基于最优管控模式的高校科研经费管理探讨

刘泉兰

(浙江工业大学 计划财务处,浙江 杭州 310014)



基于最优管控模式的高校科研经费管理探讨

刘泉兰

(浙江工业大学 计划财务处,浙江 杭州 310014)

摘要：以科研经费管理和控制相关的监督成本与违规成本为依据,构建高校科研经费最优管控模式,揭示科研经费管理模式优化的机理。现实中科研经费管理通常处于非均衡状态而偏离最优管控模式。通过对科研经费管理和使用现状调查后发现,有相当一部分高校处于弱控模式阶段,由此提出相应的优化对策。

关键词：高校；经费管理；管控模式；现状；对策

随着高等教育事业的快速发展,高校与各级政府部门、企事业单位间的联系更加密切,业务合作日益频繁,其经费来源也各种各样。目前多数高校的科研经费分纵向和横向科研经费。纵向科研经费是指承担各部委及各级地方政府安排的科技计划项目,由国家或地方有关部门下拨的科研经费,主要有：国家863、973计划、国家科技支撑计划、国家、省(市)自然科学基金、重点实验室(学科平台)建设经费等。纵向项目由政府部门下达,带有一定的指导性,申请有难度,因此,纵向科研经费到款额往往成为衡量高校科研实力的风向标,某种程度上还影响着高校的“排名”,对高校教师的职称评定、岗位聘任、业绩考核等起决定性的作用。横向科研经费是指高校利用自身科研优势,承接企事业单位委托的各类科技开发、技术咨询、科学研究等项目,由企事业单位按合同拨付给高校的科研经费,如技术开发费、技术(专利)转让费等。由于高校教师与企事业单位合作方式灵活多样,经费来源广泛,获取容易,因此在科研评价体系中其权重价值明显低于纵向科研经费。通过调查,发现科研经费管理和使用过程中暴露一些问题,如何加强科研经费管理,规范其合理使用,提高其使用效率,已成为影响高校可持续发展,迫切需要解决的问题。

一、科研经费管理控制模式

科研经费管理的本质是属于特定用途的非营利性资金管理。高校科研经费一般不涉及投资增值和盈利问题,因此,相关成本是高校科研经费管理控制模式的决定因素。与高校科研经费管控相关的成本包括监督成本与违规成本。监督成本包括相关科研经费核算、使用、管理的制度设计成本以及制度执行成本。而违规成本是指课题负责人违反相关部门规章制度产生的损失,以及课题负责人违背课题来源单位与其事先通过立项协议、合同或申报书的约定而产生的损失。

依据管控力度,高校科研经费管理控制模式有两大类型：强控模式和弱控模式。由于控制力度的差异,不同管控模式其具体制度设计与执行标准不同,决定了不同控制模式的成本差异。强控模式下的科研经费体现了资金集权管理的特点,其管理力度较大,内部控制较严苛,从预算到使用均遵从刚性原则而几乎不留调配的空间。在这种相对严格的管控模式下,科研经费发生的违规成本相对较低,但其监督成本相对较高。弱控模式下的科研经费体现了资金分权管理的特点,其管理力度较小,内部控制较宽松,从预算到使用均遵从柔性原则而留下灵活调配的空间。在这种相对宽松的管控模式下,科研经费发生的违规成本相对较高,但其监督成本相对较低[1]。

构建合理的高校科研经费管控模式实质是寻求监督成本与违规成本之间的平衡[2]。如图1所示,最优管控模式的左边为科研经费的弱控模式,随着管控力度的增强,违规成本逐渐下降,而管控成本逐渐上升,因边际违规成本的绝对值大于边际管控成本,所以强化管理力度带来的边际净收益大于零。最优管控模式的右边为科研经费的强控模式,因边际违规成本的绝对值小于边际管控成本,强化管理力度带来的边际净收益小于零,此时高校存在对科研经费过度管控、得不偿失的问题。当边际违规成本的绝对值等于边际管控成本,也即边际净收益为零时,科研经费管控模式呈现最优,此时监督成本与违规成本构成的科研经费管理总成本最小,也即图1U型曲线最低点。

