加快普及学前教育，促进社会公平——《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期反思

朱生营

(北京师范大学 公共资源服务中心，北京 100875)



加快普及学前教育，促进社会公平
——《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期反思

朱生营

(北京师范大学 公共资源服务中心，北京 100875)

摘要：通过对《规划纲要》有关学前教育的政策背景、政策内涵和可行措施的政策反思，发现与以往类似政策相比，此次《纲要》体现了更深广的社会发展背景，突出强调了对社会公平的追求，具有更加务实的政策目标、可行的政策工具，但也存在政策执行分散化和缺乏激励机制等不足。

关键词：学前教育；规划纲要；社会公平

学前教育是基础教育的重要组成部分，发展学前教育对于促进儿童身心全面健康发展，普及义务教育，提高国民素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。改革开放以来，我国的学前教育事业取得了长足发展，大中城市已基本满足了儿童的入园需求；农村地区通过灵活多样的形式，为越来越多学龄前儿童提供了受教育的机会；学前儿童的教育质量得到提高。但是，目前我国学前教育仍然存在很大不足，具体表现在城乡、地区之间发展不平衡；学前教育投入不足；学前教育管理机制有待改善；学前教育的整体发展水平与经济社会发展的需求不相适应。面对我国现有学前教育的不足，《规划纲要》用专门的章节对我国学前教育的发展做出了要求，进一步强化了学前教育的重要性。本文将就《纲要》中有关学前教育政策的提出背景、政策内涵、可行措施进行解读，同时，反思政策存在的问题与不足。

一、政策背景

1.社会主义和谐社会建设的必然要求

《规划纲要》提出基本普及学前教育，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划，重点发展农村学前教育。这些内容集中体现了国家对社会公平正义的务实追求，是我国建设社会主义和谐社会的必然要求。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的历史任务，这一重大战略举措的提出是我们党基于我国体制转轨、社会转型的特殊历史时期所做出的抉择，是我国推进社会主义建设的历史使命。

经过三十年的艰苦奋斗，我国的经济建设取得了令人瞩目的巨大成就。我国综合国力大大提升，人民生活水平整体上实现了从温饱到小康的历史性跨越；民主法制建设不断加强；各项改革稳步推进，社会创造力竞相迸发。我国社会也正由传统农业社会向现代社会转型。社会转型的过程是一个不同利益群体重新组合的过程，也是各种社会矛盾集中出现的时期。由于历史的原因，我国的发展一度采取的是效率优先兼顾公平的方式，致使经济社会没有达到同步发展。随着经济的快速发展，不同地区、不同人群和行业间的收入差距有越来越大的趋势，社会公平问题正在不断涌现。社会主义建设的最终目标是让所有的社会成员共享社会发展的成果，这也是一个可持续发展社会的根本条件。党中央正是基于这些认识提出了建设社会主义和谐社会的历史任务。

社会主义和谐社会是一个实现了经济、政治、文化和社会四位一体发展的社会，是一个能够让广大人民群众享受到社会发展成果的社会，是一个能够让我国数亿农民群众能够享受社会发展成果的社会。我国社会的可持续发展取决于我国农村的发展状况，我国社会主义和谐社会的建设取决于我国农民的收入和发展状况。农村的发展是我国未来社会建设的重点，而发展农村教育则是农村建设的重要组成部分。教育发展是社会发展的基石，教育平等是社会平等的前提，学前教育的平等则是教育平等的起点。因此，从战略高度重视农村学前教育的发展是我国建设社会主义和谐社会的必然要求，是我国关乎社会平等、构建可持续发展社会的具体体现。

2.学前教育的发展现状

我国的学前教育经历了福利化到社会化的发展变迁，已经形成了较为成熟的社会化办学模式。我国学前教育也取得了长足发展，幼儿园数、在园幼儿数、幼儿园园长和教师数均有增加。2009年，全国有幼儿园13.82万所，在园幼儿(包括学前班)2657.81万人，幼儿园园长和教师共112.78万人[1]，学前三年入园率达50.9%，学前一年入园率达74%[2]，保持了近年来的增长势头。但是，学前教育的发展仍然受着很多因素的制约，还存在很大的发展空间。

