公私合作(PPP)中地方政府诚信监管问题研究

温来成

(中央财经大学　中财——鹏元地方财政投融资研究所，北京　100081)



公私合作(PPP)中地方政府诚信监管问题研究

温来成

(中央财经大学中财——鹏元地方财政投融资研究所，北京100081)

[摘要]在地方财政投融资发展过程中，推行公私合作(PPP)成为我国现阶段的重要任务之一，而地方政府诚信监管，则是PPP项目成败的关键环节。本文分析了我国公私合作中地方政府诚信监管创新的现实紧迫性，论述了我国公私合作政府诚信监管现状及问题，并从明确地方政府信用监管主体，规范公私合作合同管理、积极推进公私合作中地方政府诚信监管技术、方法创新，加强法制建设等方面，提出了政策建议。

[关键词]公私合作；政府诚信；监管问题

在地方公私合作项目建设运营中(PPP)中，政府机构既是项目公司的投资方，又是市场规则的制定者和监管者，地方政府诚信状况及监管水平，对公私合作项目建设、运营和公共服务的提供，具有十分重要的意义，本文专门对这一问题开展论述

一、问题的提出

改革开放后，我国就逐步开始了公私合作(PPP)的探索、实践，政府等公共部门和私人企业合作开展基础设施等公共服务，既有成功的案例，也有不少失败的教训，总体来看发展较为缓慢。在最近两年，随着我国经济运行进入新常态，地方政府财政债务风险凸现，新型城镇化建设资金需求巨大，在财政部等部门的大力推动下，公私合作(也称之为政府与社会资本合作)又一次成为社会各界关注的焦点，2014年财政部和国家发改委分别发布了政府与社会资本合作(PPP)政策指南、示范合同文本，财政部发布了推广示范项目30个，到2014年年底，全国各地示范推广的项目达1万亿元之多，2015年财政部等部门陆续发布了《特许经营管理办法》等一系列政策文件。其中，在公私合作过程中地方政府诚信问题，也是引起争议的重点问题之一，其原因主要包括：

1.公私合作的特殊性及对地方政府诚信的要求。公私合作是政府等公共部门与私人部门合作，为社会提供公共服务的一种方式。在公私合作关系中，公共部门与私人部门是以合同为纽带的契约关系，两者处于平等地位。公共部门通过与私人投资者合作，动员更多的社会资源投入基础设施及其他社会项目建设，减轻政府财政支出压力，减少政府债券发行，为社会提供优质公共服务，满足社会公共需要，履行公共管理职责。而私人部门通过与公共部门合作，建设和运营合作项目，通过向消费者收费、取得政府运营补贴等方式，获得合理回报，实现私人利益最大化目标。因此，公私合作是可以达到公私双方互利共赢得一种公共服务供给方式。形成互利共赢的基础，则是以合同为纽带的契约关系，这种合作关系是双方自愿的，公共部门与私人部门之间不是管理与被管理、统治与被统治的关系，要求双方遵守承诺，信守合同，不得随意违约。就私人投资者而言，在市场经济条件下讲信誉、守合同是自然而然的事。但对于一直从事社会公共管理的政府部门而言，讲究政府诚信，与私人投资者一样讲信誉、守合同，则具有一定的挑战性。

2.公私合作中地方政府的特殊性地位。尽管在公私合作中，公共部门与私人部门是契约关系，双方是平等的，但是不可否认，公共部门又是公共管理制度、规则的制定者，事实上具有双重身份。鉴于公私合作中地方政府的特殊性地位，如果公共部门滥用手中的公共权力，不履行与私人部门签署的合同，随意违约，给私人投资者造成重大损失，则会在全社会形成显著的示范效应，给公共部门信誉产生严重影响。即在地方政府普遍不讲诚信、不讲信誉的情况下，如地方政府推广公私合作项目，开展招投标时，私人投资者就不会积极地去参与，公私合作项目难以顺利建设和运营，且对整个社会信用体系建设产生恶劣的效应。

