论国内安全保卫工作法治化

□苏全霖，刘黎明

(四川警察学院，四川 泸州 646000)



【治安管理与行政执法】

论国内安全保卫工作法治化

□苏全霖，刘黎明

(四川警察学院，四川 泸州 646000)

国保工作是公安工作的重要组成部分。国内安全保卫工作在打击敌人和保障人权方面与法治所追求的价值相协调统一。国内安全保卫在执法方面存在着立法层级低、规定不全面、隐形法倾向的问题，培养国保民警的法治理念，加强国保工作的法制建设，推进国保工作的法治化具有重要的意义。

国内安全保卫;执法规范化；法治

法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，法治是迄今为止最佳的治国理政方式，从人治走向法治是不可逆转的大趋势。建国以来，我们经历了从无法到有法、从法制到法治的曲折过程，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我们党进入了全面推进依法治国的新阶段。近日，公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》(以下简称《决定》)，就全国公安机关认真贯彻党的十八届四中全会精神，进一步深化执法规范化建设、全面建设法治公安作出部署。《决定》要求深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，以建设法治公安为目标，以严格规范公正文明执法为总要求，以执法规范化建设为载体，以改革创新为动力，在各项公安工作中更全面、更系统、更高水平地贯彻全面依法治国方略，坚决维护宪法法律权威、维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定。公安机关学习贯彻党的十八届四中全会精神，走中国特色社会主义法治道路，就是要全面推进法治公安建设，着力提升公安机关的执法能力和执法公信力，坚定不移地做全面推进依法治国的践行者、推动者、保障者。要严格、公正、文明执法，必须首先做到规范执法。[1]在依法治国和法治公安建设的大背景下，国内安全保卫作为我国公安机关的重要工作之一，在维护国家安全和社会政治稳定、维护国家统一和民族团结、维护宪法确立的基本政治原则方面发挥了重要作用。基于这样的思路，公安国内安全保卫工作的法治化在公安法治建设及社会主义法治建设中具有重要地位。

一、国内安全保卫工作法治化的法理基础

关于什么是法治，学者们的认识各不相同，但是对法治所遵循的基本原则和基本内容形成了统一的认识。如正义的原则、遵守道德的原则、实行公平合理的诉讼程序的原则等。内容包括法律面前人人平等、反对滥用行政权力等。而“法治化”，作为一个静态理念，揭示了法治的预期目标；作为一个动态进程，说明法治是一个长期过程。目前，国内学术界对国内安全保卫工作法治化的探讨是空白，相关概念的阐释模糊不清。本文认为，国内安全保卫工作的法治化就是指国内安全保卫部门以法治理念及原则为指导，在法律完备的基础上履行情报、侦查、保卫职责，将国保工作纳入到法律框架内运行的过程。实践中，国内安全保卫不同于一般的调查研究和安全防范工作，主要以隐蔽的手段和方法，同隐蔽活动的各种敌对势力和敌对分子开展隐秘斗争。仅仅从表面来看，国内安全保卫工作具有隐蔽性、易侵权性、当事人救济的困难性等特征，很容易对工作对象甚至第三人的合法权利造成大的威胁，与法治是相互冲突的。其实不然，国内安全保卫工作在打击敌对势力和保障人权方面与法治所追求的价值是协调统一的。

(一)正义原则

英国有一句古老的箴言：“正义不仅要得到实现，而且要以人们能看得见的方式得到实现”。[2]正义是法治社会追求的最高价值，也是人们判断一种法律制度是否具有正当性的标志。公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护。[3]从国内安全保卫工作本身来看，在履行职责当中不仅要运用各种常规的侦查措施，而且还要采取秘密的、公开和秘密相结合的措施和方法来开展工作，具有很强的谋略性和保密性。但随着现代法治的推进，追求正义的问题愈来愈突出，国内安全保卫工作的保密性和谋略性的运用也就不时受到质疑。正义是一个标志合法性、合情性、合理性的最高范畴，正义不能仅限于个人的领域，每个个体都生活在一个国家或某个社会生活领域中，正义原则在某种程度上可以说是整个社会生活领域的行为准则，正义原则的实行是为了促进社会的良性运行，使现实的社会有一个更为良好的秩序。人类真正需求的是一个处于正义状态的社会，所谓“正义状态”就是社会处于稳定、有序、不断发展的过程里,处于一种合理的、符合每个人愿望(即合乎人性)的状态。[4]可是，人们往往要求侦查谋略的运用要符合法律要求，却很少考虑法律制度怎样适应犯罪控制中的侦破规律与谋略需要。国保工作当中很多侦查手段和措施，不过是谋略运用中的一种，其实质就是谋略的运作。在要求侦查手段合法性的同时也应该正视取证当中的客观规律。一般来讲，侦破案件不讲智谋是不行的，谋略运作是控制犯罪的最基本的智能需要和手段，常态社会的价值选择和道德判断，都是以此需要为基础的。[5]国内安全保卫运用谋略打击敌对势力和敌对分子，在工作中讲究保密性，最终是为了维护国家安全和政治稳定，使社会的其他矛盾得到正确处理，为社会公平和正义得到切实维护提供保障。

