发达国家高等教育财政经费分配模式研究

刘红梅

(1.德州学院，山东 德州 253023；2.对外经济贸易大学，北京100029)



发达国家高等教育财政经费分配模式研究

刘红梅1，2

(1.德州学院，山东 德州 253023；2.对外经济贸易大学，北京100029)

摘要：发达国家对高等教育机构的财政拨款主要划分为两大类，即保证高等教育机构正常运转的总项经费和以支持科研为主的专项经费。发达国家分配高等教育财政总项经费时普遍采用拨款公式法，拨款公式的影响因子既包括投入标准，又包含绩效指标。发达国家对财政科研经费的分配以竞争申请为主，但是，也有多个国家根据相应指标分配基础科研经费。此外，部分发达国家开始关注高等教育机构的社会责任，将保持和适度扩大招生规模、对弱势群体学生实行特殊政策、提升高等教育服务社会的水平等以绩效合同的形式加以体现。

关键词：发达国家；高等教育；财政经费；分配模式

目前，发达国家对高等教育机构的财政拨款主要划分为两大类：第一类为保证高等教育机构正常运转的总项经费，高等教育机构在款项拨付后通常拥有自主支配权；第二类为以支持科研为主的专项经费，高等教育机构在获得该类财政拨款后通常需要投入事先约定或承诺的项目和领域。在大多数发达国家，高等教育财政经费的拨付模式已经发展为一项重要的政府调控机制。[1]拨款公式(funding formula)是目前发达国家对高等教育机构提供财政总项经费(block grant)时使用最普遍的方法，其原因在于拨款公式法比其他拨款方法更为客观，接受拨款的高等教育机构能够很容易地根据拨款公式计算出其可获得财政支持的额度。这一拨款方法既能够保证财政政策的透明度，也能够在一定程度上减轻来自相应利益集团的政治压力。而对于财政科研经费的分配，大部分发达国家将其分为两部分，一部分是根据相应指标体系分配的基础科研经费，高等教育机构可以自由支配该项经费；另一部分则采用竞争性招标(competitive bidding)的方式择优选择，该项经费必须用于所申请的科研项目。与此同时，绩效合同(performance contract)近年来已经被越来越多的国家所采用，一方面，绩效合同促使高等教育机构的发展目标从扩大资源投入逐渐转向提高资源使用效率，另一方面，绩效合同也强化了政府对高等教育的引导作用。

表1　部分国家高等教育财政经费分配依据

资料来源：(1) U.S. Department of Education, Ministry of Education; (2) Conference Board of Canada; (3) Culture, Sports, Science and Technology - Japan; (4) Department of Education, Employment and Workplace Relations - Australia; (5) Department for Education - UK; (6) Eurydice.

一、总项经费分配模式

(一)以投入标准为分配依据

1.影响因素与拨款标准

目前，发达国家在分配高等教育总项经费时普遍采用拨款公式法。“投入标准”(input criteria)是拨款公式的重要影响因子，通常可以通过高等教育机构的活动总量(volume of institutional activity)来反映，教师数量、教师薪酬、学生数量、校舍面积等因素都会影响到高等教育机构活动总量。[2]也有部分发达国家对高等教育的财政拨款受到高等教育机构预算估计(budget estimate)、以往年度运行成本(past costs)、不同学科预毕业生数量(predetermined graduates)、高等教育机构所在地的经济发展水平以及社会贡献度(dimension of social contribution)等因素的影响。比利时德语区、爱尔兰、意大利等国家和地区的高等教育总项经费全部依据投入标准拨付，匈牙利高等教育总项经费中依据投入标准拨付的部分所占比例超过90%。*Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, Modernisation of Higher Education in Europe 2011: Funding and the. Social Dimension, http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/131EN.pdf.

在确定投入指标的基础上，各国确定生均财政拨款标准的方法也有所差别。大部分发达国家根据全国高等教育机构生均支出水平拨付财政总项经费。比利时弗兰德地区则根据最优师生比等规范指标计算标准生均成本(a normative cost per student)并据此拨付款项。[3]希腊确定财政总项经费生均拨付标准的依据是高等教育机构在一定时期内实际发生的运行成本。日本对高等教育机构拨付的运行经费(operating grant)则是部分参考标准生均成本，部分参考实际生均成本。*K. Mizuta, Public Funding Schemes for the Higher Education Sector in Japan, http://www.zam.go.jp/n00/pdf/nk001003.pdf.一般来讲，以全国生均成本或者标准生均成本为标准确定生均拨款额的作法，更有利于促进高等教育机构节约运行成本，提高资源利用率。[4]

