。严格的环境法还影响到了相关行业，为了控制风险，一些金融机构，包括当地的银行，也有部分外国银行分行，提出贷款的环境保护条件，即客户须提交应付可能出现的污染风险的保险单或者担保。芬兰也是实行强制性参加保险的，在上个世纪的九十年代就有专业性规定环境保险的法律，他们专门性的保险公司受理环境责任险的投保，这样到了污染损害事故出现导致损害时，污染被损害人可以向致害人索赔，也可以索赔于保险人，可以及时使被损害人有个基本的补偿，最大程度的节约了被损害人的时间、精力和求偿费用。

第二，部分是强制性责任保险。在美国，从形式上看，总的来说都是以自愿为基础，依据保险原则对于那些突发性偶然性的环境污染事故形成的损害给与赔付，保险赔付金额也是以约定为限，而那些有计划有规律的污染或者是常年排污致使量的逐渐增加形成的损害，是不予赔付的。这并不等于说，环境保险是自愿选择的，因为依法规定海洋石油污染的赔付是需要购买强制性保险的，包括进入美国海域的其他国家船舶。政府环境署的政策还规定，只要是危险物或有毒物在其整个保存、加工、成品、物流及其废弃物料的全过程和各个环节，均需要购买强制性的保险，以备其可能的损害人身和财产形成的赔付。在德国，也实施了强制性责任保险，但与美国有些不同的是，国家通过立法规定了具体的一份名录，上面写着具体的行业和物品类别，都被认定是具有很大的环境损害危险的，只要是涉及这些行业或物品类别生产、物流、加工、销售等环节的企业，均被要求出具证明其有能力处理也许会产生的可能风险。这些被要求出具的证明，包括了环境责任保险，也可以是其他的，如出具州政府担保、金融机构担保等。这个法律规定是出在1991年《环境责任法》，之前并没有这么严格的法律性规定。印度实行部分企业强制购买环境责任保险，其具体的法律规定与美国很类似，但采取了德国列举名录的形式。依据其1991年的法律和1992年的政府环境部门政策，有五个大类的一百八十二种物品被列入名录，涉及了高危害、剧毒、易腐、易爆等因素，企业必须购买环境责任保险。但很有意思的是，印度的法律规定，其本国的国家控股企业可以不买保险，因为参加一种环境损害赔付基金。

第三，强制性责任保险为辅。在法国、英国，强制性保险只是辅助性手段，大部分的行业或领域都是由企业去考虑是否需要保险，只有在很少的领域需要购买环境保险。在20世纪60年代前，企业如果认为要应付未来的环境不测赔偿，适用传统的一般责任保险，因为没有独立的环境污染损害责任保险。到了1977年，由英法两国的相关保险企业联合推出了一些环境保险业务，才使环境责任保险业务扩大。由于有1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》，这样，在海洋油污损害赔付方面，就必须购买强制性的保险，因为英法两国都是主要国际公约的签署国，有义务遵守之。

从工业化国家的环境保险立法看，环境责任保险制度是在一般的责任保险基础上建立起来的，该保险是以私法范畴的自愿责任保险为基础，部分实施公法范畴的强制责任保险制度。

三、从市场运行来看，强制性保险具有比较优势

从我国社会经济发展的实际来看，实施强制性的环境责任保险，不仅仅是因为工业化带来的环境问题严峻，还因为这项制度契合了市场机制运行，在应对企业环境污染造成的损害救济、纠纷消解方面有其独到的作用。

(一)强制性环境责任保险具有预防与治理企业污染的制度性比较优势

随着我国经济社会的快速发展，社会公众的环保意识不断提高，很多种环境污染解决方案或控制措施被实施或探讨，主要有环境税、排污许可、公益诉讼、环境责任保险、排污权交易制度等。这些解决方案或措施的实施，不同程度的发挥了作用，但是并没有有效解决企业污染问题，一些共性的因素是地方政府政策经济导向弱化了环境保护、公众环境保护意识高但对制度约束污染认可度和参与度低、相关的法律法规缺陷、守法和持法成本高等，也有的是因为执行不力，有的是本身就有缺陷，如环境税在我国还在探索阶段、公益诉讼耗时长成本高、排污许可和排污交易的监管不易，等等。与环境税、公益诉讼等制度相比，强制性的环境责任保险制度有着内在的独特优势(见表一 强制性环境责任保险与其他制度的比较)。

