英国中小学的公办民营改革

□张俊勇 张玉梅

英国中小学的公办民营改革

□张俊勇 张玉梅

基础教育在整个国民教育体系中发挥着重要的作用，进入21世纪以来，英国对基础教育的管理体制进行了大胆改革。为改进教学质量，中央政府直接从地方政府手中接管了一批学校，所需经费基本是中央财政负责，同时充分吸收社会力量参与学校管理，实现了管理权的下移。公办民营改革已经影响到60%以上的公立中学和部分小学，改革取得了一定成效，也存在着一定的争议。

英国；基础教育；公办民营

英国的教育体系分学前教育、小学教育、中学教育、高等教育、成人教育，其中前三者属于义务教育阶段，所需教育经费基本由公共财政支付，高等教育和成人教育已经探索完成了成熟的市场化道路，政府所拨经费有限。英国中小学的教育管理体系上掀起了一股公办民营浪潮，在这股浪潮中，义务教育体系中大量中小学转变为政府出资、社会力量来参与管理的教育模式，而且一大批新的由社会力量直接参与创立的中小学也采用了公办私营模式。按照2016年3月英国政府的财政预算报告，要求所有的公立中学在2022年前实现这种转制，要么提出明确的转制方案。如今，英国已有超过60%的公立中学已经实现了这种转型，部分小学也完成了转制。中小学体系的这一转变的背景、意义和作用是什么？存在哪些看点和争论，本文将对这一问题进行梳理。

一、公办民营学校的最初发展

1988年，英国通过《教育改革法案》，该法案被认为是1944年《教育法》实施之后一次最为重要的改革。该法的主要内容包括废除教师终生任期制、赋予学生家长对学校的选择权、推出中小学阶段目标制（KS）、设立全国统一教学大纲、教育的管理权和财政权由地方向中央过渡，地方学校的中小学校长被批准获得更大的资金管理权，等等。其中一项更为具体的改革是对教学质量差、历次评估均处于不合格水平的15所城市科技中学（City Technology Colleges）进行了试点调整改革，希望借助社区民间力量（包括慈善机构、家长或当地企业等），与政府一道共同提升这些学校的教学质量，随后这些学校暂命名为城市中学（City Academy）。1998年，英国提出政府施政的方向是“教育、教育还是教育”，为此继续借助社会力量兴办教育。2000年，英国政府通过了《学习和技能法》。针对脱离地方政府由中央政府出资、社会力量参与办学和管理的城市中学，该法赋予转制学校在教师薪酬待遇和工作条件上的自主权，在教学上可以不必完全遵循全国统一大纲。时任教育和技能大臣宣布，该法通过的主要目标是改进学生的成绩表现，打破低期望的循环，鼓励更多的学校脱离地方资助和管理，成为享有自主权、社会力量参与办学的新学校。依据2002年通过的《教育法案》，所有转制的学校一律以公办民营（Academy）来命名。同时，任何想创新但受制于既有法律约束的学校都可以依据本法进行转制，并赋予其相应的豁免权。不仅要对教学质量差的学校实施公办民营，那些教学质量好的学校也可以有权自行决定教师的薪酬待遇和工作条件，可以自行决定每天的教学时长和学期时长。该法还鼓励由社会力量直接筹建自由独立学校，并就校舍的卫生、安全、场所空间等的最低标准做出明确规定。

从根本上说，以学院（Academy）命名的学校是公办民营的主体，而自由学校、独立学校则形成了公办民营的必要辅助，两者相辅相成，一方面是中央政府收回地方上对教育的管理权，一方面又是中央政府把教育的管理权向社会力量的转移，这种新的教育管理体制无疑是对多年来形成的免费义务教育体制的重大变革。2010年，英国采取了双管齐下的方式，一方面继续加大对中小学教育质量的督查和问责，强化质量标准管理局对学校质量的巡查力度，另一方面在公办民营的道路加大了推动力度。除了继续向学校赋予更大的自主权和管理权，同时大力推动自由学校建设，允许并鼓励社会团体、家长团体、教师团体、企业组织、宗教团体等创办各种类型的中小学校。任何人或组织只要愿意推动平等和民主的价值观，反对暴力和种族主义，均可申请开办学校。

英国公办民营学校最初针对的对象是长期以来教学质量差、家长满意度不高且社区影响较差的学校，或者学校本身所处的社区对学校也没有什么期望和要求，而这些学校恰恰是被教育质量标准局督查后认定为需要采取特殊措施来处理的学校。通过向这些学校放权、借助社会力量的参与与管理，的确取得了一定的效果。进入21世纪以来，英国中小学教育经费投入在发达国家中居于前列，但在针对中学生的国际比赛中成绩并不理想，有些科目甚至不如发展中国家，这也促使教育部门加大了对中小学的改革力度。注重以绩效为核心的公办民营改革所针对的对象不仅是那些表现较差的学校，同样，教学质量较好的学校包括任何学校只要有创新立异的趋向可申请民营性质。

