全面依法治国视域下的地方本科院校现代大学制度构建

2016-03-21常飞云

大庆师范学院学报 2016年2期

关键词：章程依法治国办学

常飞云

(泉州师范学院体育学院,福建泉州 362000)

全面依法治国视域下的地方本科院校现代大学制度构建

常飞云

(泉州师范学院体育学院,福建泉州 362000)

摘要：对于地方本科院校而言，构建现代大学制度有利于深化我国高等教育管理体制改革、落实高校办学自主权、全面提高高等教育质量、服务地方经济社会发展、促进高校转型发展。全面依法治国视域下地方本科院校构建现代大学制度需要从顺应时代要求、深化综合改革、加强章程建设、坚持以人为本、弘扬大学精神等五个方面去努力。

关键词：全面依法治国；地方本科院校；现代大学制度

一、全面依法治国和现代大学制度构建

党的十八届四中全会明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[1]而法治是大学管理现代化的基础和重要标志，全面推进依法治国非常重要的一个方面就是依法治校，建设现代大学制度。现代大学制度是指在政府的宏观管理下，大学作为法人主体，面向社会依法办学、自主管理，体现一定权力和责任关系的管理制度。具有以下四个方面的基本特征：

第一，学术性。大学本质上是一个学术组织，大学之所以为大学，在于其学术性，在于其学问大、学术成就大。大学作为教育组织，它的职能是培养追求真理的人，同时具有相应的专业实践技能。大学制度本身要遵循追求真理的规律，在真理面前，无论年龄大小、学识高低，每个人都应是自由平等的。现代大学制度要确立的不是行政科层的体制，而是学术的主导地位。第二，自治性。大学自治是大学的精神内核。大学要实现真正自治，必须建立现代大学制度，实行“去行政化”改革，减少行政权力的干预，调整教育部门对大学的管理方式，正确处理好大学内部行政权力与学术权力的相互关系，让大学回归教育本位，按教育规律办学，排除外部和内部因素对教育的干扰和制约，减少或者去除行政因素对教育的负面影响。第三，法治性。法治是现代社会的一个基本框架，大到国家的政体,小到个人的言行,都需要在法治的框架中运行。构建现代大学制度必须改变传统的行政化管理模式，建立以法治为核心的多元治理模式，推进内部治理体系和治理能力现代化。第四，时代性。从西欧中世纪走来的大学，已有近千年历史，已经从古典大学发展到现代大学，大学制度也发生着深刻变革。大学制度反映了一个国家经济社会发展和高等教育发展在特定时期的需要，现代大学制度除了秉承大学自治和学术自由精神外，还强调依法治校、教授治学、民主管理等方面，具有鲜明的时代性。

二、地方本科院校构建现代大学制度的必要性

(一) 地方本科院校构建现代大学制度是深化高等教育管理体制改革的需要

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“要建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”[2]。近年来，随着教育行政体制改革不断深化，各级政府及教育行政部门逐步转变职能，简政放权，推进管办评分离。当前，我国高等教育管理体制改革的总体趋势是逐渐从管理走向治理，推进高等教育治理现代化。“管理强调自上而下的单一控制，治理重视利益相关主体的多元互动。在传统的管理逻辑下，政府强势于学校，政府与学校关系不平衡；政府强势于社会，政府与社会关系不平衡；学校强势于社会，学校与社会关系不平衡。在治理逻辑下，政府、社会、学校是平等合作的新型关系，通过管办评分离，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局。”[3]地方本科院校由于特殊的历史原因(前身多为专科院校或职业院校)，自身的发展存在着“先天不足”，从合并升格之初就是在地方政府支持下完成的，造成对地方政府的过度依赖，这就使得高校与政府二者之间难以形成对等的法律实体关系，政府的权力过大、过泛，常常会出现越位和缺位的现象，使得高校办学自主权难以实现。因此，迫切需要构建现代大学制度，正确处理好与政府、社会的关系，从而推进高校管、办、评的分离。

