新常态下浙江新型县域治理模式构建研究

吴　宝 ,丁子航,池仁勇

(1.浙江工业大学 中国中小企业研究院,浙江 杭州 310023； 2.浙江工业大学 经贸管理学院,浙江 杭州 310023)



新常态下浙江新型县域治理模式构建研究

吴宝1,2,丁子航1,2,池仁勇1

(1.浙江工业大学 中国中小企业研究院,浙江 杭州 310023； 2.浙江工业大学 经贸管理学院,浙江 杭州 310023)

摘要：县域治理是我国社会经济治理的基石,也是力推改革落地、保增长促转型和防范系统性风险的前沿阵地。随着我国经济社会各方面步入新常态,原有县域治理模式面临严峻挑战。研究分析了我国县域治理的逻辑变革,提出新常态下的“后三位一体统合”的治理模式的架构,对浙江先行改革实践做了案例研究,为深化县域治理模式变革提供建议。

关键词：县域经济；治理模式；后三位一体统合；浙江案例

县市一级作为国家治理框架下最能集中体现国家与社会互动关系的最基本的组成单元,也是我国当前力推改革落地、保增长促转型和防范系统性风险的前沿阵地[1-2]。随着我国宏观经济步入新常态,县域经济开始普遍面临“较低增长、较高负债、转型困难”的治理难题[1]。新常态下县域治理模式也面临了新时期的严峻挑战：一是简政放权背景下,政府强势主导及积极微观介入的治理方式亟需改弦易张。传统治理模式重审批、轻监管、多干预,强势政府过多地浸透市场,形成沉疴已久的“事前审批多、流程环节繁、事后监管弱、公共服务少”的治理痼疾。在新的权力清单约束下,县域治理方式亟需新思维、新作风、新手段；二是要素制约加剧情况下,严重依赖要素引资与固定资产投资的县域经济增长方式难以为继。以往依靠粗放式的要素投入推动县域增长模式,已使县域经济陷入“资源撑不往、环境容不下、社会受不起、发展难持续”的战略困境[3]；三是在县级财政吃紧与债务风险加剧双重压力下,粗放式的县域财政治理饱受垢病。县级政府普遍面临基础设施建设和社会民生投入持续加大造成的财政压力。县级建设资金的预算、筹集与使用环节又普遍缺少规范,部分地区面临切实的债务风险,县域财政模式亟需走出粗放式人治管理的窠臼。对浙江德清、海宁、嘉善、富阳、平湖、开化等县(市)进行深入调研发现,发展适合新常态的县域治理新模式已成当务之急。

如何从理论上重新建构步入新常态之后的县域治理新模式成为当前迫切需要解决的研究问题。本文重点剖析了浙江富阳、海宁、嘉善、平湖等县(市)先行改革案例,对新型县域治理模式的理论构建做了尝试,并提出了相关深化改革的对策建议。

一、我国县域治理变革的理论研究

(一)国内外县域治理的文献回顾

县域经济历来是国民经济的基石[4],县域间的竞争也是促进区域经济发展的重要驱动力[1]。我国的县域治理与西方国家县域治理在体制机制上存在较大的区别。例如,英国行政体系分为联邦、地区、郡、市镇四个层次,郡一级权力完全来自中央议会的法令,经中央政府授权代为履行的某些职责,并在郡一级设立民选议会,负责管理郡域内的地方事务。美国则是联邦制国家,各州在地方管理体制的建设方面享有很大的自主权,县级事务由县政府全权管理。日本实行三级行政管理体制,县与郡、道、府并列为中央政府下属的第二行政层级,县一级承担着扶植产业、发展教育、基础设施建设、卫生保健、治安消防等诸多行政事务,并对市镇村等基层自治体进行指导和监督[5]。我国的县域治理涉及到“三农”问题、城乡统筹、增长引擎、基层治理等多方面,是各类社会矛盾高度集中的综合体[6]。

当前文献对我国县域治理模式的理论阐述较多(见表1)。周平将县域政府能力分解为规划发展、制度创新、资源配置、市场规制、公共品提供、组织协调和社会控制等方面的能力,并使用定性的方法,将县级政府以上各方面的能力分成强、中、弱三个层次用来评估[7]。Oi J.C.提出了“地方法团主义”来解释我国县域治理[8],Walder也提出了政府即厂商的观点[9],周飞舟进一步研究了包干制发展模式[10]。另外,还有学者对县域绩效管理、县域公共利益、县域公民社会、县域善治等方面进行了研究[11-14]。折晓叶在“地方法团主义”理论基础上进一步发展出了“三位一体统合”理论假说[6],对近些年县域治理的实践进行了理论阐述。改革开放以来,我国县域治理面临的外部环境发生了剧烈变化,县域治理的实践探索也变革迅速,上述文献观点往往是在特定的历史时期针对中国特有情景提出的,具有一定的历史局限性。当前,我国经济社会处于转型关键期,县域经济和社会建设均面临了新形势,很难沿用上述理论对改革实践做出回应。

