我国政府信息公开研究综述

王　琪,田莹莹,吴金鑫

(中国海洋大学 法政学院,山东 青岛 266100)



社会政策与治理

我国政府信息公开研究综述

王琪,田莹莹,吴金鑫

(中国海洋大学 法政学院,山东 青岛 266100)

[摘要]学界对政府信息公开的研究大致分为两个阶段,第一阶段主要研究政府信息公开立法、信息公开的理论基础、国外经验和地方政府信息公开实践,第二阶段以探讨《政府信息公开条例》实施以来的各种理论、实践后出现的问题及完善路径为主。我国政府信息公开起步较晚,当前正处于改革发展的重要阶段,研究空间巨大,今后的研究应继续丰富理论基础的研究、加强实证研究、加强政府信息的分类研究以及政府数据开放等方面的研究。

[关键词]政府信息;政府信息公开;政府信息公开制度;信息不对称

政府信息公开作为一种改革倒逼机制,不仅有助于转变政府职能、提升政府公信力,更有助于保障公民知情权、把权力关进制度的笼子里,是建设法治政府、完善国家治理体系、提升国家治理能力的应有之义。21世纪以来,尤其是《政府信息公开条例》实施以来,政府信息公开日益成为国内学术界的关注和研究的热点话题之一。2015年国务院将修订《政府信息公开条例》纳入国务院年度立法工作计划,2016年初中央深改组审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》,可以说我国政府对政府信息公开十分重视,因此有必要对研究成果进行回顾与总结,以期对我国政府信息公开有借鉴和推动作用。

一、政府信息公开研究文献的样本分析

近年来学者们对政府信息公开的研究不断增多,以中国知网来源文献为样本对中国政府信息公开研究进行述评,具有良好的代表性和科学性。通过检索中国知网中的中国学术期刊网络出版总库,以“政府信息公开”为篇名进行检索,结果显示自2000年至2015年底,中国知网论文共2 830篇。

从中国知网来源看,以时间为标准,2000年至2008年论文数量呈上升趋势,2008年论文数量最多为393篇,其次为2009年370篇,2010年为313篇,2008年以后论文数量呈下降趋势,但总体数量较多。以作者为单位划分,肖卫兵发表论文最多为16篇,汪全胜为14篇,段尧清10篇,莫于川、张新民8篇,白清礼、吕艳滨、相丽玲、周毅7篇等。以机构为标准,中国人民大学60篇,武汉大学55篇,苏州大学42,湘潭大学、北京大学35篇,安徽大学34篇,山东大学、华中师范大学33篇等。在基金项目中,国家社会科学基金的论文最多有138篇,国家自然科学基金21篇,湖南省社会科学基金11篇,河南省软科学研究计划、江苏省教育厅人文社会科学研究基金6篇,湖南省软科学研究计划、湖南省教委科研基金、江苏省科委社会发展基金、黑龙江省社会科学基金各5篇等等。

中国社会科学引文索引(简称“CSSCI”)是南京大学中国社会科学研究评价中心研发的数据库,同样受到国内各高校和科研单位的广泛认可。从CSSCI来源期刊收录的论文来看,同样以“政府信息公开”为篇名,2000年至2015年有关论文共417篇。

其中,以时间为标准,2000年至2008年论文数量同样不断增加,2008年为65篇,2009年为70篇,2010年54篇,2011到2014年文章在30篇以上,2015年为20篇,文章质量也在不断提高。以期刊为单位划分,图书情报工作文章数量最多为36篇,档案学通讯为32篇,情报科学、档案学研究、情报理论与实践分别为29、28、25篇,中国行政管理为21篇等等。文献涉及图书馆、情报与文献学、管理学、法学、政治学、新闻学与传播学等学科,其中图书馆、情报与文献学涉及论文最多为203篇,管理学98篇,法学95篇,政治学21篇,总体来说论文数量不断增加,其研究的视角不断丰富,学科不断扩展,内容上也不断推陈出新。

二、政府信息公开研究的两个阶段

从政府信息公开的文献中得出,我国政府信息公开的研究主要分为两个阶段,第一阶段主要从2000年到2008年,此阶段的研究分为以下几个方面:

第一,政府信息公开立法。杨海洋认为我国政府信息公开的法制建设还处于初级阶段,还没有正式的信息公开法,促使政府信息公开的也只能依靠行政部门的“通知”“指示”等内部文件,但是这些文件缺乏法律约束力,即使《保密法》《档案法》等相关法律涉及了信息方面的立法问题,也是为政府信息的保密而制定的,要促使政府信息公开还必须要在立法上进行研究[1]。刘恒、张勇讨论了政府信息公开的立法层级问题,首先就是要明确立法应当采取何种法律渊源,其次还要规定是以规章、法规还是法律形式来约束行政人员行为,促进政府信息公开的[2]。