2.常用投入指标

在确定投入标准时，发达国家使用最多的指标是学生数量。美国大多数州都对高等教育机构学生数量的增加予以一定的财政支持，并且特别鼓励高等教育机构招收来自中低收入家庭的学生。加拿大的英属哥伦比亚、阿尔伯特、安大略以及新布伦斯维克在分配财政总项经费时均考虑学生数量，其中，英属哥伦比亚主要参考实际招生规模是否与计划招生规模相符，阿尔伯特主要参考以往年份招生规模。*K. Snowden, “Without a Roadmap: Government Funding and Regulation of Canada’s Universities and Colleges”, 2005. http://www.cprn.ca/documents/40781_en.pdf.日本将学生数量作为一项参考指标，但是，近年来的高等教育改革逐渐降低了该项指标所占权重。澳大利亚财政总项经费主要根据高等教育机构招生计划的完成情况进行拨付，但是，超过招生计划的部分则只能获得不超过计划总项经费1%的拨款。*Minster for Science, Education and Training, “Our Universities - Backing Australia’s Future”, Commonwealth of Australia, 2003. http://www.dest.gov.au/ministers/nelson/budget03/bud2_130503.htm.英国威尔士虽然根据注册学生数量分配一部分财政总项经费，但是，该部分款项占财政总项经费的比例较低。*Higher Education Funding Council for Wales, http://www.hefcw.ac.uk/about_he_in_wales/funding_he_in_wales/funding_he_in_wales.aspx.比利时德语区在确定2009-2010学年高等教育总项经费时参考了2004-2005学年各专业(不含护理学专业)的注册学生数量。*Inge Arents et al., Higher education in the Flemish Community of Belgium, the French Community of Belgium, Luxembourg and the Netherlands, http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/conference/documents/BENELUX _HE.pdf.在荷兰，高等教育机构获得的财政总项经费与上一年度的注册学生数量直接相关。*Midwestern Higher Education Compact, Completion-based Funding for Higher Education, February 2009. www.mhec.org/pdfs/0209completionbasedf-unding.pdf.奥地利在确定财政总项经费时则只考虑应用科技类大学(universities of applied science)的注册学生数量。*Federal Ministry of Education, Science and Culture of Austria, http://www.bmwf.gv.at/home/.

部分国家对学生数量指标进行修正，将全日制学生当量(full time equivalents)作为分配财政总项经费的依据。美国宾夕法尼亚等州在考虑学习年限、住宿情况、专业类别以及学分数量的基础上确定全日制学生当量。加拿大的安大略和新布伦斯维克将使用加权平均法计算的全日制学生当量作为分配总项经费的参考指标。瑞典在计算学生数量时将非全日制学生数量按照一定系数折算为全日制学生数量，最终财政总项经费依据加总后的全日制学生当量进行分配。*Swedish National Agency for Higher Education, http://www.hsv.se/highereducationinsweden/funding.4.28afa2dc11bdcdc557480002408.html.芬兰对理工学院和综合性大学学生数量的统计口径不同，对理工学院按照实际注册学生数量统计，而对综合性大学则按其在绩效合同中承诺的招生数量统计。*Tekes - the Finnish Funding Agency for Technology and Innovation, http://www.tekes.fi/en/community/Funding_and_services/346/Funding_and_services/1238.

由于对不同学科、不同类型学生的培养成本差异较大，因此，大多数国家在计算学生数量时会根据实际情况赋予相应的权重。例如，比利时弗兰德地区对综合性大学不同学科领域的学生赋予的权重分别为1、2和3，而对各类学院不同学科领域的学生赋予的权重分别为1、1.2、1.4和1.6，其中，社会学以及人类学专业学生被赋予的权重最低，而工程学和医学专业的学生被赋予的权重最高。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, struct-ures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf .也有部分国家在赋予学生数量权重时将仪器设备等因素考虑在内，例如，挪威根据不同学科所需仪器设备的成本差异以及教学过程的复杂程度确定相应的权重。*Knut Sletta, The Norwegian funding model in higher education, 13 November 2007, http://www.aic.lv/rp/Latv/PROT/200711_seminari/131107_Finans/Sletta.pdf.部分发达国家将高等教育财政经费的分配权限下放到地方，各地则根据实际情况确定计算学生数量的方法。美国各州大多采用按学科赋权重的方法计算学生数量，但是，各州对同一学科所赋权重并不完全一致。一般来讲，各州对医学类与工程类专业以及其他需要进行大量实验的专业所赋权重较高，而对仅需在教室以讲授为主的专业所赋权重则较低。以宾夕法尼亚州为例，其统计学生数量时对医学类、理工类和美术类专业的博士生所赋权重为5.2，而对听觉学等专业的博士生所赋权重仅为2.1。*Pennsylvania State System of Higher Education Allocation Formula, July 10, 2003, http://www.passhe.edu/inside/anf/budget/Documents/Allocation%20Formula.pdf.

