公安政策制定机制初探

□张成鹏，王庆锋

(中国人民公安大学，北京 100038)



【警察行政管理】

公安政策制定机制初探

□张成鹏，王庆锋

(中国人民公安大学，北京 100038)

公安政策过程主要包括政策的制定与政策的执行。要解决某一公安问题，实现公安工作目标，首先应保证公安政策制定的合理性与合法性，其次才是考虑公安政策的准确执行问题。而公安政策制定机制的构建旨在消除人的随意性，产出同质性的政策。通过分析公安政策制定机制的构成要素和流程机制，探析政策制定机制的工作原理，有助于实现政策制定的科学化、民主化和法治化。

公安政策；制定机制；构成要素；流程机制

我国正处于社会经济的转型期，社会主义市场经济也在构建与发展之中取得了较大的进步。与此同时，我国社会中的各种利益格局有破有立，新旧矛盾纠纷不断涌现，并由此引发的公安问题日益成为人们关注的焦点。公安机关的职能目标是为群众提供一个“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的公共安全环境。如果公安机关试图实现其职能目标，就需要不断回应公民的各种公安需求，并将这一需求纳入到公安政策议程中，继而制定科学合理的公安政策方案予以解决。由此可见，公安政策是公安机关实现其职能目标的必要前提。反之，如果公安政策制定出现问题，则执行必然引发问题。如“2013年1月1日，由公安部制定的新交规正式实施，其中关于‘闯黄灯重罚’的规定引发了广泛的质疑，质疑主要围绕新规是否抹杀了黄灯存在的意义、是否违背了科学定律(实施当天，因黄灯原因导致多起追尾事故)、现行技术设施(交通信号倒计时设备)的支持能否到位、是否有法律依据。质疑声中，公安部在新规实施仅6天后，决定暂停执行‘闯黄灯’罚则。”[1]“2010年河南省公安厅启动以撤销公安分局、建立“四队一室”新型派出所为基本内容的警务改革，改革过程中由于对问题认识不到位，本应属于市级公安局及下属机构的内部改革，因为涉及撤销行政层级，已远远超出内部改革的范畴，受到人事体制、行政区划和法律制度等多方面羁绊。”[2]由此可见，公安政策制定对于社会秩序稳定的重要作用是不言而喻的。为了促使公安机关产出较高质量的公安政策，本文从机制的视角出发，探索如何才能祛除人的随意性、产出“同质性”的公安政策。

一、概念界定

(一)公安政策制定

公安政策是公安权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公安问题，达成公安目标，以实现公安利益的方案。[3]公安政策过程包括公安利益的诉求、聚合、转换、输出和分配五个环节，而公安政策制定主要是指公安政策过程的前四个环节：公安利益的诉求、聚合、转换和输出；或曰从确定公安政策目标到抉择公安利益分配方案并且予以合法化的过程。公安政策表现形式主要有公安权力机关制定的法律、法规、决定、规定、办法、意见等等。按其效力又可以分为具有法形态的公安政策和不具有法形态的公安政策。本文研究的公安政策是属于不具有法形态的公安政策*依据宁骚教授的观点，公共政策(以中国为例)分为立法政策、司法政策、行政政策和执政党政策。其中立法政策为获得法的形态者，行政政策、司法政策和执政党政策为未获法的形态者。此处借助此观点也将公安政策分为具有法形态者和不具有法形态者。。

(二)公安政策制定机制

“机制是指组织通过设置特定的规则和程序，使其各个要素能够形如机器一样，在祛除人的随意性的同时，能够产生刚性的‘同质性’产品的机器化模式。”公安政策制定机制是指通过设置一定的公安政策制定规则和程序，将各种警务资源(人、财、物、信息等)如同机器配件一样组装起来，使之能够如同机器一样便捷地回应各类公安利益诉求，并能获得刚性(非随意性)的政策产出的机器化工作方式。[4]