3.我国地方政府信誉状况堪忧。从我国地方政府管理工作的现状，以及改革开放以来各地区PPP项目发展的实际来分析，其形势并不乐观。有些地方政府新官不理旧事，一届政府一朝政策，随意撕毁、终止招商引资时签订的合同、做出的承诺，致使一些私人投资者对政府推出的PPP合作项目望而却步。据报道2013年11月，广东省湛江市中级人民法院对外通报，湛江市各级党政机关有764件负债案件未执行到位，累积欠债超过18.5亿元，最长的已经欠了20多年。新华社报道称，有些债权单位已经解散，有的债权人从黑发等到了白头。甘肃省和政县26个部门过去14年间拖欠一家饭店70万元，2014年5月，该饭店通过网络曝光的办法讨债；湖北省阳新县三溪镇金三湖宾馆5年间被10多个政府单位“打白条”吃垮，累计遭欠餐费40多万元，8月，宾馆被迫求助媒体“讨债”*王选辉：《拖欠群众钱款查2万多人 》，《法制晚报》，2014年10月7日。。实际上，此类案例比比皆是，早已不是新闻。同时，一些涉及政府合同的诉讼案例，存在立案难、审理难、执行难的问题，等等。上述现象，对吸引民间资本参与PPP项目建设、运营产生了较大的负面影响，成为目前影响推动公私合作发展的关键因素之一。

二、我国公私合作政府诚信监管现状及问题

近年来，为了适应市场经济发展的需要，随着社会信用体系建设的逐步推进，在加强政府诚信建设方面，我国采取了一些有效措施，一些地方政府开展了政府诚信建设探索，取得了一定成效，为公私合作项目的推行创造了有利条件。同时，还存在不少的问题，需要进一步改进。

(一)公私合作政府诚信监管现状

2007年，国务院建立了社会信用体系建设联系会议制度，联席会议办公室设在国务院办公厅。2012年7月，国务院调整社会信用体系建设部际联席会议职责和成员单位，联席会议牵头单位为发展改革委、人民银行，召集人由发展改革委主任和人民银行行长担任。党的十八大报告提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央 国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”，以及“十二五”规划纲要提出“加快社会信用体系建设”。 2014年6月14日，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》， 提出社会信用体系建设的主要目标是：到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展，市场和社会满意度大幅提高。全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。认为政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。要求加快政府守信践诺机制建设， 加强公务员诚信管理和教育*国务院：《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，2014年6月27日，中央人民政府网站。。

2014年，财政部将自主发债的范围扩大了10个省市，包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西，财政要求试点地区应将本地区政府债券信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。同时，财政部发布了地方政府诚信评级的指导意见，根据财政规定，试点地区地方债信用评级等级划分为三等九级，符号表示为：AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。这是我国第一次对地方政府发行债券进行信用评级，也表示我国对地方政府诚信监管迈出了新的一步。2015年又将这一制度推广到全国。

与此同时，全国各地区在建设社会诚信体系，加强政府诚信管理方面进行了探索、实践。为开展社会信用体系建设，上海市2012年发布了《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》和《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》。2012年上海市有信用服务机构共计82家，行业同比增长7%；从业人员同比增长9.7%。2012年业内机构出具企业信用报告(含资信评级报告和商业征信报告)约45万份，出具个人信用报告约27万份，防范交易风险3.6万亿元，全年业内机构开展信用管理业务培训近12万人次。2012年，中国人民银行征信中心在上海地区年度查询企业信用报告份800万份、个人信用报告约4100万份*《上海市社会信用体系建设进展情况新闻发布会》，2013年9月22日，国务院新闻办公室网站。。在2007年“政府诚信”被列为上海市社会诚信体系建设重点工作之首， 其主要内容包括：加强制度建设，从源头上减少政府失信；结合政府信息公开的深化，提升政府诚信形象；开展以依法行政和守信践约为主题的政府诚信创建活动；加强公务员诚信教育和管理等。2009年，四川省提出以增强政府公信力为出发点，切实加强政府诚信建设的任务，等等。近年来，各地区都进行了社会信用体系建设的实践、探索，在政府诚信监管方面取得了一定进展。

(二)公私合作政府诚信监管存在的问题

如前所述，近年来，我国在地方政府诚信监管领域采取了上述措施，取得了一定成效，为财政投融资开展公私合作创造了条件，但还存在不少的问题，主要体现在：

1.地方政府诚信监管主体不明确

目前，我国由人民银行、国家发改委为召集人，众多党政部门参加，组成国务院联席会议，开展社会信用体系建设，除政府诚信外，还包括商务诚信、个人诚信和司法诚信。这种体制从实际运行效果看，比较松散，可以制定一些发展规划，召开一些会议，对社会信用体系建设发挥宣传、推动作用，但很难制定、实施具体政策，并监督执行。因而从公司合作项目实施的具体情况看，现行监管体制难以满足需要。地方政府诚信监管主体不够明确，不能对地方政府诚信状况作出全面、准确地评价，也不能对地方政府诚信实践进行监测、控制，更不能对违约失信行为进行惩罚，难以对地方政府投融资项公私合作项目进行指导、监管。