(1)学前教育发展的区域不平衡。近年来，虽然总体上全国的学前教育保持了增长的势头，但是这种增长明显存在着区域间的差距。2007年，东中西部地区在园幼儿数分别增加44.4万人、21.8万人和18.8万人，增长了4.3%、3.6%和3%，其中，东部地区增量占全国增量的一半以上[3]。从入园率来看，东部经济发达省份的学前三年毛入园率已经达到85%以上，如浙江为85%，上海为95%。而中部很多地区的学前三年入园率还在50%以下，西部地区一些省份的学前三年入园率甚至低于30%，如新疆为25%[4]。很显然，我国幼儿在接受学前教育的机会平等上还存在很大的差距。

(2)学前教育发展的城乡不平衡。无论在学前教育福利化时期还是现在的社会化时期，我国农村的学前教育发展都远远落后于城市的学前教育发展。全国大多数城市的学前三年入园率均在80%以上，东部和中部地区大城市入园率均在90%以上，但是，很多省份的农村地区入园率则低于40%[4]。从2007年的发展状况来看，城市幼儿入园数比往年增长了9.9%，而农村的幼儿入园数则仅仅增加了1.8%[3]。城乡差异和区域差异一起构成了影响我国学前教育整体发展水平的重大障碍。

(3)学前教育经费投入的不足。学前教育经费投入的不足主要体现在国家在分配各类教育经费时，学前教育经费的比例远低于其他层次的教育经费比例。在2005年的预算内教育经费支出中，用于学前教育的经费比例仅为1.36%，而中小学比例则都在30%以上，高等教育的比例为22.2%[5]。与此同时，我国发展学前教育的社会化道路又在很大程度上把筹集学前教育经费的任务转嫁到社会和家庭身上，用于发展学前教育的政府财政经费一直处于低比例状态。相比于义务教育，中央长期没有用于发展学前教育的专项经费支出或转移支付。财政经费投入的不足必然会影响学前教育的进一步发展，而对农村学前教育的影响则更大。

学前教育的发展会直接影响义务教育的发展状况，而现今我国学前教育又一直是我国教育发展中一块短板。因此，从战略高度突出对学前教育的发展成为今后我国教育改革与发展的题中应有之义。

3.世界各主要国家学前教育发展的趋势

世界各主要国家对学前教育的重视，已经不是是否要为学前教育投入经费的问题，而是应该投入多少或者在什么水平上进行投入的问题。自二十世纪七八十年代起，世界各主要国家尤其是西方发达国家大力发展学前教育的政策都是应对各种新挑战的结果。一是妇女进入社会参加有偿劳动潮流的出现；二是对妇女权力平等的追求，尤其是妇女在对工作与家庭责任协调上的重新审视；三是应对出生率下降及大量移民问题；四是打破贫困循环，尤其是儿童早期教育的不平等[6]。进入21世纪，世界各国已经把学前教育看成是一种公共产品，与义务教育相比较，学前教育的公共产品属性一样重要。它不仅有利于推进全体幼儿的身心健康，有利于促进未来的教育成就，有利于增加劳动力市场容量和灵活性，更有利于促进社会的整合[7]。由于学前教育很容易受到“市场失灵”的影响，其消费者很难准确判断所获得的服务质量，然而，一次错误的学前教育“买卖”会对幼儿未来发展带来极其严重的影响。教育不像其他商品的买卖一样，如果质量有问题可以退货或者换取新商品，而是一个不可往复的过程。把一个幼儿从一个教育质量很差的环境中带走并无法弥补他已经失去的机会，与此同时，如果继续让他接受那样低质量的教育则会严重损害其成长。这些都说明政府对学前教育的直接投入是更加必要的。在实践当中，OECD的大部分国家已经把学前教育当成公共产品，政府正在广泛地提供学前教育服务。即使在一些自由经济体当中，如爱尔兰、荷兰和英国，其学前教育依然实行的是自由市场形式，但也会为学前幼儿每天免费提供一定时间的早期教育。在美国，则已经有46个州为4岁的幼儿提供政府支持的学前教育，其中佐治亚、俄克拉何马和纽约三州则为幼儿开放所有的学前教育。把学前教育纳入传统的教育体系当中是把学前教育看成是公共产品的一个开端[8]。