二、公安政策制定的构成要素

(一)硬件系统

1.公安政策制定主体

公安政策制定主体分为直接主体和间接主体。直接主体一般指法律授权的公安政策制定机关，故又称公安权力机关。一般包括：执政党、立法机关、行政机关(公安机关为主)以及司法机关等。由于公安政策的直接制定主体或公安权力机关是公安政策的法定制定者，其有权对公安资源和公安价值进行权威性的分配，因而公安政策的直接制定主体对公安政策的制定起着决定性作用。公安政策的间接制定主体是指那些未获得法律授权但能够通过各种请愿、提出建议或舆论压力等方式参与到公安政策的制定过程的个人、团体或组织。一般包括民间咨询机构、利益团体、大众传媒和社会公众等。间接主体的参与有利于实现公安政策制定的民主化。在制定公安政策过程中，如果缺乏多元利益主体的参与，公安政策的制定可能会倾向于“内部输入”和“内部转换”的模式，即公安政策权力机关或曰“精英层”根据自身的利益偏好与认知水平做出决策。此时的公安政策不能或不易充分反映社会公众的公安利益诉求，甚至忽视或违背了某些目标群体的公安利益诉求，进而引起社会的矛盾与纠纷乃至公安问题。

2.公安政策制定的财政经费

行政学有句谚语：“无财不政。”公安政策的制定过程同样需要财政经费的保障。从公安问题及公民公安利益诉求信息的收集到公安问题的调研与论证，再到公安政策方案的制定和公布都需要在民意调研、专家咨询等方面确保财政经费的投入。此外，不仅公安政策制定过程本身需要考虑财政经费的配备，在制定公安政策方案时也应充分考虑到公安政策在执行时所需要的财政经费保障。

3.公安政策制定的科技手段、设备和场所

古人云：“工欲善其事，必先利其器。”公安政策的制定同样需要现代科技、手段和设备的辅助支持。在制定公安政策时，公安政策主体需要处理大量的公安利益诉求和案件信息(数据、资料等)并进行分类归纳与整理。诚然，如果能够采用先进的技术手段和设备，则可以取得事半功倍的效果。显然，科技手段、相关设备与办公场所是制定公安政策不可或缺的物质基础条件。

4.公安政策制定的信息

公安政策制定过程中的政策信息主要指有关公安政策对象规律及所处环境等方面的信息。此处的信息不仅包括各类公安利益诉求信息，还包括公安机关各类工作信息库中的诸多信息，诸如人口信息、指纹信息、各类案件信息等日常积累的资料和数据。从信息的角度看，公安政策制定过程就是从外界汲取各类公安信息并加工、处理、整合、形成公安政策并且合法化输出的过程。从某种意义上讲，公安政策就是公安信息处理的产物。公安信息系统为公安政策的制定提供信息支持，主要包括公安信息的收集、加工、处理、整合、传递。公安信息是公安政策制定的基础和依据，信息的真实性、客观性与可得性及其处理的科学合理性直接决定着公安政策制定的成败。

(二)软件系统

“没有规矩不成方圆。”任何一项工作都应遵从一定的规则或程序，才能实现既定的目标。公安政策制定的软件系统主要是指公安政策制定过程中所要遵守的相关法律法规和规章制度等。主要包括立法机关制定的有关法律、政府制定的行政法规及规范性文件，以及上级公安权力机关制定的相关公安政策及其程序，如公安部在制定公安政策时，应遵从全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规等；省(自治区、直辖市)公安厅在制定公安政策时除了必须遵从上述规定之外，还应遵守省(自治区、直辖市)人大及其常委会制定的地方性法规、省(直辖市)政府制定的规范性文件和公安部制定的部门规章等，以下类推。

(三)测度仪表

公安政策制定机制的测度仪表实质上是一套针对公安政策制定环节的绩效标准测度体系。它主要测度公安政策制定过程中各个环节的工作态势，如公安政策问题认定是否合理、合法，公安政策目标是否符合公安利益诉求者的预期，公安政策方案是否具有可行性，是否符合公安利益均衡的要求。同时，绩效评估获取的各类“仪表信息”将为各个政策制定环节的调整与修正提供依据，进而实现有限公安资源的合理配置。

