教育管办评分离的改革困境与有效推进策略*

2016-04-11杨克瑞

中小学校长 2016年12期

□杨克瑞

□杨克瑞

管办评分离是新时期中国教育体制改革的重大举措，具有深远的历史意义。然而，这一改革过程中必然伴随着权力的重新调整与利益格局的重组，是教育改革的“深水区”所在。从当前我国一些地区的试验情况来看，改革过程中存在着权力下放蜕变为下移的误区，改革责任推诿问题较为严重。这些问题的出现表明，管办评分离改革的有效推进，需要加强改革路径的顶层设计，并尝试探索校长权力的集体协商制度与办学责任契约承包模式，以有效推进以管办评分离为突破口的教育体制改革。

教育体制改革；管办评分离；校长集体谈判；责任契约承包

在以政府办学为主的中国现行教育体制下，公立学校俨然成为政府的下属机构，管办一体、管评不分成为教育行政的基本特征。在这样的体制下，学校活力难以激发，市场机制无法调动，政企不分的覆辙，在教育领域依然在延续。教育行政化的弊端，亟待改革。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出了“促进管办评分离”的基本改革思想。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，无疑奏响了管办评分离的时代强音，必将构成新时期教育改革的主旋律。然而，就当前我国一些地区所推进的改革试点工作来看，权力清单不清、改革责任推诿现象比较突出，严重制约了该项改革工作的成效，因此，需要对于试点工作及时加以反思和总结，以有效推进管办评改革。

一、权力清单不“清”背景下的改革困惑

加大政府简政放权力度，推行清单管理方式，这是管办评分离改革的基本指导思想。然而，我们遗憾地发现，虽然改革的指导思想是明确的，但路径并不清晰，缺乏必要的权力清单与责任清单，将具体的改革措施交给了地方政府试点探索。可是，部分地方政府或主管部门由于缺乏专业的改革设计，甚至也缺乏改革动力，往往是依次向下级部门布置任务。下级地方政府则观望气氛浓厚，中央强力推进的教育体制改革，在具体实施过程中就在各级部门“谦让”的过程中逐渐衰减，简政放权最终落地无声。这一切矛盾的焦点，集中体现为管办评试点工作的矛盾下移，进而演化为改革工作的“踢皮球”，形成了“雷声大不下雨”的尴尬局面。

第一，权力下放与下移的误区。管办评分离的实质，管办分离、评办分离，赋予学校更大的办学自主权，其核心在于权力下放。然而，改革试点中的权力下放，却无形之中演化为自上而下的下放，成为上级教育行政部门向下级教育行政部门的权力下放。例如，2015年某市教育局开始将民办非学历教育机构审批权限下放到了区县。看似轰轰烈烈的管办评分离，实质上却成为行政部门之间的权力调整，这显然曲解了权力下放的本意。这是因为，行政部门间下移的权力，其毕竟没有离开行政部门，教育行政化的问题依然无法解决，办学自主权的落实就必然成为一句空话，在根本上背离了管办评分离的基本精神，使得教育体制改革无意间成为行政权力的调整。此外，这种权力下移不仅没有增加学校的办学活力，反而增加了管理环节。调查发现，诸多教育行政权力层次下移，这些权力到了基层区县教育局就成为“烫手山芋”，因为他们没有更合适的下级部门可以下放，也没有可以下放到学校的成熟模式，只能通过扩大自己的行政职权来接受这些权力，反而令区县教育行政部门的权力趋于膨胀，这与权力下放的改革精神是不符的。

第二，权力下放与监督错位的误区。管办评分离，应当是以管办分离为前提、评价跟上为保障的系统化体制变革。因此，评价是否能够及时跟上、是否能够进行有效的权力监督，就成为这项教育体制改革成功与否的关键所在。这是因为，要真正实现教育的管办分离，在制度设计上必须走出“一放就乱”的局面。管理放权之后，稳定局面与秩序的任务，必然是以恰如其分的评价制度来保障，这也是为什么管办评分离改革要同时推进的原因。从某市推进的有关评价改革的试验来看，该评价已经脱离了管评办分离的改革体系，从学校办学评价蜕变为学生的成绩评价，将评价对象从校长办学能力蜕变为教师的教学能力。这样转化的结果造成整体性的教育体制变革演变为单纯的学校管理改革。多年来教育主管部门备受诟病的“政府有病、学校吃药”的错位局面，在这次改革中又再重复上演。

