劳动力市场户籍歧视的制度背景与维度解析

2016-08-09孟凡强

山东工商学院学报 2016年4期

关键词：劳动力市场户籍制度

孟凡强,初　帅,安　锦

(1.广东财经大学国民经济研究中心,广州 510320;2.山东财经大学经济学院,济南 250014;3.内蒙古财经大学财税学院,呼和浩特 010010)

经济管理研究

劳动力市场户籍歧视的制度背景与维度解析

孟凡强1,初帅2,安锦3

(1.广东财经大学国民经济研究中心,广州 510320;2.山东财经大学经济学院,济南 250014;3.内蒙古财经大学财税学院,呼和浩特 010010)

[摘要]劳动力市场的竞争性是实现劳动力资源有效配置和充分就业的基本前提和基础条件,竞争性的培育是我国劳动力市场改革的重要目标。但相对于其他要素或产品市场,制度性因素对于劳动力市场的影响更大,并在一定程度上阻碍了劳动力市场竞争性改革的进程。以户籍登记制度为核心的二元户籍制度体系造成了城市劳动力市场中的户籍歧视问题,使城乡劳动力在工资报酬、福利待遇、就业机会等方面存在明显差异。不仅如此,公共教育政策设计的“城市导向”还使农村劳动力面临教育起点的不公平。

[关键词]户籍歧视;户籍制度;劳动力市场

一、引言

劳动力市场的竞争性是实现劳动力资源有效配置和充分就业的基本前提和基础条件,竞争性的培育是我国劳动力市场改革的重要目标。但相对于其他要素或产品市场,制度性因素对于劳动力市场的影响更大,并在一定程度上阻碍了劳动力市场竞争性改革的进程。建国初期,中国经济受苏联体制影响曾一度实行优先发展重工业的经济主张,在国家财力有限的情况下不得不在工业部门和农业部门之间采用不等价交换的方式,将农业部门中的剩余价值全部向工业部门输入和转移,以推动国家工业化的进程,同时政府承担起为所有城市居民提供就业机会与社会福利的责任,但公共服务的供给未能覆盖农村地区。国家为了保证这种二元济状况下的人为均衡,政府不得不建立一种机制阻碍劳动力在农业部门和工业部门之间和城乡之间的自由流动,以户籍登记制度为核心的二元户籍制度体系在这一背景下应运而生,并在城乡劳动力市场之间筑起一道无形的藩篱,将农村劳动力排除在了国家工业化的大门之外。自我国实行改革开放之后,农村的大量剩余劳动力开始涌入城市,城乡两个劳动力市场间的藩篱逐渐打破。但以户籍制度为基础的城乡二元体制造成了劳动力市场上的户籍歧视问题,户籍歧视不仅体现在劳动力市场上城乡劳动力工资报酬与福利待遇的明显差异,还表现为城乡劳动力就业机会的不平等以及公共教育政策设计的“城市导向”。

二、劳动力市场户籍歧视的制度背景

(一)建国以前的户籍制度沿革

我国劳动力市场中的户籍歧视是一种制度性歧视,是与户籍制度紧密联系在一起的。商周时期,户籍制度就已经建立,至秦汉时代逐渐趋于成熟。汉代实施户籍与赋税相结合,宋代强化了保甲制度,明朝创立了黄册制度和城镇居民的“家牌”制度。户籍制度在我国主要有两大功能,第一种功能是通过保甲制度来实现的政治功能,第二种功能是通过税收来实现的经济功能。依据在册公民的登记情况,朝廷实行按人头征税的方式,同时还按照记录在册的人员数量来进行徭役分配,以实现国家的基础设施建设。同时还通过保甲制度和连坐制度,有效的保障了居民的外逃,因为通过这两种制度,如果有人员外逃,与其有亲属关系或者是一个地区的人民,都会受到惩罚。这种监督控制人民的行为,有效地防止了人民的反抗。随着时间的推移,到了清朝中期以后,国家实行摊丁入亩的土地政策,将全部“丁银”摊入田亩征收,不再按人头征税,改变了以人头税为主的赋税制度,每户赋税不再受人口增减的影响,户籍制度逐渐丧失了其经济意义[1]。早在民国时期,我国就已经开始实施《户籍法》。《户籍法》是在借鉴西方及日本法制管理经验的基础上修订的,当时的意旨是为推行宪政服务的。民国20年(1931年)和35年(1946年),当时的民国政府基于国家现状,及时修订和重新颁行了《户籍法》以及保障其能够顺利实施的其他细则性规定。但是这次修订从本质上而言并没有改变原有的实质内容,主要内容在于户籍的登记方式[2]。