三、公安政策制定的流程机制

公共选择理论将市场经济理论引入到政治领域，认为政府是由一个个具有自利性的官员构成，因而政府在做出决策时易受政府官员自利性的影响。同样公安权力机关作为公安政策的制定主体在做出决策时，如果约束条件不够严密，很可能会受个人利益偏好影响而导致政策偏离公安利益的均衡点。为了最大限度约束公安政策制定过程中可能出现的个人利益倾向，祛除随意性并获取刚性的同质性政策产出，在明晰了构成要素的基础上，有必要构建起一个公安政策制定的流程机制，依据公安政策的形成过程即公安利益的诉求、聚合、转换、输出，来设计公安政策的制定流程机制。

(一)公安利益的诉求环节

公安利益诉求环节的核心是让最大多数公民最大限度地表达自身的公安利益诉求。公安利益诉求环节是公民表达公安利益需求、反映公安问题的重要环节，也是公安政策制定过程的首要环节。公安利益诉求一般涉及公民诉求渠道、诉求成本、诉求达成的效率和预期效果等问题，因而公安政策制定主体的相关部门对公安利益诉求环节要求应该保证公民能够方便、快捷和高效地将自身公安利益诉求反映到公安政策制定层或进入到公安政策议程。例如，政策制定者在制定政策前举办听证会、进行网上或纸质的民意调查、保障公民的请愿诉求权并重视人民信访制度，为公民的公安利益诉求达成创造条件和提供便利。

(二)公安利益的聚合环节

聚合环节的核心是大限度地收集公民的公安利益诉求信息并对此进行精确处理。聚合环节的主要任务是公安政策制定主体中的相关部门针对公众有关公安利益诉求信息的收集、分类和整理，以便为下个环节转换做好准备，它是公民的公安利益诉求能否进入到公安政策议程的前提。林德布罗姆提出“民主制的关键特征在于政府对它的公民们的偏好的不断响应”[5]，而公安权力机关对公民利益诉求的聚合就是对公民偏好的一种响应，这种聚合的程度则反映了公安政策制定过程中的科学化和民主化程度。由聚合环节的任务可知，公安政策的诉求信息是该环节的关键要素，而公安政策制定的科学化和民主化又必然要求公安政策信息应得到及时、全面、准确的收集和处理。故应加大对公民的公安利益诉求信息工作的财政经费支持，提高公民的公安利益诉求信息收集和处理工作。首先，确保公民的公安利益诉求信息收集的全面性，包括各个行业、各个层次和各种对象的公安利益诉求信息，充分利用目前的一些主流媒体软件(如微博、微信等即时聊天工具)收集公众的公安利益诉求信息；其次，提高公众的公安利益诉求信息的加工处理技术，一方面确保能够从海量的公安利益诉求信息中去粗存精、去伪存真，获取最为全面真实的公安利益诉求信息，另一方面保证对各类公安利益诉求信息进行科学的整理和归类。

(三)公安利益的转换环节

转换环节旨在最大限度科学合理地进行公安利益分配并使之均衡。转换环节是在公安利益诉求经聚合之后，公安政策制定主体及其相关部门经由政治过程决定哪些公安利益诉求能进入公安政策议程，或按照轻重缓急的顺序决定哪些公安政策问题优先列入公安政策议程讨论以及产生公安政策方案的过程。转换环节是整个公安政策制定过程最为关键的环节，公安权力机关经由政治过程能否科学合理地回应各种公安利益诉求，直接决定着公安政策制定乃至执行的成败。在转换环节中，公安权力机关作为公安政策的直接主体，它可能直接决定着哪些公安问题优先被解决以及怎样被解决。在此会涉及到直接主体的利益偏好、认知水平的局限性以及专家介入质量所决定的科学性等问题。但当代公共政策学理论也十分强调政策制定中间接主体的作用，同时政府治理理论也十分强调上下互动、公开透明、协商治理以及包含问责追责的政治过程。这也是经由“政治过程”以期促使公安利益达成均衡的瓶颈，并且该过程常常是以“博弈”的形式出现的。客观地讲，该“政治过程”越是公开透明，参与度越高，则意味着所形成的公安利益总体上越容易趋于利益均衡，进而所制定的公安政策越趋于科学、合理、合法。一般的公安政策转换具体形式，诸如具体制定单位举办公众听证会、人大政协代表质询会等等，并且涉及公安政策对象的代表应该越全面越好，还应该强调现场讨论、发问、质疑等双向交流与沟通互动的形式，特殊的重大的公安政策制定的转换过程除了需要遵从上述形式之外，自然需要经由同级人大政协等专门机关讨论酝酿过程。

