PPP模式在我国发展缓慢原因的探析

陶李聊城大学，山东聊城252000



PPP模式在我国发展缓慢原因的探析

陶李
聊城大学，山东聊城252000

摘要

在当前经济新常态下，PPP项目模式得到了国家的大力宣传与推广，但发展的速度非常缓慢，且发展缓慢问题呈现多方面原因。通过对PPP模式在我国发展缓慢原因的分析，力求提出加以解决的对策，以推动PPP模式在我国更好地推广与使用。

关键词

PPP模式；政企合作；契约精神；利益均衡

一、PPP项目模式

PPP项目模式最早于1982年由英国政府提出，主要是指政府与私营商签订长期合同，授权于私营商，使其可以代替政府建设、运营或管理某些公共基础设施并向公众提供公共服务。自上世纪90年代初期，私人融资（PFI）方式在社会基础设施投资等公共管理中使用后，很多国家包括许多全球性组织都开始使用各类公私合作的方式开展推广工作。截至目前，PPP项目模式，也就是公私合作方式在全球各国还没达成一致的定义。从使用形式方面来看，PPP方式是政府公共管理部门和私人企业之间发展起的一种合作伙伴关系，同时供应公共服务类产品的一类管理模式。

因为当前全球各国在公共管理活动中使用的PPP融资方式表现出多元化的特征，所以公众对PPP的认识通常划分为广义与狭义两种。从服务产品的公众化方面对PPP做出最深入的认识，主要是指政府公共管理部门与私人公司之间形成的各种方式的合作关系，只要提供的公共服务产品的组织者以及供应者一方是政府公共管理部门，另一方是私人公司就可以。从狭义方面，PPP模式通常被认为是关于公共建设项目里价值统计较为简单、项目里的所有公私合作方式的总和。PPP模式应用的出发点是有效合同、优先权协定以及所有权的划分。在上述三个条件成立的基础下，PPP模式中实际的合作协定通常都有多种组合方式。

我国自上世纪80年代以来，政府和社会资本合作模式就以建设-运营-移交（BOT）等方式开展，但其关注点主要在融资。上述融资方式在我国一定的社会历史条件、经济投资环境中，其实际的应用方式在逐渐进行本土化的调整，应用的范围也在逐渐地延展到各个领域，促进了很多管理理念的融合，但是在管理规范中具有十分突出的各异性，是一类融入中国特征的PPP模式。上述方式的使用对于处理解决新世纪以来国内城市建设投入和资金融资之间的问题，促进我国的城镇化建设步伐，刺激市场经济的快速崛起都具有十分重要的意义，可以说是功不可没。例如，在国内的各种大中型生活用水厂，城市污水厂以及垃圾填埋厂等环境投资方面的效果尤其显著，大大促进和推动了我国环境类投资领域的基础建设和发展进步，作用是十分突出的。

十八届三中全会后，我国政府决定开始进行全面综合系统化的改革，PPP模式被认为是依法管理社会、调整政府管理方式、最大程度发挥经济市场调节作用的首要依据。在目前最新推行的PPP模式的活动里，再次肯定了政府与私人投资之间的合作伙伴关系。PPP模式不单单是一类融资方式，而且还是调整政府管理方式、提高预算使用效率、推行市场经济、促进资源合理化分配以及稳定市场和谐的管理体制改革。

二、在我国PPP模式发展所面临的困难

2014年，随着新一届中央政府面对经济新常态所采取的一系列应对措施和政策调整，PPP模式受到了充分的重视，被政府大力推广和宣传，特别是随着财政部等多个指示性文件的颁布实施，PPP方式在全国各个地区都产生了巨大的反应。

2015年初，财务部发表声明，截至目前，全国各级政府审核的PPP方案，仅仅只有一到两成最终签订了合同。根据实际统计分析，PPP方案的成功率不高，一般来说是由于如下因素：一是实施的PPP方案没有实际性的效益，在联合其他投资项目的时候，例如土地资源等都会遇到违反相关法律的问题；二是地方各级政府与投资方，针对资金投入方面就很难达成一致；三是地方政府开展PPP方案，稍不注意就会超高10%的财政警戒线。归其实质，当前PPP模式在中国实行率不高的根本原因，在于利益的分配和保证问题。

笔者以为，目前的PPP模式在我国实行困难的主要原因有如下6点：

一是现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，长此以往，可能变成另一种形式的地方融资平台公司。