(二)1949～1957:户籍制度的酝酿与形成阶段(参见表1)

1949年新中国成立后,百废待兴,面临国内外复杂的环境,为维持新生政权,此时的户籍制度才真正被相关领导人员所重视。公安部于1950年颁布制定了特种人口管理草案,目的在于对那些反革命或者重大犯罪嫌疑份子进行监管,同年政府为更进一步地实行户口登记和保证人口管理,又制定出台了《城市户口管理暂行条例》。

《城市户口管理暂行条例》并不是采取强制的控制方法来营建公共秩序,而是依据自愿平等的原则,充分保障行动者的自由。该条例第一条即申明了立规宗旨,即为了保证人民的居住安全和维护社会的安定以及确保公民的迁徙和居住自由。虽然新政府的财政能力还很弱,但是政府还是通过说服和动员的方式缓解了城市的失业问题,恢复了社会秩序。从1953至1957年这段时期,户口登记和管理办法已初步定型。公安机关负责城市户口管理,基层政府负责农村的户口管理工作,这一制度在一定程度上缓解了社会问题。

早期的户籍制度并没有对个人迁徙自由方面限制规定。总体上来看,当时的户籍制度体现的是自觉自愿的原则。所以建国初期对于公民的迁徙自由,政府仍没有过多的干预,当时的人们在迁徙上还享有高度的自由,但是通过下面的列表我们可以发现,户籍制度的演变是朝着将户口类型区分的方向发展的,这样做的目的是为了更好地对户籍进行分类,从而将户籍制度真正与我国当时的经济制度和粮食及其他商品的分配结合起来[2]。

表1　1949～1957年户籍制度的酝酿和形成过程

(三)1958～1976:二元户籍制度体系下的城乡隔离

我国在1958年正式颁行了《户口登记条例》,在这个条例中首次通过立法的形式明确了城乡之间的差别化登记和迁移限制制度。总体上来看,这项条例是对传统的城乡户口登记程序的改变,并对迁入地的条件做出了更多的限制,这样做的目的是为了实现对计划内的城乡人口迁移作出限制,最终有助于国家资源的合理使用。中共中央和国务院对城乡人口迁徙这一问题也高度重视,分别于同年和次年制定了关于人口迁徙方面的通知,这些通知和我国的户口登记条例进一步限制乡—城人口迁移。

事实上,单单《户口登记条例》及其后的相关方面的规定是不能够实现完全将农村人口固定在土地上的,这是因为在条例之中规定了“暂住”这一条款,农民完全可以依据这一条款在城市居住。在我国条例实施之后,政府又确立起一系列与之相关的具体制度,这其中包括了社会福利制度、社会保障制度以及粮食供应等制度。

粮油供应制度发端于粮食统购政策实行之际。结合当时的具体国情,国务院于1953年分别制定了《粮食市场管理办法》和《粮食计划收购供应命令》。管理办法主要是对粮食市场进行统一管理,使得农村人口不能在城市中获得生活的必要粮食,而收购供应命令则是对城市居民的口粮供应进行法律上的保障。同年,国务院出台相关规定明确农民吃自产粮,城镇人口实行口粮分等定量,确立了需要凭粮票供应口粮的规定。1957年,国务院明确规定粮食部门不得对非城市人口供应口粮,至此,户籍制度和粮食供应制度完全挂钩的制度确立起来。