表1　县域治理的文献观点回顾

(二)从“地方法团主义”到“后三位一体统合”的县域治理逻辑变革

对我国改革开放后的县域治理模式的理论解释中最具影响力的莫过于“地方法团主义”相关理论假说。这一理论假说最初由Oi J.C.(1995)提出,用以解释中国早期以乡镇企业为主体的县域工业的崛起,其核心观点认为我国县域治理结构中地方政府与地方社区及企业结成为法团组织,形成利益共同体[8]。Walder从“政府即厂商”的视角进一步阐述了“地方法团主义”的理论观点[9],并对我国早期的县域治理进行了较为充分的解释。周飞舟在其研究中采用“地方政府法团主义”的观点解释了包干制下的发展模式[10]。“地方法团主义”在一定程度上解释了改革开放后相当长一段时间内我国县域治理模式的核心本质,具有一定的理论解释合理性。

然而,在新的历史条件下,我国县域治理模式不断发生变革,使原为有“地方法团主义”的治理特色发生变迁。“地方政府法团主义”治理模式疏于公共物品和公共服务供给,容易形成有别于公共利益的既得利益集团,形成政治疏离感,难以保持地方政府渗透和动员社会的能力[6]。因此,县域治理模式逐步脱离原先的“地方政府法团主义”模式,转而采用“行政—政治—公司”三位一体统合机制来实施县域经济与社会的综合治理(见表2)。

表2　“地方法团主义”与“三位一体统合机制”县域治理模式比较

在“三位一体统合”治理模式中,地方政府不再直接举办经济实体,而是借助于行政权力和土地等要素资源,推进政策招商和要素引资,勾连和动员与地方经济发展有关的机构和组织[6]。“三位一体统合”治理模式在县域经济治理上集中体现为政策招商和要素引资；在县域财政治理上又表现为以土地财政为支撑的地方融资平台和地方债务增长；在行政和政治运行上又体现为地方政府通过审批制度和监管制度对企业微观行为的掌控和实行一把手“能人政治”和一系列“特事特办”的例外程序。

如果说“地方法团主义”的理论阐释就是针对我国改革开放初期乡镇企业发展迅速的历史情景而提出的,而“三位一体统合”和项目平台制则是针对金融危机之前要素招商引资的经济推动路径而提出的。

随着我国经济步入新常态,“三位一体统合”治理模式的经济、社会与政治基础正在发生变革,从而推动我国县域治理模式进一步演进。首先,以土地要素为代表的各类生产要素制约严重,使政策招商和要素引资推动县域经济发展的模式在新常态下难以维持。其次,新常态下县域社会发展的战略重点发生转移,公共物品和公共服务的品质化需求快速增长,单纯的经济增长已难以满足城市化进程中的宜居要求。再次,公共权力意识的提升,使新常态下的基层政府施政模式必须容纳更为多元化的政治和利益访求。

结合对浙江多个县(市)先行改革试点的调研,本文认为新常态下“行政—政治—公司”三位一体统合县域治理模式应当进一步变革,适应当前深化体制改革的需求,进入“后三位一体统合”治理模式(图1)。

图1　县域治理模式的逻辑变革

十八届三中全会以来的深化体制改革也正是重构县域治理模式的契机,新常态对县域治理模式的变革提出了新的要求：(1)需要大幅度减政放权,减少行政力量对企业微观经营的干扰,释放县域经济增长活力；(2)重构基层政府权力运行架构,扩大“三位一体统合”治理模式的公共参与,提高县域治理和重大决策的规范性和科学性；(3)摆脱土地财政束缚,采用更为稳健、科学的县域财政体制,提供更高品质的公共物品和公共服务。

基于前述讨论,本文从新常态下行政、政治、公司三大县域治理主体要素之间的互动关系视角构建新型县域治理模式的分析架构,具体地从合法性维护、政府—市场边界、财政绩效利益等角度针对新常态对县域治理的模式诉求提出如图2所示的概念模型。

