城乡居民基础养老金调整研究

张旭军，张一名，高亚春，张　楠

（1.天津职业技术师范大学经济与管理学院，天津　300222；2.中国劳动保障科学研究院，北京　100029）



城乡居民基础养老金调整研究

张旭军1，2，张一名2，高亚春2，张楠1

（1.天津职业技术师范大学经济与管理学院，天津300222；2.中国劳动保障科学研究院，北京100029）

摘要：对我国基础养老金相关研究文献和调整政策进行了梳理和分析，提出以城乡居民低保为依据确定养老金综合值和以居民生活支出替代水平为因子，动态调整待遇水平的政策建议，为建立城乡居民基础养老金调整机制提供了参考。

关键词：城乡居民；基础养老金；动态调整；替代率；低保标准

我国养老保险制度发展起于20世纪80年代，经过30多年的发展，取得了卓越的成就，但也存在严重不足。到2013年底，我国参加养老保险的人口超过8.2亿，成为全球覆盖人口最多的养老保险制度。即便如此，仍有2亿多人未参加基本养老保险，且已参保人群断保人数不断上升，截止到2014年6月，已参保但断保者超过4 000万。断保的主要原因在于：一是我国养老保险制度具有多轨性，其歧视性和非公平性比较明显，即公民因职业、身份、收入不同其养老金待遇相去甚远；二是现行养老保险制度具有不可持续性，政府补贴连年提高、个人帐户空帐运行、劳动人数下降趋势等原因使缴费增收无以支撑，社会老龄化加速、城镇化不断提高以及参保人的制度认同度降低也是造成其不可持续的原因。制度不公平和不可持续使养老保险制度连续5年成为改革的热点问题。2014年2月，国务院召开常务会议决定，合并新农保和城居保，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，实现基础养老金与个人帐户相结合、供需平衡、市场主导资源配置，使制度公平可持续。中国特色养老“大保障”制度的构建，需要充分发挥基础养老金的“锚定”作用。由此，“两保”并轨后，养老保险费征缴、管理、领取和基础养老金调整机制等成为保障公平的重要环节。

本文在对城乡居民基本养老保险缴费档次和待遇水平进行研究和评估的基础上，按照“保基本、全覆盖、有弹性、能转移、可持续”[1]的原则，顺应经济发展要求，设置不同的多缴费档次，设计养老保险待遇调整方案，为扩大城乡居民基本养老保险覆盖范围、提高保障水平、建立可持续和更加公平的制度提供依据，提出现实可行的政策建议。

1　我国城乡居民基本养老保险制度概述

1.1政策概述

新农保和城居保是与社会主义制度相适应、基础养老金与个人账户相结合的中国特色新型养老保险制度，制度出台不到3年就基本实现了全覆盖，使人人享有养老保险的梦想变成现实。这是我国社会保障事业的一个重要里程碑，这将从根本上改变我国以往以城镇职工基本养老保险为主体的制度格局，标志着我国养老保险制度改革由试点阶段进入定型阶段。

目前的基本养老保险政策主要是坚持和完善个人缴费与全社会统筹费用相结合，筹集资金的渠道包括政府补贴、集体补助和个人缴费，三者有机结合。在已有3种筹资渠道的基础上，进一步拓宽养老保险资金的筹集渠道，积极发展社会捐赠、社会资本投入等多种渠道，形成立体多元化筹集方式，逐步实现社会统筹、社会资金与个人帐户相结合的待遇支付。强化多缴多得、长缴多得等相结合的激励措施，建立基础养老金正常调整机制。“十二五”末，我国基本实现新农保和城居保合一后的城乡居民基本养老保险制度，该制度与职工基本养老保险制度相联合。“十三五”末，我国要建成城乡统一、公平规范的城乡居民基本养老保险制度，充分发挥传统家庭养老方式的积极作用，提高参保城乡老年人群的基本生活水平。

1.2基本模式

城乡居民养老保险制度的基本目标是使城镇和农村老年居民享受社会经济发展成果，提高居民养老保险的覆盖率，资金通过3种方式筹措，即个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。这一制度基本上将农村居民、城镇灵活就业人员、城镇退休但不享受基本养老保险的群体都纳入了养老保险保障体系。

就个人缴费而言，其标准设置为12个档次，从每年缴100元到1 000元，每100元递增一档共10档，再加每年1 500元、每年2 000元2档共12档[2]，参保人根据自己的经济条件和意愿自主选择缴费档次，多缴多得。参保人员缴费补助、补贴、领取和转移养老保险遵守《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》有关规定。