二是缺乏契约精神。经常出现PPP项目进行一半，政府领导更替，新旧领导思想的不统一导致项目搁浅，且没有任何基于契约的制约因素和政府做出还价调整。

三是利益不统一。很多PPP方案都是公益性建设投资，投资项目自身很难形成规模化的经济效益，必须捆绑其他各种投资项目，而实际里大多都是土地项目，但是土地项目必须进行招标拍卖的流程，因此，土地能够最终归属到项目投资方，还是一个不确定性因素。上述的捆绑方式，由于具有很大的投资风险，通常在国有单位的投资审核中难以通过。

四是价格成本不统一。政府追求的是投资小收益大，投资成本需要控制在5.9%的银行利率，国有银行可以供应上述利率的贷款；但是对于各类商业银行、基金等投资方，投资成本一般都是在8%范围内，上述投资金额的巨大差距，也令PPP方案很难正式推行下去。

五是PPP模式下政府与企业关系须进一步理顺，进一步增强政府信誉度。

六是签了合同不守约，有了股权没“话权”，赚了钱不分或少分。

从以上原因可以看出，PPP项目模式在中国发展缓慢，其主要原因是政府与民营企业之间的不和谐，这种不和谐体现在双方所处地位、权利分配的不和谐以及利益的不和谐。

PPP项目模式，本质应在各种政策法律法规以及合同的制约下开展。但在我国发展至今，还没有针对PPP应用的系统规范的法律文件。我国有关的法规颁布比较早，但是其中主要内容都是关于BOT项目而不是关于PPP方案，并且大部分都是部委规范或者地方性惯用方式，上述不统一的结构对政府开展PPP方案的系统管理造成种种不便，同时重复交叉的管理模式也容易形成冲突问题。与此同时，针对PPP方案开展实施过程里产生的许多实际问题等都没有提到，因此导致世界上PPP投资方式的很多规范和我国目前的法律文件相互矛盾。

截至目前，在国内城市基础设施的投资管理过程里，政府担任了第一投资者、第一管理者以及监督者三类工作，从而导致了在实际的工作里形成冲突。政府的工作交叉在投资公共设施中会造成很多问题。因为政府本身的开展以及向公民供应的产品具有一定的交易费用，而且政府部门自身的工作测评系统仍需完善，所以在基础设施项目开展过程里，会频繁产生问题。政府部门的官员也是一类理性的投资人，基础设施在政府部门被作为投资主体的时候，很容易产生多个利益组织的“寻租”问题。例如，由于截至目前国内还没有形成系统的PPP模式管理法规范，所以，投资人为了得到更大的利润而为PPP方案在实施时制定众多的收税条目，来获得巨额的经济利润，进而导致基础设施投资项目的效率很低。

和其他投资者对比来说，私人投资者在融资方面，其融资能力有限、资金来源少、投资成本高以及投资水平小，致使其在参加到基础设施项目里困难重重。私人投资者的融资方面能力有限，很大程度上限制了私人参与到基础设施项目中。除此之外，PPP方案各种风险的划分很难完全一致化。PPP方式在具体的运用里，政府部门与私人投资方通常就由于方案中各类风险的划分不统一，导致双方沟通的时间增长以及交易成本的提升。

三、针对PPP模式在我国发展的建议

（一）建立健全法律体系

健全合理有效的法律体系，是PPP方式发展实施的出发点，同时也是提高投资方建设信心、减小各类风险的重要保障。PPP方式关系到投资、税务、合作、优先权等多个方面，组成繁多，文件复杂。作为整个方案开展的管理者与监督方，政府部门必须从维护与提高公共效益的角度出发，成立一系列开展PPP方案的合法化、透明化交易方式，针对项目的实际开展提供专业的指导以及相应的法律保护，保障项目开展全流程的公开、公正、透明。对政府和私人投资方在项目实施过程里必须担负的责任、工作与风险展开确定的划分，维护双方的利益。

（二）转变政府职能，明确公私负责范围

2010年，国务院颁布并且实施了“新36条”，促进私人资本投资在铁路、河道、机场以及城市交通等多项基础设施中。在“新36条”中，对私人资本投资到大部分公众行业中不再受限，但实际开展下来，依然问题颇多。在基础建设方面，私人资本受到很大限制，经常因为各种专业技术限制、从业人员能力、投资总额等问题，难以参与到上述基础建设项目中去。即使在PPP方案的开展过程中，竞争不过国外的投资方，大大限制了国内私人资本投资到PPP方案的热情与实际性。

政府部门必须由以前在基础项目投资里占据的主导地位，转化为和私人公司之间相互合作，从而成为基础设施建设里的监管、指示以及参与者的角色地位。在上述过程里，政府部门必须对基础项目的投资过程展开改革工作，对相关体制开展创新工作，从而在最大程度上发挥其监管和参与者的作用。