城乡分离的就业制度主要是为解决城镇失业问题,维持社会稳定,限制农村劳动力自由流入城市。在1952年制定的《关于就业问题的决定》中对农村剩余劳动力的去向做出了规定,鼓励农村剩余劳动力在生产经营上多方面发展,避免盲目流入城市。次年政府对当时的社会现状进行分析后,制定了劝阻农民盲目进城的重要指示。而1956年的《关于解决城市失业问题的意见》中也明确说明了城市企事业单位招聘应当依据先城市后农村的原则,次年,国务院明确了城市各部门不得私自从农村招工,临时工雇佣在城市工人不足时再考虑农村工的规定。发展到这一阶段,农民已经被完全排除在了城市发展之外,此时按户口就业的制度已经完全确立起来。

1951年《中华人民共和国劳动保险条例》发布,对城市国有企业职工的劳动保障待遇作出了规定,同时也规定了城市集体企业的员工福利问题,城市社会福利保障制度得以初成。虽然这一条例并未明确将农村居民排除在城市社会福利保障之外,但由于城市就业制度已经将农村劳动力完全排除在城市部门之外,所以这种福利保障制度就与户口联系起来,使得农村人口无法获得城市工作单位的各种福利待遇。

粮油供应制度、就业制度和社会福利保障制度与户口登记制度和限制迁移制度结合在一起,构成了我国的户籍制度体系,并且形成了自身的二元化特色,这种二元化的户籍制度就像是一道无法逾越的鸿沟,将农村居民彻底的排斥在城市之外,由此开始我国才真正意义上具有了农村户口和城镇户口的明确区分,农民无法再自由地选择到城市定居[3]。

(四)1978年以后:改革开放与户籍壁垒破冰

我国在十一届三中全会以后,做出了集中精力抓经济建设的决定。决策层认为搞好经济建设需要一个比较稳定的社会秩序,要想使得社会秩序得到稳固,一个必不可少的前提就是健全严格的户籍制度。因此政府为维持稳定对户籍制度并没有做出大的改动,只是控制了“农转非”的指标,这样一来非农业户口就成为一种稀缺资源,农业户口向非农业户口的转变更为困难。这种户口控制的措施只是对城市发展加以控制的手段,因为城市拥有多种特权和资源,如果不对农村流入城市的移民进行控制,城市规模可能会迅速扩大,以至于出现诸如就业、基础设施供应不足等问题。而这种单纯的人为控制行为,势必会使得经济的发展受到阻碍。

农村生产力的提高使农村地区出现大量剩余劳动力,但既有的户籍制度明显地将这些农村剩余劳动力排除在城市工业系统的就业范围之内。上世纪80年代,乡镇企业的异军突起是农民在户籍制度压力下闯出的一条发展之路,随着乡镇企业的蓬勃发展,大量从事非农经营的农户开始向这些小城镇聚集落户。随着经济的进一步发展,国务院于1984年制定了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民可以自带口粮,到集镇进行落户。同年制定的身份证实施条例,对我国的户籍制度做出了进一步的加强和规范。90年代初,我国废除了粮票制度,将粮油等生活必需品的管理放开,从根本上为我国劳动力的重新流动奠定了基础[4]。

我国于上世纪90年代末开始在小城镇开展户籍改革试点,允许具备一定条件的农村人口办理城镇常驻户口。2001年《关于推进小城镇户籍制度管理改革的意见》推行实施,该意见相对于以前的改革有了实质性的进步,意见规定只要农民在城镇具有合理的住所,并且是有固定的生活来源的,就可以在城镇进行落户。

与此同时,大城市的户籍改革也取得了一定的进展,如上海1994年施行的蓝印户口规定,北京2001年推出的“工作寄住证”,都在一定程度上为农民工进入城市落户打开了出口。作为改革开放先头兵的广东省也在2001年制定了改革户籍管理制度的意见,对现行的户籍制度进行了改革,将传统的非农户口和农业户口等称谓一并取消,统一称为居民户口。

2012年2月,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出要逐步满足符合条件的农村户口城镇落户需求,有序引导农村人口向中小城市和建制镇转移,逐步实现城乡公共服务均等化。2014年,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出,要进一步实行改革开放,对户口登记制度实行统一的管理,逐步取消非农业户口和农业户口的户籍划分,这意味着我国区分户口性质的传统二元户籍制度体系将成为历史。