(二)比例原则

在这里，应该正视国保工作因具有隐秘性而难免与公民个人权利发生冲突的现实，维护国家安全和政治稳定的国保工作与代表个人利益的公民权利之间存在“善与善的冲突”，而只能进行价值选择。各国均认为，在对上述“善与善的冲突”进行价值衡量时，应做有利于具有高度公益性质的一方的判断。[6]罗尔斯曾说：如果可以用一种不正义来避免一种更大的不正义，那么这种不正义是可以被容忍的。国保工作在特殊案件中运用有相当威胁性与破坏性的侦查手段是对更广义上的人权——国家利益和公众利益的捍卫，对公民权利的限制应被视为是为善而付出的必要的恶的代价。而且这种必要的成本和代价的付出是在被社会公众所接受的范围之内。

综上所述，如果能够对国保工作秘密侦查措施和秘密力量的运用范围、程序的功能加以严格限制，并提高国保民警的个人素质，就能够在国保工作与公民权利之间获得较好的平衡。

二、我国国内安全保卫工作的立法状况

法制是法治的基础和前提条件，国保工作法治化也需要制定出符合现代法治精神和原则并有效规范活动的法律。不容回避的是，国内安全保卫工作的立法与法治的要求还有一定差距。

(一)国内安全保卫立法的历史发展

我国的国保工作产生于第二次国内革命战争初期，新中国成立后经历了五个时期*五个时期分别是：初创时期(1949年至1956年)，建设与发展时期(1956年至1966年)，停滞时期(1966年至1976年)，恢复与发展时期(1976年至1998年)，新的发展时期(1998年以后)。的发展。1983年，第六届全国人民代表大会第一次会议决定成立国家安全部，将公安机关主管的反间谍工作划归国家安全机关，其他方面的政治保卫仍由公安机关负责。1998年9月至2008年12月，公安部先后召开了三次国保工作会议，对国内安全保卫名称、国保工作的指导思想、本质属性、地位、任务等一系列问题进行了新的概括与界定。期间，《刑法》将反革命罪修改为危害国家安全罪，1993年《国家安全法》(现已废止)也赋予了公安机关维护国家安全的职责。目前，为了打击和遏制危害国家安全的犯罪行为，同时实现依法治国的方略，国内安全保卫工作既有宪法、刑事法上的依据，又有行政法、民商法等法律上的依据；既有相关国内法律依据，又有相关的国际法律依据。如《宪法》、《刑法》、《人民警察法》、《反间谍法》*《中华人民共和国反间谍法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过，自公布之日起施行。1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》同时废止。、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等，新的《国家安全法》已经颁布实施*2015年7月1日，《中华人民共和国国家安全法》公布，自公布之日起施行。，《反恐怖法》也呼之欲出。以上述法律、法规作为依据，国内安全保卫部门有效地维护了国家安全、政治问题的根本利益，保障了国内安全保卫部门有序地开展侦查保卫工作，同时也为国保工作法治化建设提供了坚实的基础。

(二)国内安全保卫的具体任务与职能

现阶段，有关国内安全保卫学的教材认为，我国国内安全保卫是运用专门力量和专门手段履行情报、侦查、保卫三大职能的专门工作，主要内容属于隐蔽斗争的范畴。[7]而笔者认为国内安全保卫的职能应定义为：国内安全保卫工作为履行职责，完成任务应有的作用和功能。具体包括“侦查、防范保卫、教育转化”三项职能。[8]国内安全保卫工作为履行职能除采用常规性侦查措施外，还经常采用秘密侦查措施。其中，常规性侦查措施在我国《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、规章中已经做了较为完善的规定，这些规定使国内安全保卫部门在维护国家安全、政治稳定、保障人权及打击敌对势力、敌对分子方面发挥了重要的作用。然而，国内安全保卫职能的发挥更多地运用秘密侦查措施，秘密侦查措施原先在教材、工作实际运用中被高度保密，认为需要隐蔽进行。但是，随着法治进程的推进，秘密侦查措施及秘密力量方面的立法得到进一步的完善。2012年《刑事诉讼法》修改后，第148条至152条中，对技术侦查措施做出了专门的规定，为部分秘密侦查提供了法律依据，其中包括技术侦查、隐匿身份侦查、控制下交付*新《刑事诉讼法》把技术侦查、隐匿身份侦查和控制下交付都纳入技术侦查的范畴似有不妥，若以“技术侦查与秘密侦查措施”节名替代“技术侦查措施”节名似乎更加确切。参见刘黎明,陈金霁.新《刑事诉讼法》中技术侦查规定的偏颇与完善[J].上海政法学院学报,2013(3):89.。而且2012年修订后的《公安机关办理刑事案件程序规定》第254至255条中，就采取技术侦查的案件种类、适用对象、负责部门做了更为详细的规定。这为国内安全保卫工作的开展提供了法律依据。在我国，国保隐匿身份侦查被视为是专门工作和群众路线相结合的一种特殊形式，是对抗犯罪的秘密武器，在情报信息收集、基础工作建设、专案侦查中、专门领域安全保卫方面发挥了重要作用。另外，在法学理论界备受争议的秘密拘捕，被认为缺乏法律依据。但是，在《刑事诉讼法》第83条第2款当中的“有碍侦查”就可以成为秘密拘捕的法律依据，而且依据《治安管理处罚法》、《人民警察法》对其进行传唤、拘传、留置盘问等来掩护秘密拘捕，也成为秘密拘捕的法律依据和合法性策略。[9]我们也应该看到，属于技术性秘密侦查的密搜密取是否属于《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》当中的技术侦查的范围，似乎缺乏明确的法律依据。从总体上看，我国国内安全保卫工作逐渐向法治化的方向发展。但是，国内安全保卫工作依然存在相关立法层级低、规定不全面、不细化、不明确等突出问题。