(二)以绩效指标为分配依据

1.绩效指标影响广泛

在确定高等教育财政总项经费时，有些发达国家也将绩效指标(performance indicators)引入拨款公式。绩效指标法在公共政策目标与高等教育财政经费之间建立了直接联系，因此逐渐发展成为一项重要的政策工具。[5]丹麦的拨款公式中只包含表征高等教育机构绩效水平的因子，而奥地利对综合性大学的拨款公式中也只包含绩效指标。在英格兰的拨款公式中，绩效指标占据了主要权重。丹麦与希腊对高等教育机构拨付的财政总项经费中，有70%以上与绩效指标直接相关。*Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, Modernisation of Higher Education in Europe 2011: Funding and the. Social Dimension, http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/131EN.pdf.瑞典高等教育财政总项经费的45%与全日制学生的学业进展情况直接相关。荷兰的高等教育财政总项经费有50%取决于高等教育机构的绩效；芬兰和挪威的高等教育财政总项经费中约有30%取决于高等教育机构的绩效；爱尔兰和意大利的高等教育机构绩效对财政总项经费的影响程度则低于5%。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, structures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf.

原本以科研成果为主要绩效指标的部分国家，近年来逐渐引入衡量教学水平的绩效指标。比利时弗兰德地区和爱尔兰曾经将科研成果作为高等教育机构绩效水平的主要标志，但是，自2008年以来比利时弗兰德地区逐渐将教学成果纳入绩效指标体系，爱尔兰也逐渐增加了与“最佳实践”(best practices)直接相关的第二绩效指标。[6]比利时德语区的培训和研究机构自2009年10月开始也成为接受高等教育财政总项经费的机构。在葡萄牙，教学和研究设施的质量会影响高等教育财政总项经费的分配，同时，国家高等教育评估委员会(National Council for the Evaluation of Higher Education)等专业机构的评价也会被作为参考指标。而希腊自2002年实施新的《大学法》以来，在分配高等教育财政经费时不但核定教学和科研活动的数量，而且将教学和科研活动的质量也作为分配财政总项经费的重要参考。*Ministry of Education, Department for Education and Science Policy, "Management and Steering of Higher Education in Finland", 2004. http://www.minedu.fi/export/sites/default/OPM/Julkaisut/2004/liitteet/opm_233_opm20.pdf?lang=en.

2.常用绩效指标

绩效指标主要依据高等教育机构开展的教育活动及其机构运营状况制定，最常用的绩效指标即为以毕业生数量表征的学生成功率(student success rates)。在美国，田纳西州有5%的高等教育财政经费将学生学业进展(含毕业)作为分配依据；德克萨斯州则将高等教育机构授予的学位数作为重要参考指标，并且在计算拨款额度时只统计通过全部考试的学生和不及格科目少于6门的学生数量；俄亥俄州则根据本科生的学业进展情况以及研究生获得学位数来计算财政总项经费的绩效部分。*Midwestern Higher Education Compact, Completion-based Funding for Higher Education, February 2009, www.mhec.org/pdfs/0209completionbased-funding.pdf.澳大利亚将学生对课程的满意度、本科生的学习进度以及在职学生获得学位数等作为重要的绩效指标。德国各地方政府确定高等教育财政经费时在很大程度上参考历史水平，但是，以莱茵兰德为代表的地区已经逐渐将绩效指标引入拨款公式。*B. Jongbloed,“Performance-based funding in higher education: An international survey”, 2001.http://www.eric.ed.gov/ERICDocs/data/ericdocs2/content_storage_01/0000000b/80/27/c5/a8.pdf.在莱茵兰德，有45%的总项经费与按计划完成学习进度(包括毕业)的学生数量直接相关，有70%的人事专项经费取决于教师数量和按计划完成学习进度(包括毕业)的学生数量。*Higher education funding: overseas models, http://www.parliament.nz/NR/rdonlyres/5694EE99-CA9E-499C-9E94 -E40F1B114354/40871/0605HigherEducationFundingpdf3.pdf.在芬兰，理工学院的注册学生数量和毕业生数量分别影响到其所获财政总项经费的70%和30%，而综合性大学所获财政总项经费的绩效部分主要取决于其授予的学位数。*Finnish National Board of Education, Performance Indicator For Initial Vocational Education and Training in Finland 2011, http://www.oph.fi/download/132466_Performance_Indicator_for_initial_vocational_education_and_training _in_Finland_2011.pdf.