二、管办评分离的矛盾关系及问题分析

教育管办评分离改革的实质是教育放权，扩大办学自主权，即“进一步推动政府向学校放权，各级政府将更多运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。特别是在非义务教育阶段，确保高等学校将国家法律法规和宏观政策赋予的办学自主权落到实处，并继续扩大高中阶段学校的自主权，鼓励普通高中多样化、中等职业学校深化产教融合、校企合作，推进人才培养机制创新，教育监督评价的某些权责还可以向社会组织、中介机构下放，逐步形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”然而，在改革的良好期盼的背景下，人们不难发现，管办评过于集中的问题，可以说是中国教育体制的沉疴，正如2015年《中国教育报》刊登的一篇关于教育体制改革的拷问，“教育体制改革30年：‘坚冰’仍待打破”。的确，自1985年国家发布《中共中央关于教育体制改革的决定》以来，30余年的教育改革，仍然没能真正落实办学自主权，教育体制改革之艰巨，可见一斑。为什么政校不分的问题能够长期存在？这就需要分析其中的矛盾关系以及问题的实质所在。

分析这一问题的根源，必须追溯其体制的诞生。自1949年以来，政府办学的教育格局与管理体制逐步确立，与计划经济模式相一致，学校的管理与办学，都成为政府行为。政府提供办学经费，任命或选聘学校领导与教师，学校教育活动被完全纳入政府高度行政计划之中。政府统揽学校教育的最大意义在于体现了政治正确，有利于国家教育方针的贯彻执行，但也存在着弊端。随着后来“文革”运动的发生，中国的学校失去办学自主权，教育行政化愈发严重。

1978年之后，随着国家的改革开放，下放办学自主权再次为人们所热议，这也是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的主导思想。下放办学自主权已经成为教育改革的共识，但在落实方面却面临很大阻力，究其原因，主要在于以下几个方面：

首先，权力下放意味着利益的转让。所谓改革就是利益的再分配，没有强有力的政策措施，权力主体机构很难自行下放自身权力，这点是不言而喻的，这也正是改革“深水区”的实质所在。“简政放权之所以难，就是因为舍不得放下附着在权力上头的资源和利益。”所以，当前中国所面临的很多改革问题，并非理论认识上的问题，而是利益分配的操作问题。在不同的利益取舍之间，关键就在于政府改革的勇气与决心。

其次，社会秩序稳定的心态。传统教育管办不分的体制，尽管不是一种好的教育体制，但毕竟已经长期存在，形成了一种确定的秩序状态。一旦要进行权力下放或调整，势必打破现有的秩序均衡，出现一些不适或问题，形成新的社会矛盾或不安定因素。虽然改革过程中的“阵痛”往往难以避免，但真正出现的时候，往往令一些人感到惊恐，甚至是抵触，无形之中加大了改革的阻力。

再次，教育服务受地域限制，缺乏足够的市场竞争。特别是在义务教育阶段，上学读书通常要考虑到生活的方便，就近入学是基本选择模式，更是义务教育的制度性安排。无压力就无动力，“独此一家，别无分店”的办学模式降低了学校的竞争性，安于现状便成为更多人简单易行的选择。市场化竞争不足是学校教育体制改革迟滞的一个重要原因。

改革的艰难，归根结底在于长期形成的集体利益。正如美国著名经济学家弗里德曼（Milton Friedman）对美国教育体制的抨击，即公立教育的“双重悲剧”。在他看来，以义务教育为标志的公共教育运动，是值得讨论反思的。“尽管这些论点都是在增进公众利益的名义下提出的，但教育和行政管理人员对公立学校运动的支持，大部分出于自私自利的狭隘动机。他们期望，由于是由政府而不是由学生的家长直接交学费，他们将得到更牢靠的职业、更有保障的薪金收入以及对教育更大的控制权。”毋庸置疑，中国的教育改革，的确到了所谓的“深水区”，这也正需要改革者非凡的勇气、民族担当的历史责任，方可乘风破浪，直挂云帆济沧海。

三、管办评分离有效推进的策略思考

管办评分离的核心是权力关系的重新调整，意在“构建政府、学校、社会之间新型关系”，其意味着教育体制的系统化改革，必然牵一发而动全身，需要稳妥推进，采用试点先行的改革模式，不失为一种良策。也正是在这种意义上，试点工作所出现的一些问题，更需要加以总结与分析。其中最为突出的，也是一些试点单位最为困惑的，即管办评分离工作的部署过于原则与笼统，操作性不够强，其在实践中表现为回避主要矛盾，改革疲于应付。加强管办评分离改革的实效性，应着重考虑以下策略措施。