三、劳动力市场户籍歧视的维度解析

二元户籍制度体系下由于户籍身份与社会资源的分配紧密联系在一起,由此造成了城乡劳动力在工资待遇、福利待遇、教育资源及就业机会等不同维度方面的区别对待,形成了农村居民与城镇居民两个不同的阶层,造成身份与社会地位的不平等。针对这一问题,学界展开了大量研究。

(一)工资层面的户籍歧视

改革开放以来,随着二元户籍制度的放松与城市经济发展对劳动力需求的增加,城市的劳动力市场已经不仅仅只有城市工人,更多的开始涌入了农村劳动力,传统意义上的城市与农村的隔离枷锁慢慢地被打破,然而,因为当前的户籍制度改革不够充分,以农业户口身份进入城市部门的农村劳动力面临与具有非农业户口身份的城镇劳动力在工资待遇上的“同工不同酬”。由于农村劳动力在进入城市劳动力市场前通常从事农业生产,因此雇主通常认为农业生产的经验无助于城市工作,相反,城镇劳动力的工作经验更为有用。另外,在雇主看来,外来劳动力在其他方面也不及城市劳动力。拥有相同年龄、同等学历、相似工作经历的城市劳动力和外来劳动力,前者的优势明显大于后者,工资水平也会高很多[5],由此导致劳动力市场上城乡劳动力的“同工不同酬”。“同工不同酬”是劳动力市场户籍歧视在工资层面的集中体现,但“同工不同酬”的程度有多大,户籍歧视是不是导致城乡劳动力总工资差异主要原因,学界对这一问题有不同的看法。部分学者认为城乡劳动力间的工资差异主要缘于个体特征差异[6-9],而另一些学者则认为户籍歧视才是导致城乡劳动力工资差异的主要原因。在研究工资层面的户籍歧视时,大部分研究者都是从平均工资层面进行考察,但却忽视了不同工资水平上户籍歧视的变化[10,11]。仅有少数几篇文献研究了工资分布不同位置上的户籍歧视问题,研究结论普遍认为劳动力市场中的户籍歧视程度在工资分布上存在不对称现象[11-13],但对于不对称现象的具体特征表现并未形成一致的结论。吴贾、姚先国、张俊森还研究了工资层面户籍歧视的变化趋势问题,认为1989～2011年间城镇劳动力市场中对农村户籍劳动者的歧视程度有所增加[14]。

(二)福利待遇层面的户籍歧视

根据我国相关法律法规,农村劳动力在与用人单位建立劳动关系之后就可以参加城镇的社会保险,政策上并不存在户籍的限制,但我国城镇的社会保险制度主要是针对原国有企业职工设计的,由于农村劳动力具有工资收入低、流动性高等特点,因此农村劳动力参加城镇社会保险面临费率过高、保险关系难以转移、待遇享受不确定等问题。与此同时,用人单位为降低劳动力成本,不愿意为农村劳动力办理城镇社会保险,从而导致农村劳动力的参保率与城镇劳动力存在较大差距。相关研究者认为[15,16],农民工在享受福利方面受到的歧视程度相比工资歧视可能更大。目前对福利待遇层面的户籍歧视进行度量的研究成果仍然较少,这部分可能是由于研究方法的缺乏[6,17-19]。对于福利待遇层面户籍歧视问题的考察主要包括社会保险、劳动合同签订、工作参与等方面,研究结果普遍认为城市劳动力市场在福利待遇方面也存在户籍歧视。