不管是教学质量处于哪个层次的学校转制为公办民营，也不管社会力量以怎样的方式参与学校的建设与管理，都可以从中看出政府发挥着很强的主导作用。首先，政府并没有放弃对免费义务教育的责任，由中央财政来核拨经费，在经费保障上避免了地区之间、学校之间经费的差异，有利于促进教育的公平性；其次，这也为地区之间、学校之间参照国家统一教学大纲进行教育质量对比提供了依据和标杆尺度；最后，引进社会力量参与办学本身不仅丰富优化了教学资源的配置，也为激发学生的创新性、创造性提供了一些前提条件。

二、公办民营学校的特点

公办民营动员一切可以动员的社会力量来兴办教育的方式，政府依然在免费义务教育上承担着最终或主要提供者的角色，这表现在90%的教育经费由国家来拨付，但在管理权上实现了下移。实质上，公办民营学校把注重绩效、提升教学质量放在了优先的位置。学校的定位类似于非盈利组织，享受慈善组织的地位，但运作趋向于公司化。

不管是自由学校定位为公办民营还是公立学校转制为公办民营性质，其共同点有：冠以Academy的中小学依然是公立学校，招生政策仍必须执行原有的招生政策；在管辖权上实现了与地方政府的脱钩，地方政府无权对学校内部的任何事情进行管理或干预；所需要经费的绝大多数由中央教育部门来核拨；与其他公立学校一样，仍须接受英国教育部门的督查，照常参加全英国的各项统一考试；与中央政府签署合同，在法律上成为新的主体，享有不同于其他公立学校的自主权。

公办民营学校享受的自主权包括：学校本身可以决定所聘教师的薪酬待遇与工作条件，学校在教师聘用、薪酬决定、校舍建设等多个方面享有完全的自主权；自2012年起，教师聘任与教师资格证书脱钩，学校可以参照私立学校聘用没有教师资格证的专业人士；学校在提供国家规定核心课程之外拥有更大的自由，可以自由决定学期长短和学生在校学习时长。

一般来说，校董会是学校的法律实体，代表学校，对学校的发展方向、重大事项等做出决策，并监管学校运营，学校校董享有从事慈善活动的豁免权。校董在法律上要对学校的运营负责，但从财政上没有必要对学校负责，承担责任的很大部分更多在于促进学校质量的提升以及学生创造性、创新性的发展。学校的具体日常事务管理由校长和高级管理人员负责。社会实体可以对多个学校进行捐助，并参与学校管理。同一个校董会可以囊括多所学校，参与对多所学校的管理决策，学校之间的师资、经验、资源等可以促进共享。

在课程设置上，任何学校均需要提供多门课程，除了核心英语和数学要按照全国统一大纲，可以在一些学科上有所侧重，突出特色和创新性。因为所有学生中学结业还是要参加全国性考试和普通中等学校证书考试，所以任何学校除了提供主干课程外，还需要提供多门选修课程，选修课程是作为证书考试的选择项目而存在的。普通中等学校证书通常考试科目为5门，至少包括英语、数学、科学、外语等等。这种考试成绩的比较也最终成为衡量学校教学质量的重要指标。根据官方公布的考试安排，艺术与设计的考试就分为8个门类，在每一个门类下考试类型既有严格受控的评估也有外部指派任务的完成情况的评估，由此可以看出实践性的倾向还是很强的。同样在科学科目的考试中有生物、化学、物理，既有笔试也有动手操作的评估考试。只要少部分科目如数学、心理学、社会学等完全是书面考试，很多考试类型都是2种以上类型的组合。

校董会作为公办民营学校的管理参与方，可以对学校的课程设置、课程发展、校舍以及实验室建设等发挥影响力。作为享有自主权的公办民营学校把教师聘用的权利发挥到更远，比如有的学校聘用语言学家、计算机专家人士和相关领域的专家从事教学，也有的学校聘用来自投资公司的分析师、来自律师事务所的律师、来自咨询公司的管理顾问，甚至也有核物理学家被请进了中小学任教。科学家、工程师、音乐家、剧作家、大学教授，甚至刚毕业的毕业生只要学校认定可以从教或者符合岗位资质要求，就可以得到聘任。以往，在公立学校任教，必须具有教师资格证书（QTS）。英国政府希望尽可能多的任教教师具有资格证书，但把权限下放到学校。政府认为教师所需要的技能在于：能否鼓舞和激励学生；能否引领学生进行一些创新性活动；帮助培养学生组织和规划的能力；有效课堂管理，对学生的挑战性行为进行引导或管理等等。在一些校长或管理者看来，资格证书并不是必须的，而知识、资格、能力、经验等才是重要的，即使没有资格证书，但可以用其影响力点燃学生的求知欲也很重要。