三、我国国内安全保卫工作法治化的建议

尽管国保工作法治化取得了一定的成绩，但不能忽视国内安全保卫工作的法治化还有很长的路要走，国内安全保卫工作很多方面需要法律的规制。

(一)培养国保民警的法治理念

法治理念是体现法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。由于受几千年封建文化的影响，权力崇拜思想在公安工作中根深蒂固。国内安全保卫工作是国家实现社会管理的一种手段，而国保民警是执法活动的主体，其素质能力决定着执法水平的高低。因此，国保民警在心理上要接受并维护法治理念，工作中牢固树立法治观念，善于运用法治思维维护国家安全、社会稳定，善于依靠法律手段加强社会治理、维护社会秩序，善于运用法治方式化解社会矛盾、促进社会和谐，做自觉守法、严格依法办事的表率，自觉接受监督。

(二)注重国保工作的法律制度建设

完备的法制是实现国保工作法治的前提和基础，我国应该在维护国家安全和政治稳定的大前提下，立足我国国情，在保守国家秘密的同时逐步改变国内安全保卫工作立法层级低、规定不全面、具有隐形法倾向的现状。在具体的实体法和程序法中主要对秘密侦查措施和秘密力量的适用前提、范围、对象、执法依据做出进一步明确和细化，使国内安全保卫工作地位、工作任务法治化，侦查程序法治化，侦查措施法治化。

(三)推进国保工作的法治理论研究

国保工作的法治理论研究对推进国保工作的法治化具有很重要的作用。国内安全保卫学科尚属一门年轻的学科，起步晚，基础理论研究滞后，加之国保工作的特殊性，学术理论界对国保工作相关问题避而不谈，导致国保工作的法治化理论研究边缘化，缺乏较为成熟的法治理论成果，对国保工作法治化的借鉴和指导有限。所以应该在不泄露国家秘密的基础上，积极呼吁相关领域推进国保工作的法治理论研究。注重把握国内安全保卫工作的新趋势、新特点、新动向，努力取得有分析、有见解的研究成果，为国内安全保卫工作的法治化提供科学的理论指导。

在依法治国和法治公安建设的大背景下，实现国内安全保卫工作的法治化是一项系统工程，涉及到法治理念的培养、相关立法的完善、法治理论研究的推进等多个方面，需要各方面的长期努力，最终使国内安全保卫部门在维护国家安全和政治稳定、维护国家统一和民族团结、维护宪法确立的基本政治原则方面沿着法治的轨道运行。着力提升公安机关国保部门的执法能力和执法公信力，坚定不移地做全面推进依法治国和法治公安建设的践行者、推动者和保障者。

[1]邢曼媛,李朝亮.公安机关执法规范化建设再思考[J].山西警官高等专科学校学报,2013(4)：55.

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[7]颜志刚，程兵.国内安全保卫学[M].成都：四川大学出版社，2008：2.

[8]刘黎明.国内安全保卫基础理论研究[G].侦查学论丛:第15卷.北京：中国人民公安大学出版社，2014:417-418.

[9]刘黎明.论秘密拘捕的合法性策略[J].甘肃警察学院学报,2007(1):45-49.

(责任编辑：刘永红)

Governing Internal Security Work by Law

SU Quan-lin, LIU Li-ming

(Sichuan Police College，Luzhou 646000，China)

Security work is a part of public security work. Values that internal security work follows in attacking the enemy and assuring human rights are coordinating and unifying with them in governing by law. Internal security work is poor in low level of legislation, incomplete regulations and inclination of implicit law. So it is important to develop the ideas of policemen on governing by law, strengthen legal construction on security work and push forward governing internal security work by law.

internal security work; standardization of law enforcement; governing by law

2015-08-13

苏全霖(1986-)，男，甘肃天祝人，四川警察学院警务硕士；刘黎明(1967-)，男，四川开江人，四川警察学院侦查系教授，澳门科技大学访问教授，硕士研究生导师，主要从事国内安全保卫学、侦查学研究。

D631.3

A

1671-685X(2016)01-0043-04