初探我国行政公益诉讼制度的构建

2016-04-13杨彩朋

绥化学院学报 2016年11期

关键词：私益公共利益公益

杨彩朋

（中国人民公安大学法学院　北京　100038）

初探我国行政公益诉讼制度的构建

杨彩朋

（中国人民公安大学法学院北京100038）

文章基于减少行政主体之行为引起的生态环境破坏、国有资产流失、公共设施破坏等公益侵害的需要，提出我国须构建完善维护公益的诉讼制度即行政公益诉讼制度。同时，我国公共利益侵害越加繁多，对社会公共利益波及影响越加严重，其对行政公益诉讼制度的建立完善提出了迫切需求，行政公益诉讼的构建完善主要涉及到其概念、特征的定义分析探讨，以及从受案范围、原告资格等具体制度方面的构造完善。

公共利益；行政公益诉讼；构建完善

一、行政公益诉讼概述

社会运行公共事务、进行社会管理、提供社会产品与服务的过程中，社会主体在社会生活中必会对社会产品与服务享有公共权利，有权利必有利益、社会主体在享有公共权利时必会享有其附加的公共利益，但公共利益涉及到整个宏观缥缈的拟制社会主体，对公共利益侵犯的是整个社会主体的利益，而并未有直接具体利益受损人，也就没有明确的适格原告主体，因此传统诉讼法不支持提起维护公益之诉讼。但公共利益是客观存在的，对其维护也是必须的。行政公益诉讼，顾名思义，首先应当是行政诉讼，其实原告主体对行政主体的诉讼，其次是公益诉讼，诉讼之初衷是维护公益免受侵害而非维护私益之诉讼。

对行政公益诉讼界定之前，首先须对公益予以理解，何为公益？何为私益？对于公益与私益的划分有时是易区分的，有时却是模糊的，若不对公益予以界定，则会出现少数利益集团、部分官僚、掌权主体、特权阶层以维护公益为名而行维护私益之实，其最终损害的却是公益。在我国的社会利益结构划分体系中国家利益代表的是全民的社会国家的整体利益，把国家利益划归为公益是恰当的，社会利益其相当程度上代表的是虚拟社会主体的利益，其涉及的是社会公众之利益，将其界定为公益一般情形下也是合适的。个人利益其代表的是单个个体或者多个或众多个体集合之利益，对其的维护因有明确的利益权利侵害主体，其可以通过私益诉讼维护自身权益，因此不应将个人利益纳入公益。对于集体利益是属于公益还是私益却值得进一步商榷，其利益主体包含范围比个人利益广，却窄于国家利益对其并未有定论。因对公益的界定尚有不明，在行政公益诉讼制度构建之初把一些明确的并未有多大争议的，如环保生态案件纳入公益制度体系之中比较稳妥，随着制度发展完善，可将公益案件范围逐步放宽。

行政公益诉讼即维护公益之诉讼，公益与私益是相辅又是相对的，对社会整体公益维护中须注重对个人私益之维护，不可过分强调公益而对私益肆加侵害，强调个体私益之权利时不可忽视社会整体公益，行政公益诉讼即为公益与私益冲突所起之诉，其缘起于经济社会中社会个体为攫取私益而对公益予以侵害从而促使对公益的保护之中，例如，行政主体为推动地方经济，更有甚者少数利益官员为攫取个人私益而利用公权行为对环境生态公益予以侵害忽视，对国有资产公益予以侵吞，此种公益与私益之矛盾冲突推进行政公益之诉讼的构建。进一步思考，若私益对公益过分倾夺，社会整体之公益无法维护，社会食品安全、医疗卫生安全、环境生态等公益无法保障，则受损的终将是社会众多私益之集合，公益诉讼之公益保护也是对私益权益之维护。