图1　基于成本的科研经费管控模式

二、高校科研经费管理与使用现状分析

图1揭示的高校科研经费最优管控模式表明,科研经费管理和控制在理论上存在最优模式。但是现实中,科研经费管控力度要么处于弱控模式阶段,要么处于强控模式阶段。前者表明科研经费管理还需加强,后者表明科研经费管理存在过度控制问题。通过对近十所在杭高校纵向科研经费管理和使用现状进行调查,发现如下问题：

(一)项目管理与经费管理脱节

目前,高校科研项目管理部门有科研处、人事处、教务处、研究生院,经费管理部门主要是财务处。科研处主要负责各类纵向科研项目的组织申报、过程管理、结题验收及经费管理,各类横向项目合同审核、签订、登记及经费管理等；人事处主要负责科研团队、高层次人才引进和培养等项目的申请及立项；教务处则负责各类教改项目的申请及立项；研究生院主要负责学科建设项目的申请及立项管理。科研项目管理部门重视项目的级别、数量、到款经费以及按一定比例提取科研管理费,对经费使用的合理、合法性缺乏跟踪。而财务处只负责科研经费的使用管理工作,对项目申请、合同签订、经费预决算等基本不参与,对项目合同中的任务目标缺乏了解。由于部门之间缺乏联动机制,导致科研项目管理与经费管理脱节。

(二)经费预算编制缺乏专业指导

我国现行科研经费申请要求,项目立项时负责人须按经费支出内容编制项目任务书和预算书,并将相关支出内容细化至材料费、设备费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版文献信息传播与知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和管理费等支出科目。首先,由于项目负责人不是专业财务人员,往往对财务支出理解出现偏差。例如：新的财务会计制度规定,1500元以上的专用设备才能作为固定资产,如项目负责人需购置2台单价为800元的搅拌器,常将其预算为设备费,但财务人员将其视为低值易耗品,列为材料费；不少项目负责人把参加会议的支出作为会议费,而财务规定应归为差旅费。由于理解的偏差,项目研究进程的不确定性,导致项目负责人编制的预算粗糙、欠合理。其次,不少高校财务管理部门几乎不参与项目预算,对项目负责人的预算编制缺乏专业指导,这也是科研项目经费预算不够严谨的一个原因。

(三)部分项目支出与预算有偏差

依据国发〔2014〕11号《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》,规定“科学界定与项目研究直接相关的支出范围,各类科技计划(专项、基金等)的支出科目和标准原则上应保持一致”,因此各科研经费的项目支出应与预算相符,若出现不符,应按一定程序对预算进行调整。项目负责人在经费使用过程中常忽略原预算的存在,导致某些支出细项经费超支,某些支出细项经费结余,导致不能通过财务验收、审计,或者结题报告缺乏真实性和相关性,影响项目按时结题。另外,个别项目负责人也误认为科研经费是经过他们个人努力申请下来的,剔除学校和学院提取的管理费后,剩下的就是他们的“私有财产”,财务管理部门无权干涉,导致部分科研经费支出随意,出现与国家财经制度相悖的情况。

(四)国库集中支付项目到款滞后

目前大部分省级项目经费都纳入国库支付核算。科研人员在项目立项前会进行大量的项目调研、文献检索和初步试验等工作,产生系列的差旅费、文献检索费、材料费及测试化验加工费,这部分资金有的是由科研人员先行垫付,有的是由学校自有资金先行支付。项目负责人编制经费预算时一般也包括这部分前期经费,自从高校科研经费实行国库支付制后,所有经费都须从零余额账户支出,按用款计划执行,大额支出还须当月报计划,次月国库直接或政府采购支付。这势必导致：垫付的科研经费资金得不到回收；项目大额资金支付往往会因缺乏用款计划而得不到及时支付。目前财政部门还不能根据项目实际研究进程制定与之相适应的经费使用期限,往往采取“一刀切”的办法,科研经费的使用期限一般为两年,而科研经费到账时间往往滞后半年甚至一年。财政部门还规定经费必须在规定时间内规范使用,由于种种原因当年度未使用完的经费,财政部门将有权收回,不再结转下年度使用[3]。教师争取科研项目很不容易,他们既担心项目经费结余影响结题,又担心钱没花完被收缴上国库,导致年底突击花钱现象普遍,给财务报销增加了不少的压力。