三、公办民营学校的发展现状

如前所述，公办民营学校的初衷是国家对教学质量表现较差学校的一种积极干预，完全由政府来牵头，通过赋予学校更大的自主权，让学校灵活地配置资源，达到提升教学质量的目的。在实施过程中，的确一些试点学校的教学质量获得了显著的提高，尤其是在贫穷家庭聚集地区的学校有了明显提升，这为政府进一步推广公办民营学校的转制提供了激励。政府加大了支持力度，绝大多数学校实施了转制，以中学居多。作为一项对社会力量办学的支持，2011年后社会力量参与建设的学校，直接认定为公办民营学校，享受与公立学校转制一样的待遇。从2015年起，有些带有特定培养目的、针对社会特殊需求的学校也被认定为公办民营学校，比如针对特殊教育而创办的学校，本身就承担着服务社会的功能，也有的属于大学、雇主单位建立的学校，所招学生在14—18岁之间，明确以就业为目的，提供实用性很强的课程。

丰富多样的校董会构成也推动了公办民营学校的发展，个人或组织都可以成为校董会的成员，包括中小学本身、继续教育学院、高级中学、大学、企业、企业家、教育基金会、慈善组织、慈善家和宗教团体，等等。校董会负责搭建学校的管理机构、任命学校的领导团队、监督学校的运营并采取必要的行动、向政府教育部门汇报、加强与学生家长或社区的各种联系，举办各种活动来沟通、会谈、商讨提高教学质量。

2010年，英国加大了对公办民营学校的支持制度，2010年英格兰只有203所公办民营学校，2011年8月达到1070所，2012年7月达到1957所，2013年11月达到3444所。英国的多数重点中学即文法中学也被纳入公办民营的范畴。在英格兰3381所公立中学中，已经有2075所中学实现了公办民营。全英格兰16755所小学中有2440所实现了公办民营的转制。

认定为公办民营学校有一套严格的程序，首先要向教育部门提出申请，说明学校想要按照什么样的特色来发展。然后确定校董会，确定校董会和中央教育部门各自的财政责任、法律责任和地位，等等。明确学校类型是单一的校董会还是受多个校董会的管辖与指导，如果是单一校董会就意味着是新成立的，而多个校董会意味着属于连锁学校中的一所学校。获得各方授权后，正式提出申请。获得通过后，签署正式法律文件合同，因为涉及既有教师的身份待遇问题，还要聘请相关的法律人士、寿险精算人员按照雇佣法规完成对教师的身份转换，同时完成学校资产的法律变更。

根据英国政府公开披露的资料，中央教育部门按照一定的规则下拨教育经费，比如为地方政府负责管理的学校下拨的经费为，2015/16学年按照每个学生87英镑标准，2016/17学年按照77英镑标准；对公办民营学校，2015/16学年按照每个学生369.75英镑标准，2016/17学年按照327.25英镑标准。由此可以看出，教育经费的差额还是很大的，这对于学校转制也有很大的吸引力。但是也有一个较为突出的问题，近年来学生总体人数在增加，而政府的预算经费并没有增加，2013/14学年度的经费是10.3亿英镑，2014/15学年度的经费为10.2亿英镑。2015/16学年度经费核定为8.2亿英镑，比上一年度削减2亿英镑，如果政府财政吃紧，压缩对教育的开支，那么肯定会有一些学校所获得的资金被削减，据核算有700所公办民营学校的经费被削减额在10万英镑以上。

四、围绕公办民营学校发展的争论

政府层面的推动与社会力量的积极参与是促使公办民营学校发展的主要推动力，在这场民营化浪潮中，究竟是推动了教学质量的提高还是浪费了钱财和精力，目前还没有统一的权威的结论，教学质量的提升与否与多种因素相关，片面强调一个方面而忽视其他因素必然不能得出有效且令人信服的结论。

英国全国教育研究基金会的研究表明，公立学校转制为公办民营后，的确有证据表明初中阶段（11—15岁孩子）的学生成绩有提高，而小学（11岁以下年龄段）学生的成绩还不能得出有效的结论，也就是说不能把初中与小学混合起来对教学质量是否提高做出评价，那样不仅过于简单而且也会起到误导性作用。该报告也发现可以享受免费学校餐的学生在转制后的学校的确有成绩上的提高，尽管连锁学校的状况不同，但来自贫困家庭的孩子在转制学校的成绩是有所提高的。