由于对学前教育重要性的认识，世界各主要国家的学前教育入园率一直处在较高水平，2006年除了印度外其他主要国家的学前教育入园率均高于我国。2008年，我国3—5岁幼儿毛入园率只有47.3%，远低于目前发达国家平均水平75%和中等发达国家平等水平62%；在九个人口大国中也位于巴西(68%，2004)和墨西哥(84%，2004)之后[9]。由此可知，大力发展学前教育，尤其是突出政府对学前教育的支持是当前世界各主要国家的趋势。教育是国家综合竞争力的奠基石，我国要实现民族复兴，保持国家综合国力的持续上升必须迎合世界发展学前教育的潮流，从战略高度关注和重视学前教育的发展，只有为所有的幼儿提供一个平等、优质的教育起点，我国人民的整体素质才能得到最大的提升。

二、政策内涵

1.政策目标——学前教育的质和量

此次《纲要》的政策目标是基本普及学前教育。该政策目标既体现了国家从战略高度对学前教育的重视，普及学前教育是推进社会平等的一个重要起点；也体现了国家此次战略决策考虑到我国经济社会发展水平，基本普及体现的是我国现存城乡、地区差异客观实际。从《纲要》有关学前教育事业发展的具体目标来看，学前一年毛入园率2009年达74%，2015年达85%，2020年达95%；学前二年毛入园率2009年达65%，2015年达70%，2020年达80%；学前三年毛入园率2009年达50.9%，2015年达60%，2020年达70%。这些分步骤、分层次推进的目标都充分体现了政策的客观针对性。我国现有学前教育整体入园率低的关键在落后地区和农村地区，这一现状的形成有着深厚的社会、历史原因，消除这些差异当然也无法一蹴而就，只能逐步推进。

除了通过入园率这一直观的量的衡量标准来确定未来我国学前教育发展的任务，此次《纲要》更从质上提出了对未来学前教育发展的要求。与原来有关发展学前教育的相关政策不同，此次《刚要》明确提出了学前教育要遵循幼儿身心发展规律，以科学保教方法，保障幼儿快乐健康成长。学前教育促进义务教育发展、提高全民素质乃至增强国家综合竞争力的作用的发挥除了要保障所有的学龄前儿童能获得学前教育，更重要的是要获得优质的学前教育。科学的保教方法说明学前教育也有规律可循，应该充分学习西方发达国家的成功经验，学习学前教育研究的最新成果，反思我国传统的保教方法，尤其是反思把学前教育“义务教育化”的做法，理解学前教育的目的是保障幼儿快乐健康成长。学前教育质量的核心标准是身心健康、习惯养成和智力发展，学前教育是为未来生活做准备的，而不是仅仅为未来教育做准备的，即不仅仅是为接受义务教育进行认知、知识、技能的准备。这一质量目标的实现将是切实推进素质教育的良好开端。

2.政策目标实现的保障——政府责任

强化政府在发展学前教育中的责任是此次《纲要》的一大亮点。“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。”这充分体现了政府在发展学前教育中的责任的回归。我国的学前教育经历了福利化到社会化的发展变迁。福利化时期承担学前教育发展重担的是企事业单位和农村集体，社会化时期承担这一重担的则是社会团体和家庭，政府的直接投入一直保持在有限的范围之内。而此次《纲要》提出要由政府主导、大力发展公办幼儿园、加大政府投入则体现了政府在发展学前教育中的责任的回归。这正符合世界各主要国家把学前教育看成是和义务教育一样的公共产品的趋势，也是重新对学前教育重要意义认识的结果，更是我国努力实现社会主义和谐社会的切实体现。因为我国现有学前教育整体发展水平提高的重点在落后地区和乡村地区，为这些地区注入政府资源是提高学前教育整体水平的根本，是让所有社会成员共享社会发展成果的有效实践。因此，政府承担起发展学前教育的责任是实现此次《纲要》学前教育目标的基础。