表1　强制性环境责任保险与其他制度的比较

(二)强制性环境责任保险具有平衡受害者与企业双方利益的功能

环境责任保险是环境侵权责任的分担，是以责任社会化的方式补偿环境污染受到的损害，对维护受害者的合法权益及社会秩序具有重要的意义。

在我国，受害者目前主要采取以下三种途径寻求救济：第一，与污染企业协商解决；第二，受害者向环境主管部门及其他有关部门请求处理；第三，直接向法院提起诉讼。由于受害人往往是普通群众，虽然人数众多，但每个个体是鼓励的、势单力薄，与经济力量强大的企业相比，没有协商谈判的优势。由于地方政府的经济发展的政策导向，受害人向当地政府行政部门投诉、请求调解赔偿也不是一件容易的事。诉讼是目前我国环境侵权救济的主要途径， 但是环境侵权受害人通过侵权诉讼途径获得赔偿非常困难且耗时、耗精力，通过诉讼获得有效赔偿的实例与受污染损害数量相比极不相称。具体而言，一是受理、证据收集及质证、责任认定等耗时费力；二是刑事责任一般以造成环境事故为前提，事实认定有法定程序；三是司法救济途径耗时长、阻碍多；四是环保部门的执法受制于地方各级政府，相应的取证并不易；五是在重大污染事故中受害者诉讼的主体资格不符合我国公益诉讼的要求。在一些污染损害事故中，一方面环境事故涉及面广、受害人数多，一旦发生大规模的环境污染事故，侵权企业可能会不给付或者满足不了受害者的损害赔偿要求，甚至因为赔偿而倒闭。而有了强制性的环境责任保险，能减轻侵权人的压力，避免环境侵权责任人因支付能力不足而导致破产和受害人不能及时得到救济的两难处境，有助于简化维权途径、维护受害者的权益和维护社会稳定。

对于已经产生污染或可能产生污染的企业来说，环境污染的公害性和扩散性特征导致企业侵权可能负担巨额赔偿，而巨额赔偿容易增加企业的财务负担，干扰企业的正常运营，严重时会导致企业经营困难甚至破产。购买环境责任保险是规避风险、转移经济损失的有效手段，企业一旦发生污染事故，保险公司会代替企业理赔，企业仅仅需要支付一定的投保费。因此，企业就利用该费用将环境风险锁定在一个可承受的范围内，并把环境责任风险转嫁给保险公司，从而避免侵权人因赔偿负担过重而影响企业的生存和发展。同时，环境责任保险制度不仅可以及时有效地填补受害人的损害、解除企业的偶然性巨额负担，而且有了保险公司的督促和保险费率的升降调节，还会激励企业注重环境污染的预防及其治理，包括企业提高环境保护意识，积极预防可能发生的环境污染风险，建立环境污染风险事故管理制度及其预警机制，加强在生产经营过程中的污染处理措施。这样，自然也就促进了企业与环境的协调发展，实现社会经济环境的持续发展。

从立法价值来看，强制性环境责任保险立法，从表面上看加重了一些企业的负担，但实质上是社会公平的体现。从环境责任保险制度演进历程及其主要经济发达国家的立法内容来看，企业利益与社会公共利益本应该是统一的，应该共同发展，但在具体企业发展中，就有可能是矛盾的。有一些污染严重的企业，利用法律制度各种可能的空隙，以污染排放、牺牲环境的代价，取得了超额的经济利益。政府通过立法干预，实行强制性的环境责任保险，对环境污染事故的受害者给予及时有效补偿，体现了经济效率与社会公正的平衡。在产业革命初期，自由平等的商品经济，形成了捍卫私权的民商法律权利制度，大工业的发展导致了垄断、严重污染、格式合同等问题，使以社会整体利益为本位的一些社会经济问题立法应运而生，从法律形式上看，应属公法范畴，但其作用的领域却又是私法作用的领域，出现所谓的私法公法化[8]92。强制性环境责任保险立法是公法与私法的结合，其作用方式自然也就是公法作用方式与私法作用方式的结合，宗旨是为了实现社会公平[9]108。虽然立法规范在不同国家、同一国家的不同时期会有不同的倾斜重点，但这些立法的宗旨始终在于平衡企业利益与社会公共利益。