2.地方政府诚信监管技术、方法不成熟

目前，我国对地方政府诚信监管，除地方政府发行债券信用评级外，主要通过法律诉讼、新闻媒体曝光、上级检查督促等传统方法和手段，缺乏一套科学、全面、准确地评价技术和方法，以对地方政府综合信用状况，如合同履约、债务偿还、承诺兑现、政务透明等情况，进行全面、综合评价，评价结果具有可操作性、可比较性，能为市场投资者提供决策参考，可作为地方公私合作项目管理的重要依据，并通过排名、公示等方式，形成一种市场环境和社会环境，有效约束地方政府及其官员的行为，推动公私合作项目的健康发展。目前仅有北京大学等学术研究机构以信用发展报告的形式，反映地方政府诚信建设的状况，影响力有限。

3.地方政府诚信监管缺乏明确法律、制度依据，失信问责难

在现有的《地方人大和地方人民政府组织法》、《公务员法》、《党政干部选拔任用条例》等法律、党内规章中，并未对地方政府机关和公务员诚信行为作出明确要求，也未规定对地方政府机关和公务员的诚信状况进行评价，以及如何对失信行为进行处罚。上述法律、规章主要是从政治思想方面、一般道德方面进行规范、要求。但是，在现代市场经济条件下，政府和公务人员遵守信用、诚信准则，是市场机制运行的重要前提和保障，需要有具体、明确的要求，其规范是市场经济法律体系的重要组成部分，不仅仅是一般伦理道德范畴。因而目前地方政府诚信监管缺乏明确法律、制度依据，给具体监管操作带来了较大困难，难以在做到有法可依、执法必严，违法必究。现阶段地方政府诚信监管仍处在宣传推广、实验探索水平，与依法行政、依法治国的要求有较大差距，也说明我国地方信用监管的法制建设任重而道远。

4.国家司法管理体制的制约

市场经济条件下，地方政府机构作为行政法人，在和私人企业签订合同成立项目公司，开展公共服务项目建设和运营后，如不履行合同，发行违约，利益相关人可以向法院提起法律诉讼，要求地方政府履行合同或赔偿投资者损失，以法律手段达到对地方政府诚信进行有效监管，维护公私合作各方利益。但在我国现行司法管理体制下，这一法律途径的实际效果大打折扣。因为在目前司法体制下，法院在财力、物力上受制于同级政府；在组织、人事上受制于同级党委；在同级人大选举中，不同界别的政府机构人大代表对法院人选当选，具有重要影响。新的司法体制改革如设立巡回法院等，仍处在试点阶段。因此。现行司法体制对法院受理、审判涉及政府机构诉讼案例生产较大约束，难以保证独立行使司法权力，此类案件多以调解方式解决，不能很好地保证投资者利益，也不能有效治理地方政府机构和公务员失信行为，对整个社会信用体系建设产生消极影响。

三、地方政府诚信监管创新需要研究的主要内容

针对上述我国政府诚信监管中存在的问题，根据我国大规模推广地方公私合作项目的实际需要，我们认为，目前我国地方地方政府诚信监管创新需要研究的主要内容有：

1.公私合作中地方政府诚信监管主体问题。即需要研究公私合作中地方政府诚信监管的权力划分及体制安排，也就是谁来监管的问题。目前，工商管理、市政、财政、监察、审计等政府部门，以及人大、纪委等权力机构，在其业务职能范围内，都承担一部分监管职能，国家发改委和中国人民银行联合牵头召开国务院社会信用体系建设部际联席会议，但缺乏统一的地方政府诚信监管主体，以及相应的体制安排。

2.公私合作中地方政府诚信监管技术、方法创新问题。包括：(1)如何建立地方政府诚信综合评价指标体系、评价制度。综合评价指标包括政府部门债务违约率、合同违约率、法律诉讼败诉率、居民信任度等，以准确把握地方政府诚信状况，查明存在问题，实施治理措施。(2)如何建立公私合作政府诚信分类管理技术与方法。即针对不同类型公私合作方式，提出相应监管要求。(3)如何开展公私合作合同管理，指导、监管各类公私合作项目，维护政府信誉。包括公私合作合同审查程序、政府财政风险评估技术与方法、合同谈判机制、合同执行争议的解决方法，以及合同终止条件设置等。通过合同管理，保障公私双方利益，维护地方政府信誉。