3.政策目标实现的关键——关注农村和贫困

我国地域之间、城乡之间的发展不平衡是不可忽视的客观事实。近几年随着改革开放的逐步推进，东部发达地区、大中城市的学前教育已经取得了很大的成绩，其入园率已经接近普及程度，但中西部地区以及农村地区的入园率仍然很低。农村和贫困群体的学前教育发展状况是普及我国学前教育的关键。此次《纲要》专门用一小节强调了对发展农村学前教育的重视，提出要保障留守儿童的学前教育，充分利用各种资源发展农村学前教育。我国最大的差距存在于城乡之间，这种差距已经严重阻碍我国的进一步发展。由于历史的原因，农村地区为我国的社会主义建设作出很大贡献，直至今天从农村涌向城市的农民工群体仍然为城市的发展提供着不可或缺的支持。我国城市的飞速发展反衬的却是农村的一贯落后。我国全面小康社会建设的关键是如何让人口最大多数的农民过上富裕的生活，城市反哺农村则是实现这一目的的重要途径。而发展农村教育提高农民的能力则是最长远也是最根本解决农村落后问题的方法。突出对发展农村学前教育的重要性抓住了问题的本质。农村地区学前教育的普及、留守幼儿的入园教育将是提高我国整体学前教育水平的关键，是截断农村贫困链最为根本的方法。因此，实现《纲要》提出的学前教育目标要突出对农村学前教育的关注。

三、可行措施

1.加大政府财政投入

普及学前教育的基础是加大政府的财政投入。只有为所有的学龄前儿童，尤其是农村地区学龄前儿童提供可及的学前教育服务才能保障学前教育的基本普及。而明确政府的投入主体责任则是前提。此次《纲要》明确提出要加大政府对学前教育的投入，确保政府在发展学前教育的主导地位，大力发展公办学前教育，扶持民办幼儿园，对经济困难家庭幼儿入园提供资助。这些都集中体现了政府在发展学前教育中的投入保障机制，其一明确了政府在原有基础之上加大对学前教育投入的决心和力度，其二具体表述了今后政府在加大学前教育投入的具体途径。

世界各主要国家针对学前教育的投入机制见表1[4]。通过与这些国家的比较，可以看出此次《纲要》提出的政府投入学前教育的机制既有直接工具——提供基础设施(如改扩建、新建幼儿园，充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园(班))，又有间接工具——对经济困难家庭幼儿入园进行补贴；既有支持供给方——发展公立幼儿园、扶持民办幼儿园，又有支持需求方——对经济困难家庭支持的财政支出方式。这种交叉立体式的财政支出方式既体现了引入社会资源共同发展学前教育的思路，又抓住了我国今后普及学前教育的重点——保障农村地区和经济困难家庭幼儿入园。这一政策工具切实可行，为未来基本普及我国的学前教育提供了保障。

表1　学前教育财政支出机制

2.规范管理

规范管理是保证学前教育质量的重要措施。此次《纲要》中明确提出要分步骤、分层次基本普及学前教育，其深意既考虑到我国的现实国情，也体现了对学前教育发展质和量的兼顾。发挥学前教育的重要意义不仅仅是在量上获得全面覆盖，更重要的是要在质上有所保证。规范办园行为、建立准入制度是保障学前教育质量的重要措施。在鼓励社会力量介入学前教育的同时，规范不同类型幼儿园的办园行为就显得极为重要。其一，由于学前教育对于儿童成长的重要意义，低质量学前教育造成的损害是不可弥补的，因此保障所有幼儿园提供符合基本标准的教育服务就至关重要；其二，规范办园行为也是保证幼儿园间有效竞争的重要措施。

建立学前教育的基本质量标准也是当前世界各主要国家的趋势。不管是坚持学前教育市场化的自由市场经济国家，还是把学前教育纳入由政府提供的公共产品系列的国家都在制定学前教育的基本质量标准。指定该标准的用意，其一是坚守学前教育重要意义的必然结果，其二也是不同国家协调中央政府与地方政府在发展学前教育中所承担的责任的结果。集权向分权的过渡必然带来自由裁量权空间的扩大，因此，制定基本的质量标准就非常有必要。我国此次《纲要》所提及的规范办园行为既考虑了我国现有学前教育社会化的特征，又符合当前世界各主要国家对学前教育进行规范管理的趋势，这对于充分发挥学前教育的重要意义至关重要。