第二,政府信息公开的理论基础。一般认为政府信息公开的理论基础主要包括四点。一是人民主权理论。卢梭、洛克等人创立发展了人民主权理论,认为人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。朱炜认为人民主权原则之践行需要以政府信息公开为前提,信息公开是国民参政的首要权利,是落实民主政治的必要前提[3]。陈运雄、蔡梅娥认为作为一项宪法原则,人民主权原则逻辑地演绎出政府信息公开的内在要求,无论是从政府机关权力的来源还是防止政府权力腐败和不当行使上,都离不开人民的作用[4]。二是知情权理论。张庆福、吕艳滨在总结国外知情权理念及信息公开制度实践的基础上认为知情权(Right to know)亦称了结权、知悉权,是公民享有的重要的宪法性权利,虽然我国宪法没有明文规定公民享有知情权,但却可以从宪法的一系列条文中发现知情权存在的依据[5]。信息在社会生活中的价值日益提升,政府掌握了社会上80%的有价值的信息,因此国家应该通过信息公开制度充分保障公民的知情权。三是公共物品论。李振良在总结王名扬、冯国基等学者观点的基础上认为行政权力是一种具有公共属性的公权力,政府信息的存在是以国家行政管理和公共利益的维护增进为目的的,政府获得政府信息的成本是公众通过税收方式承担的,根据经济学理论分析政府信息本质上是一种公共物品[6]。四是信息不对称理论。曹冬梅认为政府与公民之间存在着信息不对称,信息赋予其拥有者强势地位[7]。政府利用信息不对称进行寻租设租、暗箱操作等行为是腐败发生的重要原因,政府信息公开就是要改变政府与公民之间的信息不对称状况,让权力在阳光下运行。

第三,政府信息公开的外国经验。周汉华认为从其他国家的立法例上来分析,有信息公开制度的国家大部分都是通过制定信息公开法而不是通过条例来促进国家的信息公开,一些国家如瑞典、美国不经过条例的过渡阶段,直接通过立法来制定信息公开法[8]。许多国家和地区如日本、香港、韩国等在制定信息公开法之前,条例曾发挥过巨大的作用。我国应借鉴外国经验制定信息公开法。魏哲铭、牛红亮认为从制度设计理念看,我国的政府信息公开被视为一种政府的办事制度,许多政府机关都是围绕着办事制度的改革启动政府信息公开;美国的政府信息公开制度与我国的最大区别在于将政府信息公开视为民众的一项权利[9]。

第四,地方政府信息公开实践。我国的政务公开实践源于20世纪80年代开展的“村务公开”实践;90年代则由“村务公开”扩展为更加广泛丰富的“政务公开”。进入21世纪,由于加入世界贸易组织、一些地方政府相继出台政府信息公开规定以及国内诸多突发事件的影响,我国政府信息公开进入快速发展阶段,2002年起,以广州为代表的地方政府制订了本地区政府信息公开规定,对于推动我国政府信息公开起到了很好的示范作用。

对我国政府信息公开研究的第二个阶段是从2008年至今,主要研究我国信息公开制度实施以来的情况,本文也主要讨论第二个阶段。翟司霞认为2008年《政府信息公开条例》实施的开启了我国政务公开在制度建设上的先河,在信息公开的原则、范围、监督保障等内容都做了明确规定,同时,地方政府和中央部门也可根据《条例》来制定部门细则,共同促进我国政府信息公开[10]。从政府信息公开与保密的关系上分析,李东业、江中略、丁羽指出我国的信息发布协调机制和保密审查机制相比美国更为严格,虽为防止泄露国家秘密建立了最后防线,但也容易使一些政府机关因种种自利性因素而不公开信息提供方便,从而阻碍了政府信息的公开[11]。从政府信息公开的救济上分析,阎桂芳认为在政府信息公开立法中,如何建立起有效的救济制度以保障公众获得政府信息的权利免受侵害,以及当权利受到侵害时如何得到矫正和补救,已经逐渐成为各国政府信息公开法律制度中关注的焦点[12]。虽然我国政府信息公开取得了一定的成效,但也存在问题,周汉华认为《条例》实施一年来在主动公开、依申请公开、与电子政务结合等方面取得了明显进步,但也存在发展不平衡、结果不理想、数据不统一、制度不配套等问题[13]。