2　我国城乡居民养老保险基础养老金调整现状

吕伟等[3]对2015-2050年江苏农村及城镇人口、财政收入、最低标准基础养老金等数据进行了模拟预测。基于历史数据，提出基础养老金每年增加10元作为预测结果，完善基础养老金调整机制，逐年提高省级财政补助额，对经济发展较为滞后区域加强财政支持，制订激励性财政补助政策[3]。边恕等[4]以CPI及农民纯收入增长水平为前提，构建农村居民基础养老金动态调整机制，得到动态调整后的农村基础养老金规模，测算了中央财政的实际负担水平，并设计了农村中央财政适度负担水平模型，测算出中央财政理论适度负担水平，认为中央财政完全能够承担调整后基础养老金支付责任。王国辉[5]提出构建统一调整机制，对城乡居民基础养老金进行调整，优化缴费端的统账结构，构建个人缴费减免和补偿制度。

学者们对基础养老金调整机制的构想反映了当前基础养老金调整的急迫性，调整方案有理论性静态的，也有实践性动态的。目前，中央财政对新农保、城居保基础养老金的补助标准为采取地区差别对待的方式。东部地区每人每月补助27.5元，中西部地区每人每月补助55元。地方财政对养老金进行过调整，但都没有形成定期机制，在不同地区，新农保、城居保、新农保和城居保合并3种形式的城乡居民养老保险制度同时存在。城居保与新农保合并实施后，城乡居民养老保险同步发放和增长，这也意味着我国养老保险向缩小城乡差距、最终达到破除城乡二元结构的目标迈出了重要一步。

2.1地方新农保、城居保基础养老金调整情况

在地方政府的积极努力下，2012年我国新农保人均每月基础养老金上调到76元。从消费水平角度看来，这样的养老金标准的确较低，但已比国务院之前制订的55元标准提高了38.18%。

各个地方在调整基础养老金方面的做法多种多样、不一而足，概括起来主要有2种：一种是根据地方经济发展水平对所有群体共同提高养老金标准。如2014年，北京市政府结合地方物价水平、城镇居民最低生活保障水平等，对本市范围居民的基础养老金进行调整，标准从建立基础养老制度时的每人每月280元提高到每人每月430元。另一种是针对特定人群调整基础养老金标准。有的地区针对高龄人群进行调整，比如内蒙古自治区将年满70周岁未满80岁的高龄参保居民的基础养老金提高至每人每月70元，80周岁和80周岁以上的高龄人群每人每月增加20元。有的地区针对计划生育家庭的老年人，如重庆市对只生育一个孩子，符合领取养老金标准的夫妻，待遇提高至每人每月90元。还有地区针对村干部提高其养老待遇，结合任职年限和年龄，每月增加不同数额的养老金，如宁夏回族自治区对村主任、村支书根据任职年限每月增加5～15元（5元为一档）不等的养老金。有的地区针对60周岁以上的烈属提高养老待遇，如河南省淇县就针对这一群体每人每月增发10元。

2.2存在问题

2.2.1基础养老金待遇水平偏低

养老金支付额由2部分组成：统筹基础养老金和个人缴费支付额。统筹基础养老金来源于中央和地方的财政补助。当某地财力较强时，养老金帐户资金充盈，其城乡居民基础养老金会设置较高标准，反之则较低。以2011年为例，当年全国城镇最低生活保障水平为287.6元、农村最低生活保障标准为143.2元，但2011年的全国新农保月基础养老金仅为每人每月78元，远低于低保标准。

2.2.2基础养老金补助中央财政从未调整

自2009年我国的新农保建立至今，基础养老金的中央财政部分就一直未变，这就从中央层面限制了居民养老金水平的提高。2009年至2013年，我国城镇居民年人均可支配收入提高了4 635元，农村居民年人均纯收入提高了1 824元，增长率年均分别达到了12.69%和16.36%。居民消费价格指数也逐年增长，这些都不可避免地推高居民的消费支出，微薄的基础养老金相对于城乡居民可支配收入的增长和快速增长的消费支出，聊胜于无。

2.2.3各地基础养老金调整依据不一

地方政府主要依据当地经济发展情况、居民消费价格指数、城镇和农村低保标准等对居民基础养老金进行整体性调整。针对特殊群体进行调整时，所依据的标准更是五花八门。即使进行整体性调整，不同地方对上述各种因素的选择也不尽相同，有的综合考虑多个因素，有的考虑单一因素，调整依据不一而足，各地存在不同程度的差距，社会公平性受到质疑。