英国所进行的民营化浪潮客观上起到了相互竞争、相互学习、相互追赶的作用，促进了学校之间的更大的竞争，也促使地方教育部门对教学质量较差的学校采取进一步的干预措施。伦敦东部的金斯兰德学校原本是一所差校，2006年在佩奇基金会的介入下实现了转制，学生成绩取得显著提高。在普通中等专业证书考试中，取得A到C成绩的比例达到59%，而以前的比例只有17%。该校的校长就把这种成功的因素归结于学校之间的竞争、学校之间的互相帮助与支持，在执行教学大纲上的灵活性以及薪酬待遇确定的自由也帮助学校聘任到所需要的教师。关键是态度的一种改变，确立了对教育部负责的一种态度。从学生发展的视角来看，因为有了基金会的赞助与支持，学生们也获得了更多的机会，这种体验也激发了他们的学习，比如企业的导师帮助学生进行未来职业阶梯的设计，在与社会的互动中所获得的知识、灵感和能力也是很重要的。

围绕这种公办民营浪潮，也出现了强烈的反对和质疑声音。首先，政府过度热衷于这种“一刀切”的方式，也是一种很大的浪费，进行法律地位的转换要有很多程序，要耗费资金，而且有些学校根本没有转换的必要。其次，公办民营的学校也让地方政府无权掌握中小学教育的状况，会有一些学校争夺生源、争夺优质的教育资源，有使英国的基础教育陷入瘫痪的危险。为了追求教学质量，一些学校也集中了越来越多的富裕阶层的孩子，本身对于增加社会的流动性不利，固化了社会阶层。当更多的经费用于支持学校的这种发展时，的确会满足少数人的利益，而忽视了地方社区的公共利益。在有些情况下，学校学生的分布与本社区的人口分布并不一致。在过分强调绩效的情况下，学校会对学生进行选择，实际上进一步剥夺了贫穷孩子享受平等教育的权利。

五、学校公办民营的新动向

在公立初中学校，超过60%的学校已经实行了转换。按照英国的构想，不断提高教育教学质量，就是要创立一个不同的能够面向未来、适应21世纪的教育体系。公办民营依然是进行教育质量提升的重要手段。但在具体实施的过程中，政府的施政理念不同、反对党的反对程度不同，政策的推行都会有相应的变化。卡梅伦政府在公布2016年财政计划时，提出到2022年实现全部学校要转换为民营管理的目标。英国脱欧后，特蕾莎·梅领导的政府则提出要扩大文法学校的数量和比例。不过也可以看出，英国学校的改革也受到多方面因素的制约，从国家层面上需要不断提高教学质量，提升未来在国际上的竞争力，英国既需要从其他国家借鉴学习一些好的做法，也在试图探索一种新的途径能继续走在其他国家的前列。英国的经济状况会直接影响到进一步借助社会力量管理的努力。

在实施过程中，政府也在强调中小学不同阶段的衔接工作，让更多学生能够在同一所学校就读，减少不同教育阶段在不同学校就读的发生，以免产生课程不衔接以及环境不适应等方面的问题。在具体的执行过程中，个别学校暴露出财务资金管理上的问题，与供应商、承包商串通一气，骗取国家资金，也有个别学校套现国家资金，尽管数量极少，但导致的影响极坏。

增加社会力量，解决部分资金问题，改善管理，增加了公共部门单独办教育的僵化模式，增添了教育的多样性，也使得教育的生机和活力得到发挥，但社会力量的良莠不分同样也会对教育带来不利影响，比如有的汽车销售商作为校董就主张按照他们的思路进行教学，这都是很值得商榷的问题。毫无疑问，并不是转制本身就能改善教学质量，这种转制对提高教学质量创造了一些条件，本身也对学校施加了更加严格的约束，一旦教学质量下滑就会受到相应的处理。比如，一个连锁学校集团，开办了30所小学，但因管理不善，被教育部下令收回了10所学校的经营办学权利。

新一届政府试图通过改组中学，通过学校教育改革增加社会流动性。因此，公办民营性质也许会放慢脚步，不再“一刀切”地到期全部转换，自愿原则将成为学校是否愿意改制的基础。不过在越来越强调绩效，强调教学质量，同时又赋予学校更大自主权的情况下，公办民营一旦受到社会力量的鼓动，这一办学方向还会发展下去。

（作者：张俊勇，河北省石家庄铁道大学经管学院讲师，英国安格利亚鲁斯金大学访问学者；张玉梅，河北科技大学理学院教授）

[责任编辑：孙燕兰]

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