(五)科研资产管理有待加强

除办公用资产外,资产管理部门对科研资产的购置并没有设置条件,课题负责人对学校资产的配置情况也不了解,在编制项目预算时,往往根据自身需求上报拟购置的资产。导致使用科研经费购置资产时存在以下情形：一是重复购置,对于研究方向相近的科研项目,所用仪器设备多有类似之处,如液相色谱,因这些仪器是科研经费专款专用购置,课题组之间缺乏共享科研设备意识,导致科研设备重复购置；二是随意购置,许多课题组在购置设备前未进行充分调研,片面追求仪器设备的“高大上”,较少考虑设备的使用率,导致随意购置设备[4]。高校科研管理部门对科研项目成果关注不够,很多高校尚未对科研过程中产生的专利、非专利技术、版权、软件等无形资产建立有效的管理制度,也未纳入学校资产的管理范畴,致使高校部分科研成果游离在学校的管理之外,导致高校专利、版权等被侵权的事件屡有发生。

(六)项目结题后存在科研经费沉淀现象

按照规定,项目负责人进行项目结题时,必须由审计部门对项目经费使用情况进行审核,提交经费可以结题的报告。但事实上,部分项目负责人在项目通过验收评估后,并未到财务处办理项目经费结题手续,在财务帐上还显示项目在研,结余资金有的用于项目以外的支出,有的沉淀下来。尽管财政部、科技部等出台了不少科研经费管理办法,部分高校也制定了结余科研经费的处置措施,但因执行不力,导致高校科研结余经费呈上升趋势,从而影响会计报表的真实性。

三、加强高校科研经费管理的对策探讨

通过调查在杭高校科研经费管理和使用现状,发现目前不少高校科研经费管理处于弱控模式阶段。由图1可知,加强科研经费管理,加大经费监督成本,可有效降低科研经费的违规成本,逐步达到科研经费的最优管理模式。由于高校横向经费管理及使用由学校灵活制定,为此重点探讨加强高校纵向科研经费管理的对策。

(一)完善科研管理机制,加强部门之间的分工协作

科研项目能否顺利立项,关乎项目负责人科研事业的顺利发展,科研经费能否规范使用,直接影响项目能否顺利结题及科研人员信用。因此学校一方面要加强对高校科研经费管理办法的宣传力度,另一方面要建立一套由科研项目管理部门和经费使用部门共同参与制订的内部控制及监督机制,科研经费管理部门、财务部门、项目负责人按各自的职责权限,各司其职,相互配合,共同完成科研项目的申请、合同签订、中期检查、结题验收等各个环节的管理,并承担相应的经济与法律责任。从项目立项到结题验收,财务部门应全程参与,指导和监督项目负责人按预算批复和项目进程规范、合理使用经费；项目负责人应自觉接受有关部门的监督检查,严格遵守各项财务规章制度,确保科研经费使用的合理、合法和合规[5]。