关于行政公益诉讼的定义，有的学者认为：“行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。”[1]有的学者认为：“行政公益诉讼制度是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或侵害之虞时，公民、法人或其他组织以及检察机关为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼。”[2]笔者更赞成第二种定义，第一种定义仅从不依法履行法律规定的职责的不作为方面对行政公益诉讼来定义是不够全面的，因为行政机关及其它公权力部门既可能会以消极的，即不作为的方式来导致公益受损害，也可能会以积极的作为方式来侵害公共利益，例如，行政机关或公共权力组织对自然资源的不合理规划、开发导致公共利益受损等。参考众多学者的定义，笔者认为，行政公益诉讼是指法律规定的公民、法人或其他社会公共组织以及法律授权的国家特定机关为了维护公共利益，对国家行政机关或其他公共权力机构的违法作为或不作为侵害或即将侵害公共利益的行为向法院提起行政诉讼的制度。

行政公益诉讼有几个显著的特点：第一，原告一般与被侵害的公共利益没有直接的利害关系。第二，行政公益诉讼目的的公共利益性，其诉讼目的是为了保护公共利益而非为了维护私人利益。[3]第三，行政公益诉讼更偏向于预防性。第四，受案范围必须由法律加以明确，以防止受案范围的无限扩张导致滥诉。第五，法院的判决不限于对当事人具有拘束力，其效力及于所有与被侵害公共利益有关的人。第六，对原告主体诉权处分予以规制原告主体不可以任意放弃起诉权，因为其处分的是公共利益而非私人利益。

二、我国行政公益诉讼制度建立的必要性、可行性

（一）我国行政公益诉讼构建之必要性。第一，维护我国公共利益免受日益严重侵害的需要。当今公共利益面临了日益严重的侵害趋势，自然资源破坏、环境污染问题越加突出严重，公共工程违法招标审批，政府等公权力机关对公共设施、公共财产的侵害，对国有资产保护不力而导致的流失，公权力机关利用公权力实施的政策性价格垄断行为等公共利益受损都对其制度构建提出迫切需求。第二，对行政权规范合理行使进行监督的需要。由于经济社会的发展，行政机关管理的行政事务越加繁多，国际上行政权出现日益扩张膨胀的趋势，增加了行政权的不合理行使，作为或不作为的对公共利益造成损害。因此，行政公益诉讼制度构建完善利于加强对行政权的监督。第三，预防公共利益受损的需要。提起诉讼并不以实际发生公共利益受损害为前提，只要公共利益受到侵害之虞，即将或可能受侵害即可提起行政公益诉讼，预防了公共利益受侵害。第四，优化行政诉讼立法的需要。[4]国际上比较成熟的行政诉讼法均包含行政公益诉讼的规定，其是行政诉讼法的重要组成部分，是完善我国行政诉讼法体系的需要。

（二）我国行政公益诉讼构建之可行性。第一，行政诉讼理论的发展提供了理论支撑。我国近些年来关于保护公益的行政公益诉讼理论研究越加成熟为其制度的构建提供了理论支撑。第二，国际成熟的行政公益诉讼理论及实践提供了诸多借鉴。英美法系的美国、英国，以及大陆法系的法国、德国、我国台湾地区相对比较成熟的理论经验都为我国提供了多种借鉴。第三，我国法官职业素质的提高、法律知识及审判技巧的提升以及社会法治的推进提供了良好的平台条件。[5]

三、我国行政公益诉讼制度构建

（一）行政公益诉讼的受案范围。对行政公益诉讼受案范围之界定直接涉及到行政公益诉讼之诉讼种类划分，其种类划分关联到原告主体起诉及立案条件、法院审理原则、程序及审理权限、判决方式形式之规定，后续还涉及到执行之方式形式、被执行主体及对侵犯公益之被告惩罚等制度。行政公益诉讼制度作为一项保护公益免受侵害的良性制度，理应对受到不合理侵害的公益予以全面保护，但在我国其仍处于探索起步阶段，若将所有公共利益的侵害行为均纳入受案范围是不利于前期制度构建的，司法权对行政权的过分干预制约也会影响行政效率的发挥，因此对于其受案范围须加以规定以利于制度的合理构建。对于损害公共利益同时又有明确的受害主体的行政作为或不作为可通过私益诉讼予以解决，可不纳入其受案范围；对于无特定的受害诉讼主体的损害公共利益的行政作为或不作为行为理应纳入受案范围；对于抽象性规章文件可否作为受案范围应遵行行政诉讼法的规定予以解决。笔者认为，其受案范围既不能规定过于狭窄，也不能规定地过分宽泛，规定得过窄不利于合理的维护社会公益免受侵害，规定得过宽则会对行政权的限制过分严苛而影响其效率的发挥。要在制度建立初期可仅规定环境污染、生态破坏，消费者权益保护及国有资产流失等问题比较严重、矛盾比较突出的问题作为受案范围，随着制度的不断构建完善受案范围可循序渐进予以扩大。