图2　构建新型县域治理模式的分析架构

二、浙江县域治理改革的案例分析

(一)浙江治理新模式的主要特征

浙江县域深化改革试点始于2013年11月,嘉兴、富阳、海宁、舟山、柯桥、德清、平湖等县(市)就行政审批制度、权力清单、综合行政执法、城乡体制、产业结构调整、小微金融等重点改革方向展开探索实践。通过对上述县(市)的综合调研之后,对浙江在新形势下探索县域治理新模式的改革试点情况进行了总结。归纳起来,浙江先行试点的县(市)治理改革实践主要体现在以下三个方面(图3)：

图3　浙江先行试点的县(市)治理改革实践

1.简政放权释放自主空间,以法治思维厘定县域治理的施政权力架构。一是省市县三级联动,落实简政放权,为县域治理释放权力空间。浙江实施清权、减权、制权,试点市县两级扁平化管理,有效扩大了县域治理自主权。二是科学制定行政权力清单,形成可检查、可追溯、可监督的县域权力运行体系。富阳制定权力清单、职责清单、负面清单和权力运行流程图,权责细节公示上网,有效界定了基层政府的具体施政行为[16]。三是确立权力边界,使基层政府施政有为有界,将施政行为纳入法律、立法机构与公众监督框架。富阳权力运行依据公开、流程公开、结果公开,有效监督机制得以激活。

2.落实负面清单完善规则监管,以改革思维重塑县域经济增长动力。一是推进审批制度改革,落实负面清单管理,从要素引资转向环境育资,释放民间投资活力。海宁引入“零审批”、“先证后照”,嘉善、柯桥、舟山试行负面清单管理,大幅改善引资、育资环境。二是启动要素市场化改革,推动存量要素流转,激活经济转型动力。海宁构建亩产效益评价体系,运用要素差别化定价与供应倒逼转型升级,平湖创新工业项目准入标准动态调整机制,用5%的淘汰比例促成全县域动态升级的鲶鱼效应。三是推动基层政府定位转型,重构经济治理架构。富阳、海宁、嘉善等地实践表明,关键是推动县级政府向服务型和监管型政府的定位转型,将规则重构、落实监管和政府服务作为治理县域经济的主抓手[17-18]。

3.健全科学规范的县域财政模式,以底线思维防范系统性金融风险。一是健全县级财政预算管理和地方债务管理,规范地方融资行为,强化主政官员的责任考核。平湖市提出“四强化四严格”加强政府性债务管理,为县域财政治理改革探索经验。平湖市强化预算管理,严格举债用途。将地方政府债务收支纳入预算管理,实现向事前、事中监管为主转变,防控债务风险。二是动态调整地方财政留成比例及转移支付力度,研究增设县域性地方税种,缓解县级财政对土地出让金的依赖。三是加速市政债试点,支持有偿还保障的县(市)以市场化方式筹集资金,鼓励富余民间资本参与市政建设和地方项目。四是推广“早介入、快处置、防蔓延、保稳定”的风险事件处置模式,警惕金融风险和社会风险的混合传染,防范债务风险群体化与社会化。五是打破刚性兑付与隐性担保,合理应对各方诉求,防止将危机矛头引向基层政府,加剧群体性抗争的风险[19]。

(二)浙江新模式构建面临的突出障碍

在新常态下,社会正处于急剧变化的转型阶段,而社会管理又是一个非常庞大的系统工程,基层社会管理、推进县域善治的浙江实践还面临着一系列超越基层的宏观挑战以及附随于基层自身的微观问题。通过调研发现,浙江在县域治理新模式下还面临以下问题。

市场监管理念和能力均存在不足。突出表现为监管理念偏差,误将管制当监管,甚至错把监管当创收。监管法规政出多门,分段监管、多头监管与监管空白同时并存。监管体系混乱,导致市场主体无所适从,在一定程度上也削弱了监管主体的市场权威。监管手段落后,过多依赖审批、年检,以罚代管现象严重。技术监管力量的缺乏更为突出,无法有效应对新兴商业模式和新兴商业业态的崛起。救火式监管多,预防性监管少,运动式监管效率低下。基层监管力量缺乏,专业监管能力偏弱。不少县域周边地区和农村地区的甚至存在各类市场监管盲区和真空区。

社会组织功能培育不足。县域社会组织培育不足,行政依附色彩浓厚,市场运作能力弱,难以承接管理职能和服务功能。对社会组织监管薄弱,行业自律自治有待加强。对社会组织的监管体系不完备,主管部分与社会组织之间存在过多的业务纽带,无法有力地规制社会组织的行为。