3.提高教师素质

教师素质是学前教育质量的基本前提和条件。一直以来，由于我国学前教育坚持社会办学为主体的社会化模式，致使政府对学前教育的财政投入、幼儿园教师的地位待遇都处于低水平，尤其是在农村地区和城市打工子弟的民办幼儿园中教师均为社会雇佣形式的打工者，与其他教育层次的教师相比他们处于国家体制之外，他们的地位、工资待遇均低于其他教育层次的老师。这也直接导致幼儿园教师质量的参差不齐。此次《纲要》中提出要依法落实幼儿园教师的地位和工资待遇，加强幼儿园教师的培训，提高幼儿园教师的整体素质，是对以往我国学前教育中存在的不足进行反思的结果。只有切实落实学前教育教师的地位和待遇，才能吸引高素质人员投身学前教育；只有不断加强对幼儿园教师进行培训，才能保证幼儿园教师整体素质的提升，也才能保证学前教育质量的提升。

四、 政策反思

1.政策执行的分散化

学前教育与其他层次的教育相比更为复杂，它不仅涉及儿童发展和教育准备，还涉及妇女权利，涉及劳动力市场供给与灵活性，涉及儿童卫生、社会福利以及儿童贫困等等问题。因此，各国在发展学前教育时都面对着一个同样的问题，即需要涉及政府多个部门共同协作。就我国而言，发展学前教育需要教育、卫生、妇女儿童工作委员会、妇联、财政、人力资源与社会保障部、民政、建设等部门的共同参与。多个部门的共同参与有利于调动社会各方资源以促进学前教育的发展，但是，这也直接影响学前教育发展政策的执行。政策执行的分散化必然会影响政策效果的发挥。

此次《纲要》中提出教育行政部门要加强对学前教育的宏观指导和管理，相关部门履行各自职责，充分调动各方面力量发展学前教育。虽然在政策中明确了教育行政部门对学前教育的发展负有宏观指导和管理的责任，要求其他各相关部门要各负其责。但是，与原有相关政策，如2003年的《国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》一样只是强调各部门要各负其责，而没有明确各部门之间应如何相互协作。有鉴于学前教育的重要性，世界各主要国家面对多部门对政策的分散执行都倾向于采用一个高于各部门级别的部门或委员会作为一个领导机构以便于协调。这种做法既是现在各国试图把学前教育和其他层次的教育融合成一个“整合系统”的通用做法，也是为了把一致的政策理念和目标贯彻到各执行部门中的重要步骤。因为各部门由于自身的利益考虑常常会对学前教育政策的理念和目标有不同的理解，从而导致在政策执行过程中出现偏差，最终影响政策的执行效果。而此次《纲要》依然没有单独考虑部门协作问题，这势必会影响其执行效果。

2.缺乏有效的激励机制

此次《纲要》提出要建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。与原有政策中强调以社会办学为主体的完全社会化模式不同，这次《纲要》强调了政府在发展学前教育中的责任。但是，坚持吸收社会力量办学仍然是今后发展我国学前教育的一个重要途径，民办幼儿园的位置没有削弱，反而会获得更多的支持，民办幼儿园对普及我国学前教育将发挥重要作用。不过，《纲要》中没有涉及对成绩突出的民办幼儿园的相关激励措施，有效的激励机制将有助于发挥社会力量对普及学前教育的促进作用。

[参考文献]

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[4] 张秀兰.中国教育发展与政策30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

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[6] OECD(2009).Starting strong?Ⅱ—early childhood education and care[EB/OL]. http://www.oecd.org/publications/0,3353,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html.

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[8] Barnett, W.S.,J.T.Hustedt, K.B.Robin and K.L.Schulman(2004),The State of pre-school:2004 State preschool yearbook.

[9] 顾明远，石中英.国家中长期教育改革和发展规划纲要[M].北京：北京师范大学出版社，2010.

[责任编辑：金颖男]

中图分类号：G619

文献标识码：A

文章编号：2095-0063(2016)02-0145-05

收稿日期：2015-12-18

作者简介：朱生营(1972-)，男，江西赣州人，讲师，教育博士，从事教育管理研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.032