(二)地方本科院校构建现代大学制度是落实高校办学自主权的需要

章程是高校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体，是高校依法自主办学的基本准则。2012年，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，对章程的性质与内容、制定程序、核准与监督等做出明确规定。截至2014年年底，“985工程”“211工程”大学的章程制定工作已经完成，地方本科高校的章程制定工作也将在2015年年底基本完成。[4]党的十八届三中全会明确提出，要扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构。这是深化教育综合改革、进一步理顺政府与高校关系的重要举措。地方本科高校应当以章程为载体构建现代大学制度，在国家法律框架内，明确学校与地方政府的权责关系，坚守大学精神，明晰办学宗旨，保障学校的办学自主权，促进高校办出特色、办出水平。

(三)地方本科院校构建现代大学制度是全面提高高等教育质量的需要

截至2015年5月，全国高等学校共计2845所，高等教育大众化的快速推进使高校毕业生逐年增加，2015年应届大学毕业生人数达到750万人，就业难现象比较突出，无法有效满足企业、政府、社会等用人方的需求，大学毕业生就业问题逐年严峻，高等教育的质量问题已成为突出问题。国务院副总理刘延东同志曾指出，“提高高等教育质量是立足我国现代化建设阶段性特征和国际发展潮流提出的深刻命题，是当前我国高等教育改革发展最核心最紧迫的任务，要深化教育体制机制改革创新，坚定不移走以质量提升为核心的内涵式发展道路，推动我国高等教育事业迈上新台阶，实现从高等教育大国向高等教育强国的转变”[5]。当前，过度行政化的大学体制已严重制约了地方本科高校的发展，这种体制下难以培养出优秀的创新创业人才，难以适应全面提高高等教育质量的需要。因此，地方本科院校只有通过构建现代大学制度，消除我国现行大学制度过度行政化的弊端，让大学回归教育本位，按教育规律办学，减少或者去除行政因素对学术和教育的负面影响，才能为全面提高高等教育质量提供可靠保障。

(四)地方本科院校构建现代大学制度是服务地方经济社会发展的需要

社会服务是高校的四大基本职能之一。地方本科院校与地方经济社会发展有着天然联系，理应成为服务地方经济社会发展的主力军。而从当前地方本科高校与地方经济社会发展的合作来看，地方本科院校培养出来的毕业生往往不能满足地方经济社会发展的需求，由此引申出来的问题是人才培养重理论轻实践，知行分离，使得培养的学生从事理论研究功底不深，动手操作上又技能不足，导致就业时的高不成低不就。“实现从传统大学向现代大学转变的关键在于促进大学开放，建立办学定位、人才培养、文化创新与地方经济社会发展需要联动的互动机制，这种互动机制只有借助现代大学制度才能建立起来。”[6]因此，地方本科院校要强化为地方经济社会发展服务的办学理念，把社会服务作为构建现代大学制度的立足点，构建有助于服务地方经济社会发展的现代大学制度，为充分开展全方位的社会服务，发挥地方智囊团、思想库的积极作用提供可靠的制度保障。

(五)地方本科院校构建现代大学制度是促进高校转型发展的需要

从目前我国高等教育的现状看，地方本科院校普遍存在着办学特色不明显、专业设置趋同化、科研基础薄弱、服务地方经济社会发展能力薄弱、毕业生就业率低等诸多问题，极大地影响了我国高等教育的整体水平。因此，推动一批地方本科高校向应用技术型大学的转型是我国高等教育发展的现实选择。“对于大学发展来说，制度是第一生产力，只要建立一个好的制度，其他问题就会顺理成章。”[7]构建现代大学制度是地方本科院校实现转型发展的基础和前提，“高校转型发展在本质上应该是高校在制度改进基础上的整体提升，通过建立和完善现代大学制度，并在此基础上是实现高校的整体提升，这是最理想的路径”[8]。对于地方本科院校而言，立足地方，服务区域经济社会发展，成功实现向应用技术型大学的转型发展，是一场深刻的自我蜕变和自我超越。只有构建现代大学制度，才能为地方本科院校在办学定位、人才培养、学科建设、科学研究、社会服务、文化传承与创新等方面实现成功转型提供制度保障，这不仅是高等教育领域深化综合改革的逻辑使然，也是地方本科院校实现新一轮的科学发展、跨越发展的关键。