3　我国城乡居民基础养老金调整的测算研究

郑功成[6]认为，保障全社会老年群体基本生活需要建立惠及全社会老年群体的非缴费型养老保障制度。褚福灵[7]则提出了“3种保障类型、7种保障模块”。首先，将城乡老年人分为“有经济能力的老年居民”、“经济能力不足的老年居民”、“‘三无’老年居民”；其次，根据分类分别采取一次性补缴费用的养老保险制度、补差性的最低生活保障制度和社会救助制度进行保障，并认为补贴标准应按当时当地在岗职工平均工资的一定比例。何文炯[8]提出了“老年津贴+个人账户”模式，重点突出政府责任和财政补贴作用。王晓晨[9]从代际公平角度提出，提供政府和社会团体有义务对全社会老年群体的生活保障进行补贴。为了突出公共财政责任的作用，周毕芬等[10]提出了非缴费型养老制度。参考养老保险发放地的当地最低生活水平，其标准应高于低保。为使基本养老保险金具有基础保障作用，可以建立以经济发展速度和CPI变化情况为依据的调整机制。郑功成、申策也持相同的观点，认为补贴标准应参考当地低保，或者参考当地平均生活支出水平。

我国幅员辽阔，东中西部、不同省份经济发展极不均衡，发达地区和落后地区的地方政府财力相去甚远，地方统筹的基础养老金部分，在全国很难形成统一的正常调整机制。基于此，本文仅针对中央财政补助部分，研究建立灵活的动态调整制度。各地方政府可以根据本地实际情况，参考建立适合本地区的正常调整机制。

3.1待遇调整机制建立的目标

王立剑等[11]利用公开统计和社会调查数据，以老年居民的基本生活需求为导向，测算基础养老金调整目标，提出了城乡居民基础养老金调整方案及可行性的基础，设计先缓后快、一步到位和立足目标3种调整方案，开辟了基础养老金调整机制和资金筹集渠道。王翠琴、薛惠元[12]以缴费年龄、领取年龄等作为变量建立模型，测算发现现行财政补贴政策下，新农保的收入再分配偏向于选择较高档次缴费的人群、缴费困难群体和寿命长人群等个别群体。同时，参保人养老金的净转入额随基础养老金调整系数变大而增大。薛惠元等[13]设计了6种城乡居保基础养老金调整方案，对调整方案进行目标替代率和财政支付能力实证检验，城乡居保基础养老金按“物价上涨率+经济增长率乘以40%”和“与经济增长同步调整”2种方案进行调整，能够满足调整目标，既能保证城乡居民的基本生活，也不会给中央财政带来压力。

上述文献表明，学术界依据城乡居民基础养老保险待遇制度精神对待遇调整目标基本达成3个共识：第一，调整后的基础养老金，实际购买力不降低，要能够保障参保人员的基本生活需求；第二，养老金调整制度要能够保证城乡居民适度分享经济社会发展成果，体现社会公平，体现国家对老年人群的关爱；第三，在实现养老金调整目标前提下，尽量降低中央财政压力。

3.2依据基础养老金替代率和低保标准调整待遇水平

新农保启动之前，国务院是依据上一年度农村最低生活标准并补差而确定中央财政对基础养老金的补助标准。2008年，农村最低生活标准为人均每月50.4元，以此为基数，适当提高待遇水平，将2009年的基础养老金标准确定为55元。中央补助的基础养老金与2008年度的农村人均纯收入相比的值为13.9%，此即为2009年基础养老金替代率。以这个基础养老金替代率作为因子，结合人均纯收入，计算出2014年基础养老金约为103元（2013年农村人均纯收入741.3元）。与此相比，现行的55元待遇标准过低，需要调整到合理水平。为使基础养老金起到保障基本生活的作用，本研究设计了2套调整方案如表1所示。