(二)设立科研联络员,指导科研经费的预决算

科研经费实行国库集中支付后,科学合理编制经费预算尤为重要。为了提高经费预算的合理性,财务部门应设立科研联络员,指导项目负责人依据课题实际需要来确定各项经费。一般来说,工科类项目中设备费、材料费、分析测试费应占较高的比例,文科类项目经费主要以文献资料出版费、差旅费、图书资料费为主。在编制切合实际的预算后,联络员还应对项目负责人进行财务报销知识培训,包括国库科研项目用款计划申请、科研经费报销范围、经费支付方式、发票取得、真假鉴别及报销时效、报销流程等。财务部门应设置网络回音壁,回答报销人员的咨询；还可以开设网络讲座课程,让全体师生员工多渠道了解财务知识、法规,保证科研经费报销工作的顺利进行。在项目结题时,联络员应指导项目负责人将科研经费的“商品和服务支出”中的明细科目,合理归类到合同任务书的预算科目中。对于纳入国库支付的科研项目,财务部门应在每个季度末以短信的形式,将经费的使用期限告知项目负责人,防止年末突击花钱。总之,财务人员应全程参与经费的预、决算,保证科研经费使用的合理、合法。

(三)按预算实行支出项目控制,设置财务风险预警

每年教师科研项目结题审计时,总会有某些支出细项经费超支或结余,出现决算与预算不符等情况。项目负责人为保证项目能顺利结题,经常因审计要求到财务退回所报经费,或调整项目之间的支出情况。针对这种现象,建议在第一笔项目经费到位时,财务系统管理员根据该项目的经费预算情况,在财务软件中增加项目支出控制辅助核算功能,按到款比例对需要预算控制的项目,按批复合同预设预算金额。项目负责人如需调整预算,应按一定的程序进行,及时将调整的预算告知财务,由财务人员调整项目支出的预设金额。财务部门根据科研经费的管理规定,构建好项目与支出科目的对应关系,当项目支出超过预算时,系统自动显示项目超支金额而加以约束,由此控制项目经费支出,实时监督预算的执行情况。

此外,不少高校存在多校区办学,财务报销地点分散、多人同岗,加上审核人员业务水平参差不齐,对财经政策的理解存在偏差,因而有些问题在报销时难以发现。有些老师也因此钻报销的空子,同一天可能在不同校区或不同岗位报销相同的内容。针对这种现象,财务系统管理员可以设置同一天相同业务重复报销警告提示(如设定差旅费一天只能报销一次,若第二次报销,系统警告提示),若系统出现警告提示,那么审核人员就可拒绝或待稽核完成后支付。财务部门在设置记账凭证复核岗的同时,还应设立科研经费管理内部稽核岗。内部稽核岗人员重点追查审核人员在审核过程中发现有疑问的业务,核查大额票据的真实性,及时防范财务风险。内部稽核人员应随时了解当天财务报销内容,分析可能存在的财务风险,对于大额支出或相同业务系统提出的预警进行复核。高校在加强内部稽核审查的同时,再由政府部门引入外部监督检查机构,定期对项目经费使用情况进行审计,规范科研项目的财务管理[6]。

(四)按科研进度使用经费,从源头上控制违规成本

科研经费实行国库集中支付后,财政部门对高校科研资金由事后监督变成了事前控制,对预算支出由总额控制变成为对每一笔支出控制,且规定有预算才能支出、预算支出渠道不得随意变更。科研经费的监管力度是大大加强了,但由于项目研究期与经费使用期不一致,反而衍生出如年末突击花钱、套取科研经费、盲目采购设备等一系列违规成本,为此建议一方面财务人员加强对科研经费国库支付方式的宣传,对于一些需要政府采购的仪器设备、办公耗材等应督促科研人员按时上报采购计划,引导他们按项目进度合理使用经费,确保实验及办公之需,防止年末突击花钱而导致违反国家财经法规行为的发生；另一方面财政部门也应简化用款计划的审批程序,使相关支出能及时得到实现,同时还应调整科研经费的使用期,使科研资金拨付使用时间与项目研究时间一致,进度相符,从源头控制违规成本的发生。

(五)建立固定资产共享机制,规范资产管理

项目负责人编制设备费预算前应充分调研：此设备能否满足科研需要,利用率有多高,学校已有设备的配备状况,以此决定是否购买该设备,如设备利用率不高,可以考虑与其他课题组共享,适当增加租赁费、分析测试费等的预算。固定资产管理部门应在大型设备购置前召开专家论证会,设备购置后须做好固定资产共享的监督管理工作。科研固定资产纳入学校固定资产统一管理,粘贴标签,建卡建账,责任到人,确保其安全完整。