三、我国政府信息公开存在问题的研究

21世纪以来,我国学者密切关注我国政府信息公开问题,2008年《政府信息公开条例》实施以后,关于政府信息公开的研究更是与日俱增,文献数量也不断增多。我国政府信息公开起步较晚,当前正处于改革发展的重要阶段。通过对现有文献的梳理,发现我国政府信息公开在实践中也出现了一系列问题,主要有以下几个方面。

第一,政府信息公开制度的法律层级低。章剑生认为《政府信息公开条例》属于行政法规,行政法规无权创设公民基本权利,因而无法以条文方式确认公民知情权[14]。《政府信息公开条例》也与以“不公开为原则”的立法指导思想制定的《保守国家秘密法》和《档案法》等上位法之间存在抵触,如发生法律规范冲突,下位法要服从上位法,《政府信息公开条例》实质确认的“知情权”可能为上位法所否定而沦于空转。韩凤然、郝静年认为《政府信息公开条例》效力等级较低、规制主体范围窄,无法成为信息公开的基准法律规范;《保密法》等配套保密法律规定,限制了政府信息的公开[15]。徐漪、沈建峰认为我国关于政府信息公开与保守国家秘密的两部最主要的法律法规《保密法》和《政府信息公开条例》,无论在立法背景、立法理念,还是在具体条款等方面都存在着明显的差异与冲突,严重制约着我国政府信息的公开[16]。

第二,政府信息公开制度对公开与保密的界定并不清晰。王锡锌认为《政府信息公开条例》对公开与保密的规定存在着逻辑矛盾,尤其是《政府信息公开条例》的第八条条款。这种逻辑矛盾为政府信息的不公开提供了极大的规避空间,很可能成为政府信息公开的“七寸软肋”[17]。杨小军认为我国政府信息公开的范围,不是以“公开为原则,不公开为例外”,而是实行依法公开原则[18]。公开的内容主要包括:依法确定政府信息,依法确定和处理公开信息的范围事项,依法确定和处理不予公开信息的范围事项,依法确定和处理“灰色地带”政府信息,依法确定和处理公开信息的程度。在实证研究层面,孙彩红从绩效评估角度分析,认为地方政府信息公开的内容,在政府的社会管理、市场监管职能领域,以及政府人事管理、廉洁和依法行政等自身建设领域的信息公开仍存在诸多问题[19]。王锡锌认为“国家秘密”是政府信息公开制度实践中一个突出问题,其涉及信息公开的广度和深度[20]。

第三,政府信息公开的监督救济问题。吴光芸、吴金鑫认为在监督救济上,虽然《政府信息公开条例》制定了政府主动公开和依申请公开两种制度,但是政府本该主动公开的信息还是没有公开,效果不佳。依申请信息公开的救济渠道是政府自我监督的行政复议与受“司法地方化”影响的行政诉讼,作用有限[21]。阎桂芳认为救济制度是信息公开制度实施的保障,但是我国政府信息公开救济制度的立法存在不足、缺乏宪法依据,此外法律救济权利主体范围狭窄、“第三方”法律救济权利模糊、没有建立完善的行政申诉制度、没有规定“穷尽行政救济”原则[12]。王少辉认为我国现有的政府信息公开救济制度在行政复议内部性、行政诉讼可诉性和公开性等方面存在问题[22]。陈书全等人认为救济机制对政府信息公开制度效用的发挥起着很重要的作用,与国外的政府信息公开救济制度相比较,我国目前政府信息公开救济制度存在地位低、审理程序不完善等不足之处[23]。申海平认为现有的救济制度存在着举报处理制度激活率低、公民对行政复议和行政诉讼制度的认知度低、复议和诉讼案件数量过低、非正常复议和诉讼案件过多、公共企事业单位信息公开尚未大范围纳入复议和诉讼等诸多问题[24]。

第四,政府信息公开的公众参与问题。吴育珊认为《政府信息公开条例》在制度实践中还是一种自上而下的政府动员模式,是一种单向的缺乏参与对象的政府信息公开,忽略法律实施的个体化基础(个体接受与行动能力),忽略《政府信息公开条例》作为制度公共品的服务功能和适宜消费的性质[25]。吴光芸等认为政府信息公开制度的完善离不开公众参与,虽然近年来出现了公众申请信息公开的浪潮,但是公众参与相对局限于政府信息公开申请方面,而且存在申请难、答复难、救济难等困境。公众参与以个体行动为主,没有统一的组织机构,只为自己考虑的心思会导致“搭便车”的现象,不能形成共同的力量推动政府信息公开[26]。李珲、黄德林在充分论证公共参与的重要性后指出,当前我国政府信息公开在内容、方式以及监督等方面公众参与都呈现缺失状况,主要原因是公众作为政府信息公开权利主体地位没有得到确立、政治文化传统使政府排斥公众参与、获取行政信息的高成本、公众自身能力的局限和理性化参与的不足[27]。