基层社会治理能力不足。基层组织接受摊派任务过重,责、权、力严重失衡,基层社会治理功能弱化。基层公共品保障不足,社会事业发展滞后,难以回应人民正常利益诉求,无法在源头上舒缓社会矛盾。基层决策机制不健全,公众参与度低危及社会信任,维稳体制以堵代疏,导致群体性事件频发,加剧社会风险。

三、新型县域治理模式构建的对策建议

随着我国经济与社会发展进入新常态,传统县域治理模式面临着更为严峻的挑战,其治理逻辑也经历了从“地方法团主义”治理模式到“三位一体统合”治理模式再到“后三位一体统合”治理模式的转变。新常态下,以土地要素为代表的各类生产要素制约严重使政策招商和要素引资推动县域经济发展的模式难以维持,县域社会发展的战略重点日益偏向满足城市化进程中的宜居要求和公共服务需求,公共权力意识的提升也使基层政府施政模式必须容纳更为多元化的政治和利益访求。因此,新常态下“行政—政治—公司”三位一体统合县域治理模式应当进一步变革,适应当前深化体制改革的需求,进入“后三位一体统合”治理模式。浙江案例研究表明,新治理模式的探索可以在简政放权、公共参与、县域财政体制等方面入手,形成“后三位一体统合”治理模式,从要素引资转变为环境育资,从政治勾连切换为政府监管,从项目平台转向为公众关切。当前,县域治理模式的重构在各地还处于探索阶段。基于对浙江案例研究,提出以下对策。

(一)创新市场监管理念,提升基层监管能力

创新监管理念,推动治理转型和服务转型,提高监管透明度和公众参与度。科学界定县域治理的监管边界,加强机构、人员、权限、信息一体化整合,构建立体联合监管新模式。创新监管手段,注重新技术应用,提升常态化监管质量,强化预防性监管。充实基层监管力量,加强培训教育,提高专业执法水准。加快专业监管服务市场培育,探索特殊种类监管服务的政府采购。

(二)完善社会组织管理,强化社会中介功能

落实社会组织直接登记改革,加快协会商会去行政化,推行“一行多会”,加快发展专业中介服务,提高市场竞争程度。大力推广政府采购社会组织服务的新模式,从根本上改变利益激励机制,强化对社会组织的服务考核。实施对社会组织的分类管理,强化对承接政府职能的社会组织的运行监管,支持社会组织市场化发展,强化行业自律规则效力,提升中介协会自治水平。

(三)加快基层组织减负,聚焦民生社会服务

强化县、镇、村三级公共社会事业建设,加快城乡一体化,重点保障民生基本需求,维护群众正常权益。大幅削减基层组织责任负担,集中精力做好基层治理和公共服务,发挥“社会安全阀”功能。倡导建立“多元参与、合作共治、向下负责”的基层治理机制,鼓励社会组织和市场力量参与基层网格建设,构建风险预警网和社会保障网。

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(责任编辑：薛蓉)

Research on the construction of new county governance model in Zhejiang under the new normal

WU Bao1,2,DING Zihang1,2,CHI Renyong1

(1.China Institute for Small and Medium Enterprises,Zhejiang University of Technology,Hangzhou 310023,China；2.College of Economics and Management,Zhejiang University of Technology,Hangzhou 310023,China)

Abstract：County governance is not only the cornerstone of our social and economic governance, but also the frontier of pushing forward reform, promoting growth and transformation, and preventing systemic risk. As China’s economic and social development has entered a new normal, the original county governance model is facing severe challenges. This paper analyzes the logic transformation of county governance in our country, and puts forward the new mode of “Post Trinity Integration” governance, and carrys out a case study on the reform practice in Zhejiang.

Keywords：county economy; governance model; Post Trinity Integration; Zhejiang Case

中图分类号：F207

文献标志码：A

文章编号：1006-4303(2016)01-0045-06

作者简介：吴宝(1979—),男,浙江东阳人,副教授,博士，从事区域经济与社会治理研究；丁子航(1990—),男,山东烟台人,硕士研究生,从事技术经济与中小企业发展研究；池仁勇(1959—),男,浙江温州人,教授,博导,博士，从事技术经济与中小企业研究。

基金项目：国家社科基金青年项目(14CSH071);国家自然科学基金项目(71173194)

收稿日期：2015-11-30