（三）形成有效的监管体系

政府监督管理是监管系统里十分重要，而且效果显著的构成部分，具有重要的影响作用。一般来说，基础项目的投资通常都需要长时间才可以收回成本，因此，政府需要成立一个可以满足基础设施长时间建设的程序，同时有与之对应的监督管理方案。此外，在使用PPP方案开展国内基础设施投资的过程里，所有关系到的利益方都需要加入到被监督管理的范围之内。因此，必须确立一套系统的审核、监督管理方式，对投资项目在实施时所有的“灰色”区域加大监管力度，保证PPP方案可以顺利高效地开展下去。

（四）完善投资市场

使用PPP模式，必须进行长期的测评工作，开展各种的合同商谈，确定风险负责方式，并且同步进行监督工作。所以，政府施行PPP方案必须有十分专业的组织和人才。不仅需要政策参与到确定PPP方案的实施流程中，对方案的展开提供各种技术性的以及政策方面的支持和帮助，而且还要求专业的组织提供专业化、系统化的服务工作。

（五）建立有效的风险分担机制

风险降低是PPP方案中关键的组成部分。在投资项目开展的过程中，会遭遇到各种经济风险，一般来说，经济风险是由最有能力处理经济风险的投资方负责，是由于投资项目本身造成的，所有由投资者一方全权负责，但是超过投资方能够管理的其他风险，例如信贷风险等，则需要由政府部门负责，或者由投资双方在协商之后一起负责。

（六）放宽政府扶持政策

PPP方案的宣传推广并不等同于政府彻底不再参与基础投资方面，不等同于完全的“国退民进”。在基础投资领域，不止要热情邀请全球知名的私营企业以及经济组织参与进来，还要激励国内有资金实力的私营公司参与进来。政府可以给出各种政策优惠，如发放运营特许权，投资商可以进行广告宣传，投资房地产行业等，令投资商实实在在地发觉到有巨大的利润空间，如此一来，就可以吸引到大量的外来投资。

除此之外，政府是PPP方案实行中重要的一方，它以管理手段与实施方式来满足各种改变。针对各种投资项目，需要充分重视使用合同制约这类和经济发展水平相满足、符合全球惯例的管理方式。使用合同制约的方式，监控工程进展、投资以及发展水平，实现投资利润以及经济效益最大化。当投资项目某一方产生问题或者矛盾的时候，必须按照经济管理以及相关法律的方式，而不是政府参与调节的方式来解决处理。提升系统管理理念，成立各个有关部门相互之间的综合系统管理模式，提前准备好项目地址、投资计划、规划方案等各项工作，对项目的顺利实施起到指引性作用。

（七）加强人才培养

PPP方案的开展需要将基本原理和实际操作相互结合起来，PPP方案的实施比较麻烦，需要精通经济、会计、工程管理以及各种相关专业的人才参与进来。截至目前，国内在基础项目建设方面具有众多的专业性人才，但根据国际规定展开项目整体负责的人才还是非常短缺的。在国内PPP方案还是一种全新的外来事物，并且具备全球融资的特性，而我国在此方面专业人才不足，管理经验也十分有限。所以，必须不断提升对综合型、创新型和专业型人才的引进吸收力度，提高私营公司以及外来投资商的信心，保证工程项目能够顺利高效地启动、签约以及开展下去。

[参考文献]

[1]韩传峰，台玉红.英国的工程项目融资方式——PFI[J].建筑，2002（2）.

[2]黄怿炜.PPP／PFI项目的资金价值（Ⅵ:M）评价[J].财经界（下半月刊），2006（6）.

[3]严玲，苏莉颖，韩志国.PFI项目及其在我国的应用环境分析[J].国际经济合作，2007（8）.

[4]柯永建，王守清，陈炳泉．基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济，2008（4）.

[5]来庆泉.轨道交通PPP投融资条件与基本框架[J].现代城市轨道交通，2006（2）.

[6]胡振.中国PFI事业发展与管制问题研究[D].西安:西安建筑科技大学，2007.

[7]杜静.公共项目应用私人主动融资（PFl）模式的方法研究[D].南京:东南大学，2007.

[8]牛茵.对PPP模式及其绩效研究[D].北京:北京交通大学，2006

[9]戴久坤.基础设施PFI模式风险分担的研究[D].上海:同济大学，2002.

（责任编辑：武亮）

文献标识码A

中图分类号F2

收稿日期2015-11-02

作者简介：陶李（1992-），男，辽宁抚顺人，山东聊城大学建筑工程学院硕士研究生，研究方向：工业设计工程、工程管理。