(三)强制性环境责任保险有助于转变政府监管职能

在我国目前的环境治理中主要由政府主导，出现严重的环境污染事故，也是政府出面协调，在特别严重的情况下有时还被迫买单。从目前制度规定来看，一旦出现企业环境污染事故，环境污染事故企业及其责任人员依法承担的责任，主要有民法上的停止侵害、排除妨害、赔偿损失等责任，刑法上的惩罚、拘役、有期徒刑等惩罚，行政法上的罚款、停止生产、吊销营业执照等处罚。但是事实上在环境执法和环境污染事故的处理中，很容易受经济利益或地方保护主义的影响，追求短期的经济效益，忽视社会公众的环境利益。[10]72-80甚至有些地区因为利益的原因对一些污染企业听之任之，致使环境问题长期得不到解决，受害者权益受到严重损害。而这样的处置过程，又暗示了地方政府是企业环境问题的最后保障和兜底者，加剧了政府对于环境事件处置的难度，一旦不慎反过来会破坏地方政府机关的公信力和执政为民的形象。相反，如果实施强制性的环境责任保险制度，则有助于减轻政府对环境治理的监管负担和突发事件处置压力，等于把一部分监督职能和处置负担转嫁给保险公司。

在预防企业环境污染和规范企业环境责任的制度中，政府行政性制度不少，如征收环境税、实施排污许可、建立环境污染补偿基金等，由于有政府行政权力执行，自然可以执行到位，但对于环境问题的解决，并不比环境责任保险更有效，更替代不了环境责任保险制度。征税，理论上的税收水平应该正好是该企业污染导致的社会损失。征税和排污许可有同样的作用，如果征税的水平高，让污染企业受不了，甚至破产关门，但究竟征多少税，面对各种各样的企业及其各种形式的隐性显性污染，实在是很难计算其税基和税率。排污许可，就是一种可以接受的一定量的排污排放许可。排污许可和征税的性质与执行过程相差甚远，但是有一点是一样的，那就是企业都会增加内部的成本，因为这部分钱交给政府机构了。征税、排污许可、责任保险三者都体现了“污染者付费”和“外部成本内在化”的意愿，旨在改变企业污染不负责的情况，但向企业征税、行政许可企业排污会形成地方政府一种收费，本身也会有成本，有时还容易产生经济寻租现象，而受害者更是不能直接得到救济。比之于征税或排污许可，环境责任保险是通过企业向保险公司交环境保险费的方式使得污染企业加大成本，而污染被损害人直接得到了赔付，体现了对受害者的及时救济。至于建立全国或各地的环境污染补偿基金，用政府的钱给受害的群众提供赔偿，对众多的纳税人来讲是不公平的，而有人提出可以由企业交钱，那么对于污染较轻或污染处理设施健全的企业不公平。何况，政府主导的公共补偿基金，从既有的基金会来看问题很多，政企不分极易导致有关系的当事人的好处、会闹的当事人的赔偿。相对而言，环境污染责任保险机制是一个对污染受害者和纳税人来讲都是公平、公正的方案，也相应的解决了政府部门不堪重负、行政权力寻租现象。

我国目前环境责任保险的试行结果不理想，并不意味着要放弃环境责任保险制度，相反要通过立法实施强制性的环境责任保险来预防和治理企业污染，因为环境责任保险有其独特的比较优势。当然，环境责任保险立法反映的是一国社会经济发展的实际状况，要处理好经济发展与环境保护的关系、平衡社会公共利益与企业利益。

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[3]肖爱，李峻.协同法治：区域环境治理的法理依归[J].吉首大学学报，2014，(3).

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[10]阳东辰．公共性控制：政府环境责任的省察与实现路径[J].现代法学，2011，(2)．

[责任编辑：康继尧]

The justification and limitations of compulsory environmental liability insurance

Lan Shourong， Liu Yu

(SchoolofLaw，LegislativeResearchCenter，NanchangUniversity，Nanchang330031，China)

Abstract：In China， it is necessary to implement compulsory environmental liability insurance because of the environmental problems and the poor trial results in environmental liability insurance. But for the compulsory environmental liability insurance system， it is lack of convincing argument. The successful experience of preventing and treating Enterprise environment pollution in industrialized countries has shown that compulsory environmental liability insurance system is an effective institutional arrangement of standardize enterprise pollution. From the logical analysis of market operation， this system accords with the market economic operation mechanism， balances the business interests and public interests， has special effects in dealing with damage relief and dispute resolution causing by enterprise environment pollution. In the meantime， it has more comparative advantage compared to the levying environment tax and emission administrative permission.

Keywords：Environmental pollution；Liability insurance；Compulsory insurance

[中图分类号]DFO-052

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)01-0123-05

[作者简介]蓝寿荣(1966—)，浙江武义人，南昌大学法学院教授，法学博士后，研究方向为金融法；刘宇，南昌市人，南昌大学法学院硕士研究生。

[收稿日期]2015-10-28