3.公私合作中地方政府诚信监管的法律及其制衡机制问题。即建立地方信用监管的法律依据，主要研究：(1)如何修改《合同法》、《行政诉讼法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《刑法》等法律，明确规定对地方政府机构违约失信的处罚标准、条件，以及具体方式等，提高法律威慑力，督促各级地方政府遵守法律、恪守信用，积极开展公私合作，为居民和企业提供优质公共服务。(2)如何完善地方性法规，以因地制宜解决公私合作中的问题。公私合作项目主要是为城镇提供基础设施建设与运营等公共服务，大部分属地方公共物品。但各国各地区自然地理情况差别较大，经济社会发展不平衡，地方政府诚信监管需要充分考虑各地区的实际情况，可通过地方性法规、规章建设来满足这一需要。(3)如何强化对地方政府违约失信惩罚的司法制衡机制。在市场经济条件下，各级法院依法对涉及政府失信违约案件的立案和审理，以及执行，是对政府诚信监管的重要途径。因而需要研究在我国现行司法体制下，如何以加强人大对法院、检察院的监督为切入点，配合司法改革，增进法院对案件立案、审判、执行的独立性，强化对政府机构违约失信的处罚力度，维护国家法律的尊严。

4.公私合作中地方政府诚信监管的官员惩戒机制问题。在地方政府诚信监管过程中，地方党政负责人具有十分重要的作用，因而需要研究以下内容：(1)如何完善《公务员法》、《党政干部选拔任用工作条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律制度中有关政府官员诚信、守约的具体要求。根据公私合作项目管理权限，实行行政首长违约失信惩戒责任制，建立违约失信惩戒标准。即将违约失信惩戒制度化、标准化，与政府官员奖惩、职务升降直接挂钩。(2)如何严格执行政府官员任职期限、管理、考核，使之承担任期内的违约责任，体现法律制度的威慑力，维护政府诚信。目前之所以存在新官不理旧事，一届政府一朝政策，损害政府诚信的现象，重要原因之一，就是目前地方党政官员任期制执行不严格，市县的党政主要负责人调动频繁，可以采用为了追求政绩大肆举债，达到目的后异地升迁，以逃脱责任追究的办法，需要从法律制度上解决这一问题。

5.公私合作中地方政府诚信监管的行政文化创新问题。行政文化构成了地方政府诚信监管的价值判断，是地方政府诚信建设的重要软环境之一。在这一领域，需要研究的主要内容有：(1)如何在公务员队伍中形成诚信、守约的价值观念和文化氛围，使之敬畏法律、敬畏人民，自觉履行合同、遵守承诺，维护地方政府诚信和良好社会形象。即使公务人员，特别是党政部门主要负责人，能够从思想上认同地方政府诚信的价值，增强维护政府诚信的自觉性，而不能仅靠法律、制度等外部的约束力。(2)如何在全社会形成要求地方政府讲信誉、守合同的文化氛围和价值观念。即使全社会成员自觉监督、督促政府履行合同、遵守承诺，为地方经济社会发展创造良好文化环境，在地方政府管理中，以讲信誉、守合同为荣，以违约、失信为耻，构建社会良好的价值观念。

6、公私合作中地方政府诚信监管的社会监督问题。除上级政府主管部门外，社会公众及其组织对地方政府诚信的监督，也是政府诚信监管体系的重要组成部分，在这一领域，需要研究的问题主要包括：(1)如何建立项目公示等制度。即规范政府公开投融资公私合作项目信息，既为各类投资者创造公平的竞争环境，也有利于开展社会监督。(2)如何有效运用微信、微博等新型媒体，联合电视、广播、报纸、杂志等传统媒介，以维护公共利益为纽带，形成监督合力和压力，监督政府部门和私人企业遵守合同，为社会公众提供优质公共服务。(3)如何建立舆论曝光事件处置机制和制度。充分发挥社会舆论对公私合作政府诚信的监督功能。(4)如何发挥消费者自治组织的监督功能。公私合作项目，一般都是为居民和企业提供基础设施等公共服务，涉及消费者的合法权益，需要发挥消费者及其自治组织对地方政府诚信的监督作用。

四、加强地方政府诚信建设促进公私合作的政策建议

鉴于地方政府诚信建设的长期性、复杂性，综合考虑目前公私合作项目建设及地方政府诚信监管的现状和问题，我们认为，现阶段需要重点解决的问题有：

1.构建政府诚信监管主体，推进地方政府诚信建设，促进公私合作发展

根据财政部门在公私合作中的地位，以及在政府债务管理等信用活动中的特殊作用，我们建议，以上级财政部门为主体，对各级地方政府诚信状况进行有效监管。即在中央以财政部为主体，地方以上级财政部门为主体，开展地方政府诚信综合评价和监管，再配合社会监督体系，加强地方政府诚信建设，督促地方政府及其官员讲信誉、守合同，在社会信用体系建设中发挥示范、表率作用，营造良好社会信用环境，促进公私合作发展，为城乡居民提供优质公共服务。