有些国家还使用毕业生数量以外的指标来衡量高等教育绩效。美国印第安纳州确定财政总项经费绩效部分的依据是高等教育机构学生当前学年所获学分与过去4个学年生均年所获学分之差，如果前者超过后者，则每超过1个学分可以获得3500美元的经费奖励。*Performance Funding in Indiana, http://www.hcmstrategists.com/content/Indiana_PFReport2_8.2.11.pdf.英格兰和北爱尔兰将按计划完成学习进度的学生数量根据所在学科的权重进行加权平均，将该值作为分配财政总项经费绩效部分的依据；威尔士的大部分总项经费都根据学生获得的学分数量进行分配。*HEFCE, http://www.hefce.ac.uk/finance/ ; HEFCS, http://www.sfc.ac.uk/funding/funding.aspx ; HEFCW, http://www.hefcw.ac.uk/about_he_in_wales/funding_he_in_wales/funding_he_in_wales.aspx.此外，英国不允许招生规模小于规定数量的高等教育机构收取高于1200英镑/年的学费，并且鼓励高等教育机构接收贫困学生、残疾学生以及少数民族学生。*National Union of Students, A Critique of the Higher Education Funding System, http://www.nus.org.uk/PageFiles/350/Brokeandbroken.pdf.丹麦、奥地利和列支敦士登均将通过考试的学生数量纳入绩效指标体系。意大利对促使学生在标准学时内学完课程的所有高等教育机构赋予较高的绩效指标值，而奥地利则只对促使学生在标准学时内学完课程的综合性大学赋予较高的绩效指标值。*Funding, equity and efficiency of higher education, http://www.umar.gov.si/uploads/media/IB1-08ang.pdf.挪威将高等教育机构全部学生所获学分数量作为财政总项经费绩效部分的分配依据，而瑞典财政总项经费的绩效部分则取决于全日制学生所获学分的数量。冰岛将高校学生参加考试的比例作为分配总项经费的绩效指标；意大利将高校学生第一学年末的考试不及格率作为重要绩效指标；法国则将实际参加考试的学生数量作为高等教育绩效的一个衡量指标；而荷兰高等职业教育机构的学生弃学率(rate of abandoning studies)是其分配财政总项经费的重要依据。*The Role of Performance Indicators in Higher Education, http://www.mineduc.cl/usuarios/1234/doc/201108161112020.PositionPaperPBAseng.pdf.

二、专项经费分配模式

(一)专项经费的分类

发达国家向高等教育机构划拨的财政专项经费主要为科研经费，并且大多数发达国家对科研实行双重支持制度(a dual support system)。高等教育机构获得的财政专项经费通常由两部分构成，一部分是由高等教育机构自由支配的基础科研经费，另一部分是经过竞争性招标程序获得的必须用于指定项目的专项科研基金。法国高等教育绩效合同中专门规定，财政科研经费采取“基本定额 + 奖励金额”的方式逐年拨付。意大利和比利时弗拉德地区既在财政专项经费中设置了“基础科研经费”项目，又将部分基础科研经费包括在财政总项经费的“其他支出”项目中。*Higher Education Qualifications Framework in Flanders (Belgium), 2008, http://www.nvao.net/page/downloads/NQF_Flemish_National_Qualifications_Framework.pdf.葡萄牙拨付给高等教育机构的财政总项经费中包括用于促进国际合作、提升科研水平的资金。基础科研经费的拨款机构一般与分配财政总项经费的机构相同，而专项科研基金通常由专业的国家研发机构负责分配。发达国家专项科研基金的分配几乎都采用竞争性招标程序，高等教育机构研究院所及个人均有权参与竞标，并通过“同行评价”(peer reviews)制度保证资金分配的公正性和透明度。*R.Michael Paige, Internationalization of Higher Education: PerformanceAssessment and Indicators, http://www.oph. fi/download/132466_Performance_Indicator_for_initial_vocational_education_and_training_in_Finland_2011.pdf.在美国、加拿大、日本、澳大利亚、德国、芬兰和苏格兰，大部分财政专项经费都是以专项科研基金的形式拨付的。日本高等教育机构能否获得财政专项经费很大程度上取决于其申请资助的项目是否符合政府所制定的发展战略与规划，例如，90年代日本鼓励培养学生的创新能力，因此，各级主管部门倾向于对部分基础学科、边缘学科及高科技研究机构予以财政支持。*Private Universities and Public Funding, http://www.universitiesuk.ac.uk/Publications/Documents/Policy_Commentary1.pdf.