三、全面依法治国视域下地方本科院校构建现代大学制度的路径选择

(一) 顺应时代要求，通过现代大学制度构建来理顺各种社会关系

党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了重要部署，开启了国家治理法治化的新时代。[1]地方本科院校通过构建现代大学制度，理顺与政府、社会的关系，是全面推进依法治国的必然要求。

首先，理顺高校与政府之间的关系。从国家层面来看，要通过人大立法来明确划分高校与政府的权利和义务，明晰高校与政府的职权范围、行为准则，实现高校办学自主和政府宏观管理的有机耦合。从政府层面来看，要全面推进依法行政，努力建设法治政府，逐步实现对高校的间接管理，在专业设置、学位文凭发放、招生录取、人事安排、经费筹措和使用等方面赋予高校更多的办学自主权。要按照《教育部全面推进依法治校实施纲要》的要求，转变政府职能，简政放权，推进管办评分离，逐步实现运用各种法律手段来管理高校，构建高校与政府之间的新型关系。从学校层面来看，要牢固树立依法办事、法律面前人人平等的理念，建立实体公正、程序合法的各项规章制度，依法组织和实施办学活动，保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合全面依法治国要求。其次，理顺高校与社会的关系。要出台相关政策，鼓励行业、企业等社会力量参与学校的办学，探索多元化的办学模式。要完善学校各项规章制度，积极扩大社会合作，在人才培养、学科专业建设、教学科研、决策咨询等方面引入更多社会资源，扩大社会参与的广度与深度。要按照《教育部普通高等学校理事会规程(试行)》的要求，探索建立高校董事会或理事会制度，让董事会或理事会来参与学校的决策和管理，改变过去政府集举办者、管理者和办学者于一身的旧体制，真正实现政校分开、管办分离，构建高校与社会的新型关系。要积极推进产学研合作，促进科研成果转化，主动为地方经济社会发展提供人才和智力支持，实现高校与行业、企业等社会力量的共赢。

(二)深化综合改革，通过现代大学制度构建来完善内部治理结构

党的十八届四中全会明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。在这一改革总目标指导下，地方本科院校必须完善内部治理结构，正确厘清和界定政治权力、行政权力和学术权力合理边界，以适应国家治理体系和治理能力现代化、特别是教育治理体系和治理能力现代化的要求。

首先，要进一步完善高校《党委全委会议事规则》《党委常委会议事规则》等制度，充分发挥高校党委的领导核心作用，履行好从严治党、党管干部、党管人才的职责。其次，要进一步完善《校长办公会议事规则》或《校务会议事规则》，充分发挥校长的行政领导作用，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，保证学校教学、科研、行政管理工作的有序开展。最后，要按照《教育部高等学校学术委员会规程》的总体要求，结合高校自身实际，制定各自的《学术委员会规程》，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，推进“教授治学、民主管理”。

(三)加强章程建设，通过现代大学制度构建来推进依法治校

按照《教育部高等学校章程制定暂行办法》的规定, 地方本科院校应当加强章程建设, 科学制定内部管理制度及规范性文件，依法实施办学和管理活动，推进依法治校工作。[9]

首先，制定具有自身特色的大学章程。学校制定章程要遵循合法合理、公正公开、权利保障等基本原则，把章程建设作为凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程，作为深化综合改革、促进转型提升的过程，围绕人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新的任务，依法完善内部法人治理结构，充分征求相关利益主体的意见和建议，将达成共识的利益诉求固化在大学章程中。经教育行政主管部门核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。其次，完善大学内部规章制度。在制度设计层面，章程只是“大学宪章”，仅仅规定学校最基本、最重大的事项，还需要相关配套制度的设立。因此，要以章程建设为契机，对原有的规章制度进行一次全面梳理和分析，列出清单，做好制度的废、改、立工作，形成一套与章程相配套的人才培养、学科专业建设、科学研究、社会服务、对外交流合作、师资队伍建设、后勤服务保障等全面系统的管理制度。