(四)公安利益的输出环节

输出环节旨在使公安政策以最大限度的合法化形式予以公布。输出环节是公安政策制定主体对转换环节所形成的公安政策方案的合法化公布过程，经过此环节后公安政策的制定即告结束。在我国，公安政策的制定多数是由公安权力机关(主要是公安机关)主导进行的，其制定形式多是采用民主集中制和行政首长负责制相结合的方式。一般的公安政策(如不具有法形态者)制定一般不经人民代表大会讨论通过，因而公安政策制定过程不像法律出台那样在形式上合法性程度高。因此，这就需要提高人大甚至政协代表在公安政策制定过程中的参与程度。此外，还应该在公安政策制定的审核与发布前提高政府(包括公安)法制、行政监察机关的审核力度，以此提升公安政策制定的质量。诚然，公安机关作为行政机关，实行的也是行政首长负责制，公安政策的出台由行政首长最终决定、签署和公布。如此便明确了公安政策责任主体，从而使得公安政策的问责程序可将政策问题直接落实到清晰的主体之上。公安政策一经公布，即代表了公安利益分配关系的确立，如服务谁以及如何服务、保护谁以及如何保护、打击谁以及如何打击等等公安政策议题便一一得以确立。继而是公安政策何时公布、采用什么形式公布的问题了。

(五)公安政策制定的测度

公安政策制定测度贯穿于公安政策制定过程的始终，通过对每个环节及时进行测度并反馈相关问题信息，为公安政策的修正和完善提供依据。

具体测度的部门主要有：地方党委政府及其相关部门(如人事、监察等)，人大政协有关部门(法制委员会等)，上级公安部门(如法制、信访等)，民间第三部门，也可让公安部门自己测度与评估。

测度内容主要包括下列几点：首先，利益诉求环节的测度主要针对民众利益诉求方式的多样性、诉求渠道的便捷性、礼貌性、诉求成本以及相关的人财物经费是否到位等；其次，在聚合环节主要对公安政策信息收集的全面性、真实性、及时性和信息处理的合理性进行测度，诸如应该收集到诉求信息的完整性，是否有漏掉的重大诉求的客观信息，以及相应的人财物设备是否到位等；再次，在转换环节主要是对转换过程的程序正当性和公安政策内容的合法性和合理性进行测度，诸如是否经过民意测评议程，代表性是否完整，程序是否合法，公安利益分配是否均衡(民意代表的满意度)，是否与上位法或政策相抵触，以及相应的人财物设备经费是否到位等等；最后，在输出环节主要对公安政策公布的时间、方式和预期效果进行测度，诸如是否经由合法性与合理性的审核，在什么时间、地点以及以什么方式进行公布，公布信息获取的便捷性以及预期效果如何等等。