四、我国政府信息公开的影响因素

学者们在文献中对我国政府信息公开的影响因素也进行了深入探究,大致可分为理论研究与实证研究。在理论研究方面,李春阁认为制度因素、组织因素、权力因素、市场因素、舆论因素,以其各不相同的作用,成为影响和驱动政府信息公开的核心因素,从这些核心因素入手,通过分析和研判问题、探索规律,可以为实然地管理政府信息公开工作提供理论支撑[28]。王锡锌认为[17,29],《政府信息公开条例》自身的不足以及其与其他外部法律制度的缺陷是当前我国政府信息公开的主要障碍,公开与保密之间的逻辑及制度安排间的冲突是制约信息公开的制度因素;司法救济的不足、官员保密传统思维是制约信息公开的外部环境。他认为我国政府信息公开有两种推动力:中央政府自上而下的推动力和公众自下而上的推动力。政府“自我推动”的制度变革涉及到对改革者原有利益的伤害时,将出现动力匮乏;而公众“自下而上”的推动将是我国政府信息公开的重要推动力量,必须发挥社会公众的力量。

在实证研究方面,马亮通过对中国地级市的实证研究指出提出了政府资源与能力、政治规范和法制化进程、公众压力和需求等三个方面的因素[30]。阎波等人运用Berry和Berry的创新影响因素理论对省级政府进行了实证研究,发现领导意愿、创新氛围、资源禀赋、居民压力、企业压力和环境压力均对政府信息公开具有正向的影响,并指出地方政府信息公开创新实践受到内部因素和外部因素的共同作用[31]。

五、我国政府信息公开的完善路径

在对我国政府信息公开的文献研究中,不得不对政府信息公开的完善路径进行探究。针对我国政府信息公开实践中出现的各种各样的问题,学者们主要从以下几个方面提出了相关的完善路径。

首先,健全政府信息公开法律制度。对于健全政府信息公开法律制度,体制内外是有很多共识的。段国华、后向东认为我国政府信息公开制度实施已经多年,有些问题只能通过修改完善制度才能真正解决,要在我国国情的基础上借鉴国外的先进经验来完善我国的政府信息公开制度[32]。张国庆、杨建成认为我国政府信息公开制度的完善需要以立法的形式保障公民的知情权,尽快实现从事务型信息公开机制向权利型信息公开机制的转变[33]。赵正群也强调通过制定专门的政务公开法或信息公开法来保障作为信息时代基本人权的知情权,实现公民保守国家秘密义务与享有知情权之间的平衡[34]。史玉成认为需要由作为最高权力机关的全国人大制定包含行政机关、司法机关、立法机关等公共权力主体在内的《信息公开法》[35]。胡锦光借鉴美国的信息公开推定原则,认为我国政府信息公开制度在方法论上要进一步完善,借鉴美国的公开推定原则[36]。公开推定原则是界定公开与保密的一种重要方法,将举证责任负担置于政府,推定政府在不能充分论证说明信息免于公开时,就必须将政府信息一律予以公开。

其次,完善信息公开监督救济制度。阎桂芳指出完善监督救济制度要明确知情权的宪法地位、合理确定信息救济制度的受案范围、扩大法律救济权利主体范围、明确“第三方”的法律救济权利、建立完善的行政申诉和行政救济制度[12]。赵正群、宫雁借鉴美国信息公开诉讼的经验认为美国信息公开诉讼的穷尽行政救济、权利平等和利益衡量主要原则,法庭审判有重新审理、秘密审查、简易判决等几项重要规则,其受案范围广泛,没有起诉资格的限制,举证责任由机关承担,这些都对我国信息公开救济制度的完善具有重要的参考价值[37]。马元锋从行政法视角剖析问题,提出救济制度的完善应该从以下方面入手:确立穷尽行政救济原则和司法最终原则;确立公民知情权进入宪法原则;建立信息公开审查委员会和不公开审查制度;构建政府信息公开诉讼制度的明确细则[38]。