对于受案范围的立法模式主要有：概括式，即概括地规定受案范围；列举侵犯何种法益的类型案件可做受案范围的列举式；比较常用的将概括规定和具体列举相结合的混合式立法模式。笔者认为我国采取混合式列举模式比较合适，肯定式列举几项公共利益受损严重的事项为行政公益诉讼的受案范围，否定式列举对受案范围予以排除，肯定概括结合否定列举利于日后受案范围的延展。最后概括式补充增加受案范围的弹性区间，对一些未来可能纳入受案范围而现在却不宜纳入的事项留有空间。

（二）行政公益诉讼的原告资格。传统的诉讼中对原告资格适格与否一般都予以明确规定，私益诉讼中必须与所侵害的法益有直接的明确利害关系方可享有原告资格提起诉讼，无直接利害关系即无诉讼资格。但在行政公益诉讼中侵害的是社会公共利益，没有特定的直接的利害关系主体，因此原告资格不以与受损利益有直接利害关系为必须，但是否所有的无利害关系主体均有资格提起行政公益诉讼，原告资格是否应予以限制？多数学者认为，满足特定条件的法人和其它组织可以作为行政公益诉讼的原告，但公民是否具有原告资格在理论界争议比较大；有的学者认为，公民具有原告资格会导致滥诉；有的学者支持公民具有提起公益诉讼的原告资格，其理由是确定公民的主体资格是保护公民诉权的需要。

笔者认为，行政公益诉讼的原告资格虽然不以与本案有直接利害关系为前提，但也不应将原告资格任意扩大为任何法人、组织和个人。结合我国的国情，在制度构建初期，由侵害公共利益行为地及结果发生地的检察机关以及以维护相关公共利益为宗旨的在市级以上民政部门登记的社会组织可以作为原告。为了防止公民滥用诉权而导致的制度构建初期案件过于庞杂，现阶段不宜将公民列为原告资格，制度比较成熟后出于检察机关可能的地方利益牵扯以及相关公益组织的惰权对公共利益的维护力度不够，对于公民个人的行政公益诉讼起诉权利，应当逐步放宽。[6]根据行政公益诉讼制度比较成熟的大陆法系法、德、日以及英美法系英国、美国的经验，原告资格是从严格限制到不断放宽的历史进程，其也符合法治诉讼发展进程。

（三）行政公益诉讼的诉讼管辖、立案审查。

1.诉讼管辖原则。由于行政公益诉讼侵害公共利益影响比较大，所以由侵害公共利益的行为地或者公共利益受损的结果发生地的中级以上人民法院管辖为宜，对于确有必要的经报高院批准可以由基层法院予以审理。

2.立案审查制度。立案审查包括对原告资格的审查，即法院应审查原告是否具有提起行政公益诉讼的资格。对于诉讼前置程序审查的规定与否各国不一，有的国家采取直接起诉原则，有的国家规定行政公益诉讼的立案审查还包括是否有损害公共利益事实或可能对公共利益造成重大风险的审查以及原告是否以保护公共利益为目的的审查，对于以谋求经济利益而非以保护公共利益为目的而提起的行政公益诉讼不予立案。

（四）行政公益诉讼的举证责任及原告诉权处分。

1.举证责任之分配。行政公益诉讼属于行政诉讼的一种，对于行政公益诉讼的举证责任理应遵循行政诉讼的举证责任规定，由于被告行政主体具有的资源及能力的先天优势，对于民事诉讼中的“谁主张谁举证”理应有所限制，笔者认为，行政公益诉讼中原告须承担初步的证明责任，行政机关也负证明责任，行政机关在行政公益诉讼中负有举证证明其损害公共利益行政行为的合法性。[7]包括行政主体须对其身份职权是否有职有权行使相关行政行为、对其行为事实及法律依据、行政行为程序合法性等举证。举证责任分配合理与否直接关系到行政公益诉讼制度的构建及持续推进，也关系到何方胜诉败诉及公共利益的维护。