高校还应重视无形资产管理。对于项目研究过程中产生的科研成果，如科技论文、专利技术等,应通过国家权威资产评估机构对其进行评估,对于实用价值高的科研成果,要作为无形资产纳入财务核算,确保其保值、增值。加强科研成果的转化和应用,提高科研成果转化率。用法律武器维护项目组的科研利益,防止科研无形资产被侵权。

(六)建立科研信用评价体系,合理处置结余经费

科研项目经费预算专业而又复杂,尽管科研人员在前期进行了认真的预算,经费支出也严格按照预算执行,但由于科研存在不确定性,在实际执行中,有时需要调整项目研究内容,继而引起经费使用的变动,甚至出现结余。经费产生结余的原因一般有：实验进展顺利,浪费性支出少；项目负责人编制的经费预算偏松；项目负责人预算的出国费、设备费等,由于实际情况的变化没支或少支。对于科研经费结余现象,建议参考国外经验,建立一套适合我国国情的科研信用评价体系,通过科研部门、第三方监督机构系统分析科研项目的前沿性、科研成果的实用性、经费使用的合理性,对其科研信用进行综合评价。根据其信用评价和经费结余的原因,采取不同的处理办法。对于项目完成任务目标并通过验收、得到了政府、单位及第三方监督机构好评的,结余金额在项目经费一定比例以内的按规定留归项目单位使用,但是这个比例应设置一个合理的上限,否则预算就失去了意义。结余金额比例稍大的,建议项目负责人提出结余经费的使用方案,委派第三方监督

机构对经费使用情况进行跟踪。对项目目标未完成、资金使用存在违反财经法规的,建议按原渠道上缴国库。

总之,完善管理机制,加强业务指导,预算项目控制,创建科研信用评价体系,这一系列措施虽然会一定程度上增加监督成本,但可有效地降低违规成本；此外,财务风险预警,按科研进度使用经费还能有效地控制违规成本的发生。只有将当下大多数高校的弱控管理模式改变为弱控与强控平衡的模式,科研经费的效益才能最大化。当然,各个高校的实际情况各有不同,应当具体问题具体分析,基于最优管控模式的高校科研经费管理的对策有待在实践中检验和完善。

参考文献：

[1] 樊行健，宋仕杰.企业内部监督模式研究[J].商业经济，2011(3):49-53．

[2] 何维达，郑世林，万学军.国家科研经费监督的不完全信息博弈分析[J].科技进步与对策，2008(6):9-12．

[3] 刘春丽.国库集中支付制度下的高校科研经费管理探究[J].商业经济，2015(4):143-145．

[4] 蒋文怡.高校科研经费管理问题探讨[J].科技广场，2014(4):183-188.

[5] 王静，王文芳.高校科研经费管理探析[J].商业经济，2013(4):43,101．

[6] 李海涛，徐磊.对高校科研经费管理体制及运行机制的思考[J].会计之友，2013(4)：109-111．

(责任编辑：薛蓉)

Discussion on research funding management in universities based on the optimal control mode

LIU Quanlan

(Department of Project Finance, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China)

Abstract:Based on the supervision costs and violation costs of the research funding management in universities, an optimal control mode for it is build to reveal the mechanism of optimizing research funding management. In reality, research funding management is usually in a non-equilibrium state which is deviated from the optimal control mode. After the investigation of the management and use of research funding in several universities in Hangzhou, the author finds that the management and control of research funding in quite a few universities is in a weak mode. Some countermeasures to optimize the research fundings management in universities are proposed．

Keywords:university；funding management；control mode；status quo；countermeasure

中图分类号：G475

文献标志码：A

文章编号：1006-4303(2016)01-0116-05

作者简介：刘泉兰(1970—),女,江西泰和人,会计师,从事高校财务管理研究。

收稿日期：2015-12-29