再者,保障公众参与,促进制度落实。天下大事,不难于立法,而难于法之必行。信息公开制度及监督救济制度等制度设计完善之后,如何推动这些制度落实也是至关重要。李珲、黄德林认为要明确转变观念,提高认识,明确行政信息公开的义务主体和权利主体;拓宽公众参与行政信息公开的渠道,降低参与成本;营造公众参与文化氛围,提高公众参与行政信息公开的能力[27]。王从峰、李海伦认为公众参与是现代民主的重要内容,为保障公众参与应当建立政府信息公开听证会制度、设置独立的政府信息公开审查咨询机构[39]。王芹等人通过对苏州政府环境信息的个案研究分析,得出要促进公众参与政府环境信息的结论,必须要有信息公开的理念和完善公众参与的机制[40]。吴光芸等人认为舆论媒体要加大对政府信息公开制度的宣传力度,同时对于政务不公开的事例及时跟踪报道,让更多的民众积极参与到政府信息公开中来,运用自己的知情权,利用该制度维护自身的合法权益,防止和预防腐败[26]。

六、我国政府信息公开文献研究的评价及展望

通过从知网和“CSSCI”的政府信息公开的文献来源进行探析后,总体上看出,我国政府信息公开的研究起步于世纪之交,在2008年《政府信息公开条例》实施那年达到研究高潮,此后也一直是学术界关注的热点话题之一。当前的研究有以下几个特点:

第一,在研究角度上,呈现出多学科的特点。学者们从图书馆情报学、政治学、法学、公共管理学、经济学等学科角度对政府信息公开展开了论述。这些学术成果不仅丰富了我国政府信息公开的理论,还能有效推动政府信息公开制度在我国的实施。由于政府信息公开首先涉及法律、政策的制定,当前研究多是从图书馆、情报与文献学、管理学、法学角度来阐释的,政治学、公共管理学等视角的研究相对较弱。

第二,在研究内容上,既注重国外经验的借鉴又重视对我国问题的分析。如一些学者积极借鉴国外尤其是发达国家信息公开的经验。这方面比较典型的著作有吕艳滨等著《中欧政府信息公开制度比较研究、周汉华著《外国政府信息公开制度比较》。在我国问题的分析中,学者们侧重于充分论证政府信息公开的理论基础及制度设计。诸多学者论证我国政府信息公开的理论基础、我国制度设计中存在的问题、影响因素和对策建议。不过同时也应指出,现有研究内容虽然丰富,但是对政府信息公开的类型划分、信息公开制度执行等方面的研究相对薄弱[41]。

第三,在研究结果上,理论研究成果居多,实证研究成果较少。通过梳理可知,当前的研究成果多是理论研究,实证研究的较少。较为典型的实证研究是2010年,北京大学公众参与研究与支持中心开发了“中国政府信息公开评测指标体系”,并对国务院部委和地方政府信息公开状况进行了实证调研。此外,也有一些学者从不同角度对不同政府的信息公开状况进行的零散实证研究。

我国政府信息公开研究虽然取得较多的成果。但由于我国政府信息公开处于重要的改革发展期,任重道远。深化政府信息公开的研究仍具有很大的空间。在今后的文献研究中,除继续巩固当前的研究成果外,还应侧重在以下几个方面进行丰富扩展。

首先,继续丰富理论基础的研究。我国正在大力推进国家治理体系和治理能力现代化,而治理的一个基本要素就是透明,即信息公开。如何将信息公开和治理相结合或许是理论丰富的一个思路。此外,通过理论的丰富推动政府及公众理念的转变、推动政府信息公开法的早日出台也是丰富理论基础的一个使命。

其次,要加强实证研究,为我国政府信息公开制度的完善提供更加切实可行的对策建议。今后当深化信息公开的实证研究,构建更加科学合理的评估体系,从中来发现我国政府信息公开在现实运行中存在的各种问题,并对出现的问题进行理论分析和提出切实可行的对策建议。

第三,加强政府信息的分类研究。信息公开在法律体系中存在若干截然不同的类型,但是却较少被注意到。加强信息公开的分类研究对深化认识更精准进行制度构建具有重大意义,在今后的研究中应有所侧重。信息公开,值得期待;深化研究,大有所为。

第四,在研究视角方面,应该丰富政治学、公共管理学等学科角度的研究,同时注重学科的交叉研究。在研究方法方面也应注重方法的科学性与多样性。

最后,注重政府数据开放与政府信息公开的界定与结合。政府数据开发是政府提出的一个新理念。政府数据与政府信息有何异同,如何协调政府数据开放与政府信息公开的关系是应是今后研究的一个焦点。

[ 参 考 文 献 ]

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[责任编辑:陈宇涵]

doi:10.3969/j.issn.1672-5956.2016.04.017

[收稿日期]2016-03-22

[基金项目]国家社会科学基金项目(12CZZ044)

[作者简介]王琪,1964年生,女,山东高密人,中国海洋大学教授,博士生导师,研究方向为行政管理,(电子信箱)1064934550@qq.com。

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]1672-5956(2016)04-0113-07