测度方法尽量使用定量方法，以期获得客观的数据结果，同时也方便实施问责与追责。

四、公安政策制定的约束条件分析

公安政策作为社会公安资源和公安利益的权威性配置方案，它的制定过程必然会涉及到诸多影响因素。由于我国公安机关的领导体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”，因此，公安权力机关(在此主要是指公安机关)作为政府的一个职能部门，它势必会受到多个层级乃至多个部门直接或间接的影响与制约。在我国，制定公安政策除了受到党的政策、国家的法律、国务院的行政法规约束之外，它还会直接受到属地同级党委政府的直接管理和约束，直接受到上级公安机关的管理和约束，直接受到同级政府职能部门(财政、人事、监察等)的直接管理和约束，直接受到同级检察院的监督和约束，同级法院的直接或间接监督和影响，还会受到地方乃至上级人大和政协直接或间接的监督和约束等等。由此可见，对公安政策制定主体的约束因素既有“条”上的，更有“面”上的；既有法律、法规、规章和规范性文件的约束，也有来自不同部门(领导)的约束，可谓多层面、多主体的复杂体系。换言之，公安政策就是在这样的约束条件下实施公安政策制定工作的。诚然，约束和影响既有正面的，也有负面的，但每一种约束要素都可能直接或间接地影响到这个政策制定机制功效的发挥：正面的自然有利于科学合理的公安政策生成，反之亦然。该机制之所以称之为软件，也是因为公安政策的制定是随着这些约束条件的变化而变化的，并且，各类约束条件越是科学合理，则政策制定主体制定出的公安政策质量则可能越高；反之亦然。

五、结语

从宏观视角来看，任何一个社会都需要秩序，所有公民都离不开以自由、安全为基础的公安利益。作为公安利益权威性配置的工具，公安政策的制定无疑扮演着至关重要的角色；从微观视角来看，公安政策的制定是一个发现公安问题到确定解决公安问题方案的过程。该过程必然会涉及到政策制定主体及其相应的辅助机构以及间接制定主体(政策对象或目标群体)，以及制定工作涉及到的人财物信息等。如何才能使得公民在公安利益诉求与分配方面达成利益均衡，受到合法情形下公平的保护与违法情形下的法律处分，确保公平条件下自由行为的选择与实施，除了法律法规科学合理合法之外，显然还与各类大量的公安政策制定密切相关。虽说本文就公安政策制定机制的设计略显费力费时，但常言道：“磨刀不误砍柴工”，只有设计好了公安政策制定机制，才能使得公安政策的制定产生同质性的结果与效用。诚然，从公安政策制定的约束条件来看，体制因素对其影响也是复杂的，或许这也给体制改革提供了可资参考的实际素材。

[1]李海防.从“闯黄灯重罚”舆情谈民意与法规的博弈[J].法制与社会，2013(14)：58-59.

[2]谭翊飞.河南警务改革探索[J].决策探索(上半月),2012(12):60-63.

[3]王庆锋，鹿尧.试论公安政策制定的民主化[J].中共浙江省委党校学报，2010(6):104-105.

[4]王庆锋.警务机制及其绩效测度体系探析[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2011(1)：61.

[5]查尔斯·林德布洛姆.政治与市场[M].王逸舟,译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1996:197.

(责任编辑：刘永红)

Initial Research on the Mechanism of Making Public Security Policy

ZHANG Cheng-peng, WANG Qing-feng

(People’s Public Security University of China，Beijing 100038)

The public security policy process mainly includes the policy making and policy implementation. To solve a public security problem and realize the goal of public security work, the rationality and legitimacy of the public security policy should be guaranteed first and then the public security policy should be accurately executed.The construction of public security policy mechanism is designed to eliminate people’s arbitrariness and output the homogeneous policy.The work principles of policy making mechanism are analyzed through analyzing the constituent elements of public security policy mechanism and process mechanism, which are helpful to achiveve the scientification, democratization and legalization of policy making..

the public security policy; making mechanism; constituent elements; process mechanism.

2015-11-13

张成鹏(1988-)，男，山东人，中国人民公安大学2013级公安管理系硕士研究生；王庆锋(1963-)，男，河南人，中国人民公安大学公安管理系副教授，博士，硕士研究生导师，主要研究方向为行政(公安)管理、公共(公安)政策研究。

D631.12

A

1671-685X(2016)01-0051-05