(二)基础科研经费的分配依据

发达国家将对高等教育机构科研水平的评估结果作为分配基础科研经费的主要依据。葡萄牙和英国将对高等教育机构科研部门的定期评估结果作为拨付基础科研经费的依据，而上述评估主要参考相关科研人员学术论文及学术出版物的数量和质量、专利应用数量、以前年份科研经费使用情况等。比利时弗兰德社区、爱尔兰、匈牙利等拨付基础科研经费的主要依据是高等教育机构的科研质量，例如，学术出版物数量、学术期刊索引频次、研究人员的教学工作量、授予博士学位数、通过竞争性招标程序获得的专项科研基金数额、非财政来源的科研经费金额、科研项目的数量及种类、科研成果应用情况、科研获奖情况、国际科研项目参与情况、科研人员发展情况等。英国自1986年起定期开展科研评价活动(Research Assessment Exercises)并计划到2014年完成“科研评估框架”(Research Evaluation Framework)；澳大利亚自2010年开始启动“卓越科研计划”(Excellence in Research Initiative)，进一步完善自1995年以来采用的“科研量化综合指标”(Research Quantum Composite Index)；新西兰自2006年开始设立绩效导向的科研基金(Performance-Based Research Fund)；意大利则于2006年发起“三年期科研评估项目”(Triennial Research Evaluation)，并于2011年启动了五年期科研评估项目(Quinquennial Research Evaluation)。[7]

除专业机构的科研评估结果之外，部分国家将高等教育机构开展科研活动的成本作为基础科研经费的分配依据，部分国家将上述两种因素结合起来作为拨款依据，还有少数国家将非科研因素也考虑在内。美国各州财政科研经费的分配依据差别较大，例如，纽约州在分配财政科研经费时主要考虑以下因素：(1)高等教育机构科研人员数量；(2)有组织地开展科研的能力；(3)服务社会的能力；(4)地区差异(包括工资水平以及设施完善程度等)；(5)设施投资水平(包括借款金额、资金成本等)。*Budget Allocation Process, http://www.suny.edu/Templates/suny/sharedFiles/budgetAllocationProcess.pdf.而华盛顿州则主要考虑下列因素：(1)实验室成本；(2)实验次数；(3)科研时间；(4)科研项目委托人数量；(5)科研场所面积；(6)科研场所租金。*University of Washington, Grant & Contract Accounting - Cost Allocation Examples, http://f2.washington.edu/fm/gca/spending-invoicing/allowable-expenditures/cost-allocation-examples.英国在分配基础科研经费时，在以往年度分配金额的基础上根据以下因素进行调整：(1)汇率变动的影响；(2)通货膨胀的影响；(3)相关部门协商确定的基础科研经费增长率。*The allocation of science and research funding 2011/12 to 2014/15, http://www.bis.gov.uk/assets/biscore/science/docs/a/10-1356-allocation-of-science-and-research-funding-2011-2015.pdf.在荷兰，只有绩效合同中列明博士生享受科研经费时，才可以将博士生数量作为拨付财政科研经费的参考指标；拨付金额主要根据科研人员数量、科研时间以及科研成果质量确定，例如，阿姆斯特丹大学对过去5年内在AA类期刊发表过学术论文的科研人员拨付的科研经费比其他科研人员至少高出1/6。*The allocation of research funding, http://www.feweb.vu.nl/en/research/publications/output-assessments/allocation -policy/the-allocation-of-research-funding/index.asp.爱尔兰在拨付科研经费时，按照“科技创新战略”(Strategy for Science Technology and Innovation)的目标，综合参考爱尔兰企业协会(Enterprise Ireland)与爱尔兰科学基金会(Science Foundation Ireland)的科研设施资助计划，确定对高等教育机构拨付的财政科研经费，并且对科研处于劣势的高等教育机构予以特殊财政支持。*Research Equipment Renewal Grant, http://www.hea.ie/en/node/1046.丹麦、冰岛、比利时法语区、德国等均将科研活动投入作为拨付财政科研经费的依据，具体因素包括研究型教师数量、相关学科领域博士生数量以及以往年度相应学科领域的科研成本等。在法国与冰岛，高等教育机构的预期科研成果以及相应财政科研经费的拨付均在绩效合同中明确表述，并且，冰岛以学术出版物数量作为衡量科研绩效的主要标准。在瑞典和列支敦士登，基础科研经费的拨付不但受高等教育机构科研水平和科研成本的影响，还在很大程度上受政治因素的影响。