2.原告诉权处分之限制。行政公益诉讼与行政私益诉讼的原告诉权处分有所不同，行政私益诉讼中在未损害国家社会利益的前提下原告可以行使处分诉权，尤其是撤诉的权利，原告对自身的诉权具有支配权力，但在行政公益诉讼中，原告主体并非为了私益而提起诉讼，其胜诉后无私益回偿，相反，原告由于受威胁、胁迫、利诱或由于司法疲劳惰权而可能处分诉权撤诉。因此，须对原告的处分权进行一定的限制，其中包括：第一，对于原告的自认予以限制，原告承认的可能损害公共利益的事实或证据，法院应当不予认可；第二，对于原告的和解、调解合理规制，对公共利益没有损害有利于案件尽快合理处理解决的和解、调解人民法院可予支持，而对于可能损害公共利益的和解、调解应予以否定；第三，对原告撤诉权予以限制，由于行政公益诉讼涉及的是公益，因此，当原告申请撤诉而法院认为行政主体或公权组织的行政行为侵犯公共利益须予以审理的时候，法院可以不予准许。

（五）行政公益诉讼的诉讼费用、激励机制。

1.费用制度之构建。关于行政公益诉讼制度的诉讼费用缴纳原则主要包括：第一，有偿原则，即原告主体提起行政公益诉讼须缴纳诉讼费用，这又包括轻度有偿：即原告只需缴纳少量诉讼费用即可；重度有偿：即原告需缴纳高额诉费。第二，无偿原则，即诉讼主体无需缴纳任何诉讼费用。行政公益诉讼的公益性决定了其诉讼费用制度理应与普通行政诉讼的诉讼费用制度有所不同，若不加以收取任何诉讼费用可能导致滥诉，如果付出的代价过于高昂，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。[8]因此，诉讼时原告主体须缴纳少量诉费，行政判决后，若原告败诉由原告缴纳少量诉讼费用，若被告败诉则由被告缴纳诉讼费用，对于调解、和解等方式结案的，由法院酌情决定是否缴纳以及由哪方缴纳诉讼费用。此外，还应建立相配套的法律援助制度，在原告提起行政公益诉讼时由于经济原因无力聘请律师时可以申请法律援助，由国家财政对原告主体行政公益起诉予以支持。

2.激励机制之构建。由于提起行政公益诉讼原告主体会有时间、精力、人力、财力等资源的支出，在行政公益诉讼制度构建中应包括支持原告提起诉讼的支持起诉制度。构建完成诉费缴纳制度后，为调动原告主体提起诉讼还应建立一定的激励机制促进行政公益诉讼的推进。行政公益诉讼因其维护公益的属性，原告主体未能从诉讼中获得私益，相应的公益诉讼缺乏私益诉讼之有效的激励机制，因此，应设置行政公益诉讼的特有激励机制，建构出符合公益诉讼当事人结构的激励机制，以推动我国方兴未艾的公益诉讼的良性运转。[9]对于提起行政公益诉讼且胜诉制止了对公共利益的侵害或杜绝了公共利益受侵害的风险的原告应该予以奖励，这其中包含物质经济的嘉奖和精神的鼓励，物质经济嘉奖可是金钱、财物等奖励，精神奖励包括给予荣誉称号，社会鼓励宣传等。

[1]黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008.

[2]王珂瑾.行政公益诉讼制度研究[M].济南：山东大学出版社，2009.

[3]李湘刚.和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建[M].北京：中国书籍出版社,2013.

[4]张坤世.行政诉讼机理探究与制度构建[M].北京：中国政法大学出版社，2012.

[5]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002.

[6]胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究, 2012(2).

[7]钟文沂.论我国行政公益诉讼制度的构建[J].海南广播电视大学学报,2014(4).

[8]林莉红，马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究,2011(4).

[9]陈亮.环境公益诉讼研究[M].北京：法律出版社，2015.

[责任编辑刘金荣]

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2095-0438（2016）11-0034-04