2.以合同管理为中心，建立公私合作中地方政府诚信监管技术、方法。在公私合作合同体系中，明确政府在项目论证、设计、建设、运营和回购中的职责，为地方政府诚信监管提供依据。通过公私合作项目行业管理机构，以及其他参与机构的管理制度建设、业务流程设计，对地方政府诚信监管技术、方法做出具体规定，如政府诚信监管信息的采集、加工和处理，对政府失信违约事件的评价、预警、处置和信用记录管理等，以便开展日常监管工作。通过地方公私合作合同管理，对地方政府的职责、失信违约的风险，做出明确警示，促进有关政府部门谨慎承诺、遵守合同、恪守信誉，保障公私合作项目的正常建设和运营。

3.建立健全地方政府及其负责人失信惩戒、问责监管制度。首先，建立惩戒标准体系，对失信违约的行政机构和个人进行处罚。如可根据违约合同金额的大小，以及社会影响，对违约失信的政府机构给与警告、暂停公私合作项目审批、罚款等处罚法。对于负有失职责任的负责人，给与警告、记过、记大过等处罚，违反法律的，追求其刑事责任。其次，进一步改革司法体制和制度，加强法院对涉及政府公私合作项目案件的立案、独立审理和判决，以及执行，维护政府信誉，提高政府诚信社会公信力，推动公私合作项目健康发展。

4.建立地方政府及其公共机构综合信用评价指标体系，以及地方政府综合信用状况公示制度。目前，我国在地方政府发行债券过程中，要求对其偿债能力进行信用评级。在国际上，也是对地方政府偿债能力进行信用评级。从目前我国地方公私合作管理的需要看，需要建立地方政府及其公共机构综合信用评价指标体系，建立地方政府综合信用状况公示制度。综合信用评价指标体系除偿债能力指标外，还应增加地方政府合同违约率、行政诉讼案件败诉率、群体性事件发生次数等指标，全面反映一个地区地方政府诚信的整体状况，由上级财政部门或第三方机构定期评估地方政府综合信用状况，为公私合作的投资者提供参考。同时，建立地方政府综合信用状况公示制度，使之接受社会各界的监督，建立诚信政府，为公私合作服务。

5.加快推进地方政府诚信监管法律制度建设。社会主义市场经济既是信用经济，也是法治经济，企业、政府和个人等市场主体，都要恪守信用、遵守法律。通过完善《合同法》、《公务员法》、《政府采购法》、《党政干部选拔任用工作条例》等法律法规，建立《地方政府诚信监督管理法》等途径，构建完整的地方政府诚信监管法律制度体制，在公私合作项目建设运营过程中，能够在各个环节、各个方面，对地方政府诚信进行有效监管，有效治理地方政府随意违约、不遵守合同，干扰市场经济秩序，难以保障公私合作项目投资者权益和消费者利益的情况，建设法治政府、诚信政府，推动公私合作项目健康发展，提高公共服务质量和效率，满足社会公共需要。

参考文献：

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[4][法]卢梭.社会契约论[M].李平沤，译.商务印书馆，2011.

[责任编辑：支建强]

Research on Governmental credit supervision in public

private partnership (PPP) Projects

WenLaicheng

Abstract：The implementation of public-private partnership (PPP) has become a primary task during local financial investment and financing development， and the local governmental credit supervision is the critical point to the success of PPP projects. This paper analyzes the instant urgency of governmental credit supervision in the implementation of public-private partnerships， discusses status quo and problems of governmental credit supervision in the operation of public-private partnerships， and policy advices are made based on concerning aspects of the definition of primary participant of governmental credit supervision、 the standardization of public-private partnership management、actively promotion of technical and methodological inJanation PPP performances、the draft and implementation of policies and standards ofgovernmental credit supervision in PPP projects.

Keywords：Financial investment and financing Public-private partnership Governmental credit

[中图分类号]F832.7

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)01-0145-06

[作者简介]温来成(1965—)，甘肃庄浪人，中央财经大学财政学院教授、博士生导师，中财——鹏三地方财政投融资研究所执行所长，主要从事财政金融理论的研究。

[基金项目]本文为国家社会科学基金项目“公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究”(15BZZ058)、教育部人文社会科学研究规划基金项目“地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究”(13YJA630101)、北京市哲学社会科学基金项目“北京市公共服务公私合作的价格监管机制创新研究”(13JGB016)、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题的阶段性成果。

[收稿日期]2015-10-26