三、绩效合同模式

(一)绩效合同的广泛应用

目前，已经有多个发达国家的高等教育财政经费依据绩效合同进行分配。绩效合同一般是由高等教育机构与相关主管部门协商之后签订的，用于规范财政经费的分配并借此明确高等教育机构的发展战略。美国大部分州均将高等教育绩效作为分配财政经费的重要依据。早在2001年，美国就已经有19个州将高等教育绩效作为分配财政经费的主要依据，有27个州将绩效指标作为多个影响因子中的一项。近年来，美国高等教育改革促使高等教育机构应用财政经费的目标从扩充教育资源转向提高资源利用效率，已经有多个州通过绩效合同的方式提升高等教育财政经费的分配效率。*Thomas L. Harnisch, Policy AnalystPerformance-based Funding: A Re-Emerging Strategy in Public Higher Education Financing, June 2011. http://www.congressweb.com/aascu/docfiles/Performance_Funding_AASCU_June2011.pdf.澳大利亚自2009年开始将联邦拨款计划(Commonwealth Grant Scheme)转变为3年期合同，合同由拨款方和受款方“根据高等教育机构的课程设置以及学生需求的变化协商签署，并列明高等教育机构将为本科生和研究生提供学习场所的数量”。*DEEWR, Administrative information for providers: Commonwealth Grant Scheme, October 2008. http://www.deewr.gov.au/HigherEducation/Programs/Funding/CommonwealthGrantScheme/Documents/AIP.pdf.自2010年起，澳大利亚《2003年高等教育支持法案》(Higher Education Support Act of 2003)所涉及的高等教育财政经费均通过绩效合同的方式划拨。*Michael Gallagher, Performance funding indicators and related reforms in Australian higher education, 28 January 2010. http://content.cqu.edu.au/FCWViewer/getFile.do?id=33380.冰岛、法国与芬兰均自90年代开始实行绩效合同制度，卢森堡、奥地利以及希腊分别在2003年、2007年和2008年开始实行绩效合同制度。丹麦近年来虽然也开始推行绩效合同，但是，绩效合同仅仅是丹麦高等教育机构获得财政经费的前提条件，并不直接影响其所获财政经费的具体金额。奥地利和芬兰高等教育绩效合同的有效期通常为3年，丹麦高等教育绩效合同的有效期通常为3~4年，法国和冰岛的高等教育绩效合同有效期则分别为4年和5年。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, structures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf .

在不同国家，主管部门与高等教育机构所签署的绩效合同对财政经费的影响程度也不相同。当澳大利亚高等教育机构的招生规模超出在绩效合同中的承诺时，财政总项经费的增加额被限制在1%以内，也就是说，单纯扩大招生规模并不能给澳大利亚的高等教育机构带来显著的财政经费。*Minster for Science, Education and Training, “Our Universities - Backing Australia’s Future”, Commonwealth of Australia, 2003. http://catalogue.nla.gov.au/Record/3422407.澳大利亚职业高等教育机构的财政经费有70%来自地方政府，30%来自联邦政府，而所有财政经费均与高等职业教育的绩效直接相关——澳大利亚职业培训局(ANTA)与各地政府签署为期三年的绩效合同，要求各地制定职业高等教育规划，并积极探索新兴部门对职业技能的需求。*Department of Education, Science and Training- Australia , http://www.dest.gov.au/annualreport/2005/4.htm.美国田纳西州高等教育财政经费中有6%是根据绩效合同的履行情况划拨的，而科罗拉多州的高等教育财政经费绝大部分都是根据绩效合同的履行情况进行分配的，并且该州所有高等教育机构签署的绩效合同、年度报告以及专家审议报告均完全向公众开放*Department of Higher Education, Colorado State, Performance Contracts, http://highered.colorado.gov/Academics/PerformanceContracts/.。奥地利高等教育财政经费总额的20%与绩效合同中列明的指标直接相关，而财政总项经费受绩效合同影响的部分则高达80%；如果高等教育机构能够实现其在绩效合同中的承诺，还可以获得基本定额以外的财政支持。*John Fielden, Global Trends in University Governance, World Bank Working Paper No. 9, March 2008. http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf.芬兰和冰岛的高等教育财政经费，除专项科研经费以外，其他部分均受到绩效合同的影响；并且，芬兰根据绩效合同分配的财政经费有6.5%被用于奖励与国家政治战略相关的科研项目。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, structures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf .在法国，教师薪酬由政府财政负担，受绩效合同影响的财政经费约占高等教育财政经费总额的10%~15%；在绩效合同制度下，对教学和科研成果的量化评价逐渐增多，量化评价所能影响的财政经费比重日益上升。*Peter Maassen, Models of Financing Higher Education in Europe, http://www.menntamalaraduneyti.is/media/MRN-pdf_Annad/radstfjarmModelsofFinancingHigher.pdf.德国的不莱梅、汉堡、柏林、黑森、石勒苏益格-荷尔斯泰因以及北莱茵-威斯特法伦等地近年来也开始实行绩效合同制度，上述地区绩效合同包含的内容主要有：(1)高等教育财政经费的拨款公式；(2)相关的绩效指标及其权重；(3)高等教育机构的发展目标和框架。*Dominic Orr and Astrid Schwarzenberger, The position of competition in state models for performance-based funding in German higher education: Critical assessment of variations and trends in the German L nder, February 2007. http://www.resup.u-bordeaux2.fr/manifestations/conferenceinternationaleparis2007/Actes/ORR_RESUP2007.pdf.