表1　2008-2013年我国城市、农村低保数据元（/人·月）

低保障标准：保持新农保制度试点时按农村人均纯收入计算的基础养老金替代率水平基本不变，2014年基础养老金应调整到103元。

高保障标准：延续新农保试点方案设计思路，维持基础养老金标准与上年度农村低保补差水平相当，2014年基础养老金应调整到116元。

4　城乡居民基础养老金调整的对策建议

城乡居民基础养老金的制度定位在于，通过统一调整中央统筹基础养老金部分，促使地方与中央进行相对应的同步调整，以保障城乡老年居民的基本生活。参考新农保启动之前国务院确定基础养老金补助标准的惯例，本文提出建议如下：①依据上一年度当地低保标准，确定基础养老金中央财政补助标准。综合某地区的城镇居民最低生活保障标准和农村居民最低生活保障标准，得到一个综合值，作为调整参考标准。②在确定综合值的基础上，按低保障标准进行调整，即仍使用新农保制度试点时的基础养老金替代率调整基础养老金。③在确定综合值的基础上，按高保障标准进行调整，即维持基础养老金与上年度农村低保补差水平相当的标准进行调整。④在综合值动态调整之下，替代率也动态变化。根据购买力、地区生活水平、在岗职工薪金水平等标准确定当年的基础养老金替代率，并据此进行基础养老金待遇调整。⑤基础养老金调整频度应与最低工资标准频度一致，每年调整一次。

5　结束语

新农保和城居保2险合并后，建立科学的基础养老金调整机制迫在眉睫。本文根据新农保制度试点之初确定的按农村人均纯收入计算的基础养老金替代率水平不变的思路，提出了基础养老金标准调整算法，为国家社保部门制订相关政策提供了参考。该算法对于消除社会养老金差距、保障基本公平有一定的促进作用，能够实现养老金正常调整，并形成定期调整的机制。

参考文献：

［1］卢海元.制度的并轨与定型：养老保险制度中国化进入崭新阶段［J］.社会保障研究，2014（3）：14-22.

［2］李洪鹏.城乡居民养老保险细则出台：缴费设12档最高2000元［N］.法制晚报，2014-02-26（26）.

［3］吕伟，李放.江苏城乡居民社会养老保险财政补贴可持续性研究［J］.经营管理者，2015（5）：187.

［4］边恕，孙雅娜.农村基础养老金调整与财政负担水平研究［J］.北京航空航天大学学报：社会科学版，2015（1）：7-12.

［5］王国辉.中国统一的最低养老保险制度实现路径、挑战和机制［J］.社会保障研究，2011（5）：15-25.

［6］郑功成.中国社会保障发展战略——理念、目标与行动［M］.北京:人民出版社，2008.

［7］褚福灵.我国城乡医疗保险现状分析［J］.中国医疗保险，2011，12（6）：22-28.

［8］何文炯，徐林荣，杨一心，等.中国农村老年津贴精算分析［J］.广西经济管理干部学院学报，2009（4）：30-35.

［9］王晓晨.关于建立农村高龄老人津贴制度的构想［J］.中国行政管理，2008（3）：50-53.

［10］周毕芬，阙春萍.构建欠发达农村养老保障模式的探讨［J］.江西农业大学学报：社会科学版，2009，12（8）：80-84.

［11］王立剑，叶小刚.需求导向下城乡居民基础养老金调整方案研究［J］.西安交通大学学报：社会科学版，2015（5）：86-92.

［12］王翠琴，薛惠元.新型农村社会养老保险收入再分配效应研究［J］.中国人口·资源与环境，2012，22（8）:140-146.

［13］薛惠元，仙蜜花.城乡居民基本养老保险基础养老金调整机制研究［J］.统计与决策，2015（15）：112-116.

Research of the adjustment of urban and rural residents basic pension

ZHANG Xu-jun1，2，ZHANG Yi-ming2，GAO Ya-chun2，ZHANG Nan1
（1.School of Economic and Management，Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222，China；2.Chinese Academy of Labour and Social Security，The Policy Simulation Laboratory，Beijing 100029，China）

Abstract：The related research literature and the policy adjustment for China's basic pension are combed and analyzed in this paper.Some suggestions are given that pension comprehensive value and living expenses replacement level factor are determined according to subsistence allowances for urban and rural residents and dynamic mechanism is adjusted，which provide reference for subsistence allowances for urban and rural residents.

Key words：urban and rural residents；fundamental annuities；adjustment；replacement rate；standard of the lowest social security

作者简介：张旭军（1974—），男，讲师，博士，研究方向为科技型中小企业技术创新管理等.

基金项目：教育部人文社科研究青年基金项目（15YJC790131）；天津职业技术师范大学科研发展基金项目（20140241）.

收稿日期：2015-07-06

中图分类号：F842.6

文献标识码：A

文章编号：2095－0926（2016）01－0071－04