(三)就业机会层面的户籍歧视

近年来,虽然户籍制度体系逐步放松,农村劳动力流动的束缚越来越弱,但同时也应看到劳动力市场上仍然存在限制农村劳动力进入的政策。许多城市为保护本地城镇劳动力的就业,出台了一系列就业保护政策或外来人口管理政策限制农村劳动力的进入,这种限制性政策加大了农村劳动力的就业成本,降低了农村劳动力的就业机会,损害了农村劳动力平等就业的权利。除农村劳动力向城市劳动力市场流动的限制性政策之外,即便进入城市劳动力市场的农村劳动力在职业、行业及不同所有制部门的就业机会方面仍与城市劳动力存在较大差异。国家统计局服务业调查中心的调查数据显示,农村劳动力大多集中于制造业、建筑业、居民服务业、住宿餐饮业、批发零售业等劳动密集型行业,从事各类服务员、生产工人、建筑工人等技术含量较低的职业。这些就业机会多属于城镇劳动力不愿意从事的岗位,往往具有劳动强度大,工作条件差,危险性高等特点。上述事实表明转型期我国劳动力市场不仅存在着户籍歧视,还表现出分割性的特征,其中国有部门和非国有部门之间的分割是计划经济向市场经济转型过程中的重要分割形式。由于国有部门更接近中央经济决策部门,在人力、物力和财力分配上被给予了更多的优先权,因此进入国有部门能够显著提高就业者的的社会经济地位(包括职业声望和工资水平)[20-22]。近年来,越来越多的研究者开始关注行业分割,部分研究者甚至认为,国有部门与非国有部门之间的分割效应正在弱化,而行业分割正逐渐成为市场分割的主要形式[23,24]。除所有制分割和行业分割外,还有学者关注了职业分割问题及其对工资差距的影响;另外,对多重分割形式的比较研究也是学者们关注的领域[25-29]。

(四)前劳动力市场教育歧视

中国劳动力市场演化的起点是计划经济条件,而中国特色的“城乡二元体制”决定了城乡劳动力在经济社会地位上存在着人为的巨大差异[30],这种差异不仅体现为城乡劳动力在进入劳动力市场之后的待遇差异,还表现为进入劳动力市场前在教育资源获取和人力资本积累方面的机会差异,而这种差异即是前劳动力市场教育歧视的表现,它主要是由政府“城市偏向性”的公共教育投资造成的。长期以来,公共教育资源更多地投向作为经济增长主要动力源的城市地区,由于缺少了国家为消除社会分层而向农村地区倾斜的政策红利,农村地区的教育资源长期处于自给自足状态,落后的经济状况使农村地区获取的教育资源远远低于城市地区,进而导致农村地区的教育质量远远落后于城市[31]。因此即使城乡劳动力接受相同时间的教育,他们的人力资本积累也会存在明显差异,进而导致他们进入劳动力市场后的工资差异,而这种差异是由政府公共教育的歧视性投资造成的,可以认为是前劳动力市场教育歧视的结果[32,33]。

四、总结与评述

过去的三十多年间,中国经历了由计划经济向社会主义市场经济的转型,其中,竞争性劳动力市场的培育是我国经济转型的重要内容,也是这一转型过程中最为艰巨的部分。改革开放以前,由户籍管理制度及与之配套的粮油供应制度、就业制度和社会福利保障制度构成的二元户籍制度体系造成了城乡两个劳动力市场的完全分割。改革开放以后,在农村,农业生产力由于家庭联产承包责任制的推行实现大幅提高,从而产生了大批的农村剩余劳动力;在城市,国家对城市经济的发展采取了更为市场化的开放政策,非公有经济、中小企业的快速发展创造了越来越多的劳动力需求;同时限制城乡人口流动的二元户籍制度体系开始出现松动,大批农村剩余劳动力得以由农村流向城市,城乡两个劳动力市场间的藩篱开始打破。但由于二元户籍制度体系只是局部的松动与变化,并未在根本上得到变革,因此农村劳动力在非农就业机会、工资收入、福利待遇等方面与城镇劳动力存在明显差异,城镇劳动力仍享有与城镇户口相对应的社会福利和社会保障,成为劳动力市场中的一级市场,而农村劳动力市场中的农村劳动力和城市劳动力市场中的农村劳动力则由于制度性障碍被隔离于二级劳动力市场,农村劳动力在工资报酬、福利待遇、就业机会等方面均受到歧视。同时,政府“城市偏向性”的公共教育投资提高了农村劳动力人力资本投资的成本,从而拉大了城乡劳动力人力资本积累水平的差距,由此加剧了劳动力市场上的户籍歧视。

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