(二)绩效合同的主要内容

各国高等教育绩效合同通常对高等教育机构的发展战略进行明确的界定，并根据绩效合同的履行情况拨付高等教育财政经费。绩效合同实质上对高等教育机构起到激励作用，如果高等教育机构的承诺没有兑现，政府对其财政拨款就会相应减少。美国田纳西州将教学、科研等十项指标列入绩效合同，对每项指标赋予一定的权重，如果高等教育机构当年的绩效得分超过上一年度则会获得额外奖励；科罗拉多州则在绩效合同期满时对各项绩效指标的履行情况进行严格审核，对于不能达到基本标准的高等教育机构采取惩罚性措施，为继续推进高等教育改革奠定基础。*Arthur M. Hauptman, Performance-Based Funding in Higher Education, April 2005. http://www2.montana.edu/facultysenate/Performance-Based%20Funding%20in%20Higher%20Education-1%20(2).ppt.德国莱茵兰德分别将总项经费的30%和人事专项经费的25%用于支持科研，其他部分则主要用于支持教学活动。*Ben Jongbloed, Higher Education Funding Systems: An overview covering five European jurisdictions and the Canadian province of Ontario, April 2009. http://www.ugc.edu.hk/eng/doc/ugc/publication/other/2010/HEFS-overview.pdf.丹麦高等教育绩效合同一般涉及教学、科研、知识传播和知识交流四个方面。丹麦政府则已制定了综合定量考核指标，通过高等教育机构的学生流动性、毕业生数量、专利和科研成果应用数量、公开出版科研成果数量、对外交流及外国研究人员数量等指标评价高等教育机构的绩效。法国高等教育绩效合同则将提高教学和科研质量、提升机构治理水平以及实行公平待遇等作为高等教育机构追求的目标。卢森堡高等教育绩效合同重点关注教学和科研、学生流动性、记录与管理(documentation and administration)等问题。奥地利高等教育绩效合同主要涉及高等教育机构的战略目标和发展计划、课程设置以及所提供的服务、师资管理、科研规划、社会贡献等，例如，提高女教职员工的比例、改进对在职学生的课程设置、增加具有社会影响力的科研项目、促进知识和技术交流等。*Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS), The extent and impact of higher education governance reform across Europe, 2006. http://ec.europa.eu/education/pdf/doc236_en.pdf.在奥地利，高等教育机构在绩效合同期满时，向政府提交关于绩效合同履行情况的报告，经过审核之后，上述报告将作为签署下一期绩效合同的依据。芬兰高等教育机构实际颁发的学位数量与其在绩效合同中承诺数量之差，将被作为计算下一期绩效合同财政拨款额度的重要依据。

在葡萄牙，高等教育机构必须通过竞争性招标程序(competitive bidding procedures)之后才能签署绩效合同，绩效合同通常涉及高等教育机构的短期和中期发展目标、教学与科研质量提升、专业和课程设置、基础设施建设、管理现代化等方面。*John Fielden, Global Trends in University Governance, World Bank Working Paper No. 9, March 2008. http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf.爱尔兰设立了专门的“战略创新基金”(Strategic Innovation Fund)，通过竞争申请的方式进行分配，用于奖励发展目标符合国家战略的高等教育机构；2000年~2011年爱尔兰用于提升高等教育机构教学活动的财政经费合计为3350万欧元，其中，仅2007年设立“战略创新基金”以来拨付的财政经费就达到2260万欧元。*National Academy for the Enhancement of Teaching and Learning, Consultation document, October 2011. http://www.hea.ie/files/files/file/News/NationalAcademyConsultation.pdf.2008年~2010年间，在比利时弗兰德地区依据高等教育机构在绩效合同中承诺的学生数量及其履行情况获得相应财政拨款；自2008年以来，比利时弗拉德地区高等教育财政经费总额的2%被用于履行绩效合同中关于提高入学率和促进落后学生学业的承诺。*Kurt De Wit, Regulatory frameworks in higher education governance: Policies, rights and responsibilities, November 11th, 2006.http://www.ond.vlaanderen.be/eurydice/downloads/Governance%20in%20Higher%20Education%20 -%20Belgium_Flanders_11-XI-06.pdf.日本政府不仅重视对公立大学的财政支持，也非常注重通过绩效合同等方式引导私立高校的发展。日本对教育和科研方向完全符合国家需要的私立高校提供专项财政补贴，从而将私立高校的发展逐渐纳入国家高等教育发展战略和规划。*Private Universities and Public Funding, http://www.universitiesuk.ac.uk/Publications/Documents/Policy_Commentary1.pdf.近年来，日本高等教育改革进一步促进了高等教育机构的竞争能力和资源利用效率，根据绩效合同划拨的财政总项经费在高等教育机构经费总额中所占比例呈下降趋势。*Kensuke Mizuta, Public Funding Schemes for the Higher Education Sector in Japan, www.zam.go.jp/n00/pdf/nk001003.pdf.