(四)坚持以人为本，通过现代大学制度构建来发挥师生的主体作用

首先，突出对高校教师权益的保护。要完善高校教师权益保护的相关立法，明确教师法律地位以及教师与高校的法律关系；要完善高校教师申诉制度，明确教职员工申诉的范围、受理机构和申诉程序，当教职工员工正当权益受到侵害时, 能及时通过法定程序得以补救；要完善高校教代会和工代会制度，成立高校教师协会，探索教师权益保护的新机制；要完善高校内部法人治理结构，减少行政权力对学术权力的干预，实现行政权力与学术权力动态平衡，以充分保障教师合法权益。其次，突出对高校大学生权益的保护。要完善高校大学生权益保护的相关立法，明确高校与学生的法律关系，当学生正当权益受到侵害时, 能通过法律途径得以补救。要完善高校学代会制度，让学生来参与大学民主管理，使学生权力、学术权力、行政权力在高校管理中相互制衡，最大限度地保证学生权益不受侵害，并通过参与监督，有效防止不公正行为的发生，推进民主治校。

(五)弘扬大学精神，通过现代大学制度构建来彰显文化传承与创新能力

按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》的要求，地方本科院校应当大力弘扬大学精神，努力实现现代大学制度构建和文化传承与创新的有机结合，通过现代大学制度建设来彰显文化传承与创新能力。

首先，回归大学文化认同。构建现代大学制度，首要任务就是回归大学作为文化组织的本质认同，只有这样大学才能够提升自身品位，才能导引社会的价值观念及社会行为，才能引领社会文化的健康发展。因此，地方本科院校构建现代大学制度，要遵循大学自治、学术自由的原则，突出大学的学术品格，在制度体系完善中高扬尊崇学术、追求真理、平等正义、真诚仁爱的价值导向，维护大学之所以存在的精神气质。[10]其次，坚守文化育人使命。人作为社会的主体，是大学实现其文化功能的载体。大学要承担起国家和社会赋予的文化使命，必须牢固树立育人为本的理念。因此地方本科院校构建现代大学制度，要突出大学作为培育人才的机构，作为社会文化的中心，加强自身道德和文化的自律与建设。

结语

在全面推进依法治国的大背景下，中国特色现代大学制度的构建任重而道远，对于包括地方本科院校在内的中国大学来说，将是一个长期过程，需要国家、社会和高校的共同努力。

[参考文献]

[1] 习近平. 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL](2014-10-24)[2015-10-20].http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_3.htm.

[2] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)[EB/OL](2010-07-29)[2014-05-21].http://www.mdfz.com.cn/dangtuanjianshe/lilunxuexi/97.html.

[3] 周光礼.完善大学治理体系建设现代大学制度[EB/OL](2014-12-16)[2015-05-25].http://www.cssn.cn/jyx/jyx_jydj/201412/t20141216_1444705.shtml.

[4] 钟秉林. 强化高校办学主体地位促进内涵建设和质量提升[EB/OL](2015-10-08)[2015-10-20].http://news.swupl.edu.cn/xww/tjyd/43294.htm.

[5] 刘延东.全面提高高等教育质量[EB/OL](2012-08-25)[2015-10-25].http://news.xinhuanet.com/2012-03/23/c_111696774.htm .

[6] 沈爱琴，吴刚.地方本科院校构建现代大学制度的价值诉求[J].现代教育管理，2012(11)：61-66.

[7] 杨东平.现代大学制度的形成、演变和创新[J].国家行政学院学报，2005(5)：18-22.

[8] 周世厚，江芳.我国高校转型发展的“歧途”与“正路”——基于现代大学制度建设的审视与反思[J].现代教育管理，2012(8)：50-53.

[9] 常飞云.地方性本科高校章程建设的必要性及路径选择[J].西昌学院学报，2014(1)：125-127.