第一，加强制度顶层设计，避免责任推诿。无论是1978年党的十一届三中全会所推行的家庭联产承包责任制，还是上世纪90年代的国企改革，中国经济领域改革之所以能够取得成功，其关键就在于中央改革的路径清晰、顶层设计完善。在现行的管理体制下，特别是在强化权力清单管理的背景下，各地方政府的行政工作莫不以中央政策为基本旨归，各项改革行为也都坚持政策的行为依据。然而，在2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中，其指导思想是清晰的，简政放权、清单管理的思路也是明确的，但具体的管办评分离方式，则缺少科学的设计。诸如管办、管评如何具体分离等这些基本的改革措施，使得地方政府感到无所适从。其直接后果就是，各级政府上行下效，管办评分离改革的原则精神层次下达，但改革的责任措辞却是层次推诿，到了最为基层的县区教育行政主管部门不知如何实践操作。因此，加强改革的顶层制度设计，明确管办分离、管评分离的具体任务，是有效推进管办评分离制度的前提。

第二，建立权力清单的校长集体协商制度。管办评分离难以扎实有效推进的最大障碍，就在于权力清单设计困难，清单不清，管办评的分离就无从谈起。从制度演进的视角分析，制度变迁的主要路径有外生性制度变迁与内生性制度变迁。如果说管办评分离的顶层设计体现的是一种外生性制度变迁，那么，具体实践操作层面的权力清单制度，应当遵循内生性制度变迁的路径。这是因为，具体有哪些教育行政的管理权力应当由政府主管部门下放到学校，只有他们二者是最为直接的当事人，各自的权力关系也最为清楚。既然如此，权力清单的制订，就应当由权力当事人双方进行直接的座谈交流，这就是一种校长集体协商制度。校长集体向其主管部门提出应当下放的权力清单，并承担相应的权力责任，从而形成内生性制度变迁，最具有各自的地区特征，也最具有现实可行性。相比于闭门造车式的权力清单主观建构，校长集体协商将是一种最为稳妥可行的清单管理模式。

第三，教育责任契约承包制度。就管办评分离改革的实质而言，表面上所呈现的是三者的矛盾关系，但其核心却是管与办之间的关系。这是因为，管评更是一体的，管与办的分离，必然带动着管与评的分离。管办分离的实质，就是权力关系的转移。新型权力关系能否合理有效运行的关键因素，就在于权力责任的清晰。事实上，缺乏权力的责任意识，这是人治的突出特征。依法治国就必须明确权力所承载的责任。“从法律的视角看，权力是一种在授权范围内必须履行的责任义务，由不得任性和傲慢，也容不得淡漠和怠惰。”在校长集体谈判框架下形成的新型校长权力关系，意味着学校办学自主权的扩大，也意味着校长个人权力的扩大。因此，加强校长个人权力的制约，是管办评分离的应有内容。这一方面要强化校长权力的监督，加强学校的督导与评价，另一方面，也是最具有操作性与法律意义的措施，应当建立相应的校长责任契约制度，通过教育承包的方式，接受法定权力，并实现法定义务，这也是校长集体协商制度的重要意义所在。

此外，加快推进教育资源配置的市场化改革，也是有效开展管办评分离教育改革的重要环境因素。“管办评分离的目的是要重新构建政府、学校、评估机构及社会之间的相互关系。促进管办评分离，首先要做到管办分离。其一，政府不应是管教育的唯一主体，要简化政府职能，将权力下放；其二，政府也不应是办教育的唯一主体，要鼓励办学主体多元化。”然而，正是中国教育长期依赖于政府，才形成了管办评过分集中的教育管理体制。反之，在开放的教育体系下，以民办教育为主体的教育体制是不可能出现管办一体的，因为二者本来就不是一家。可喜的是，2013年9月30日，国务院办公厅公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该政策的基本精神，要借助市场主体的效率和专业化优势，来解决一些领域公共产品短缺、质量绩效不高的问题。在这个政府购买公共服务的范围之中，教育被明确列在首位。中国教育的广阔空间，正在逐步被打开。

[1]沈阳市教育局市民政局关于下放民办非学历教育机构审批变更及管理有关事项的通知. 2015-07-06.

[2]张力.教育领域深入推进管办评分离的探索[J].中国机构改革与管理，2014（04）：15-17.

[3]柯进.教育体制改革30年：“坚冰”仍待打破[N].中国教育报，2015-06-10(5).

[4]人民日报评论部：以责任校准权力观念[N].2015-03-27(3).

[5]米尔顿·弗里德曼.自由选择：个人声明[M].胡骑等译，北京：商务印书馆，1982.P156.

[6]刘利民.新形势下我国基础教育管办评分离思考[J]中国教育学刊，2015（03）：1-6.

[7]史华楠.教育管办评分离的条件、目标和策略分析[J].中国教育学刊，2015（07）：65-72.

[8]杨克瑞，李广海.再论教育的市场化[J].中国教育学刊，2015（3）：16-20.

（作者：沈阳师范大学教育经济与管理研究所教授）

[责任编辑：刘斌]

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