四、结论及启示

综观发达国家高等教育财政经费的分配模式，在兼顾公平的基础上，以绩效为导向的趋势日益显著。高等教育发展的重点从资源投入逐渐转向资源利用，拨款公式也逐渐融入更多的绩效指标，并且，多个发达国家开始关注高等教育机构的社会责任，将保持和适度扩大招生规模、对弱势群体学生实行特殊政策、提升高等教育服务社会的水平等以绩效合同的形式加以体现。尽管各国所采取的具体措施不同，但是，发达国家分配高等教育财政经费所参考的指标均较为详细。上述做法的优点在于详细的指标体系能够保证财政经费分配的公正性和透明度，不足之处在于对高等教育机构进行综合评价需要投入的时间和成本相对较多。但是，细化的评价指标体系更重要的意义在于保障国家战略和规划的顺利实施，为高等教育机构提供参照标准，提高教学和科研资源的使用效率，并促进高等教育机构竞争力的提升。

我国高等教育财政经费的分配模式相对简单，主要包括根据学生数量拨付的定额经费、旨在促进重点高校进一步提升教学和科研质量的特殊经费以及通过竞争性招标程序分配的科研经费。比较而言，我国高等教育财政经费的分配标准相对粗疏。对于学生类别、学科类别、地区差异、教学与科研绩效等的考察相对较少，并且，尚未对高等教育机构的社会责任形成足够的重视。在我国当前的高等教育财政经费分配模式下，非重点高校在财政经费的分配上处于显著弱势地位。当前分配模式如果长期持续，势必导致重点高校与非重点高校之间的差距日益扩大。有鉴于此，我国高等教育财政经费的分配应注意以下几点：(1)以国家发展战略为纲，强化公立高等院校的责任意识和绩效意识；(2)注重相对公平，例如，在计算学生数量时对于不同学科、不同类别的学生赋予不同的权重，对落后地区的高校、非重点高校予以一定的政策倾斜，对于符合国家发展战略的民办高校予以一定程度的扶持等；(3)建立对高等教育机构的激励机制，例如，在分配财政科研经费时，不仅考虑高等院校是否属于“985”“211”的范畴，也要对高等教育机构的科研水平进行横向和纵向比较；(4)完善高等教育经费使用效率评估机制，以定期或不定期的综合评价促进高等教育资源使用效率的提升；(5)确保高等教育财政经费的实际支出额持续稳定增长。目前，我国GDP总量居世界第二位，高等教育财政经费支出水平却远远落后于发达国家，应确保剔除通货膨胀因素的高等教育财政经费稳步增长。

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[责任编辑：陆静]

Public Funding for Higher Education in Developed Countries

LIU Hong-mei1, 2

(1.Dezhou University, Dezhou, Shandong 253023, China; 2.University of International Business and Economics, Beijing 100029, China)

Abstract：The public funding for higher education in developed countries is divided into two categories, i.e. the block grant to secure the operation of higher education institutions and the special grants mainly supporting research. The allocation of the block grant in developed countries are usually via funding formula, which includes both input criteria and performance indicators. The special grants for research often include the basis research funding and the competition-based funding. Besides, there have been quite a few developed countries focusing on the social responsibilities of higher education institutions. In those countries, performance contracts are used to promote the higher education institutions to maintain and properly enlarge their enrollments, provide special treatment to students from under-represented groups, and improve higher education institutions' the capability to serve the society.

Key words:developed countries; higher education; public funding; mode of allocation

中图分类号：F810.453

文献标识码：A

文章编号：2095-0063(2016)02-0010-08

收稿日期：2015-11-20

基金项目：山东省社科规划项目“山东省高等教育财政收支可持续发展研究——兼论高等教育财政收支的国际经验”(11CJJJ13)；德州学院人才引进项目“高教经费预算的国际经验及其启示”(2013skrc03)。

作者简介：刘红梅(1982-)，女，山东德州人，德州学院讲师，博士，从事高等教育经费的筹措、分配与绩效评价研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.003