关于高收入者个人所得税直接管理的思考

◆鞠 铭 ◆赵慧芝

关于高收入者个人所得税直接管理的思考

◆鞠 铭 ◆赵慧芝

日益突出的个人收入差距使得个人所得税改革迫在眉睫，完善高收入者的个人所得税征管机制，可有效地发挥税收调节收入分配的职能作用，具有促进社会公平正义与和谐稳定的重要意义。文章通过对高收入者个人所得税直接管理模式的国际经验探讨及国内现状分析，为加强高收入者个人所得税的征管改革提出了若干政策建议。

高收入者；个人所得税；直接管理

一、高收入者个人所得税直接管理的含义及意义

（一）高收入者个人所得税直接管理的内涵

高收入者个人所得税直接管理，是指区别于一般个人所得税代扣代缴的间接管理模式，以高收入者自行申报纳税为基础的一种征管方式。直接管理是通过逐步完成从间接管理为主向直接管理为主转变、从事后监督为主向全方位监督转变、从单一的征收管理向以引导遵从为导向的风险管理和纳税服务转变。通过这三个转变，最终实现个人所得税最大限度地服务于调节收入分配、促进社会公平的目标。

（二）高收入者个人所得税直接管理的意义

1.保障财政收入稳定增长

自1980年开征以来，个人所得税收入稳步持续增长，但其占税收总收入的比重相对较低，发挥个人所得税在提升直接税比重中的作用很有必要。个人所得税的增长着力点应放在对高收入者的征管上，而现行的个人所得税间接征管模式不能很好地满足对高收入者的征管，推行高收入者个人所得税的直接管理势在必行。

2.深化个人所得税税制改革

当前，个人所得税的改革方向定位于加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。然而，这一税制的变更绝非一蹴而就，需经历一个循序渐进的过程。通过对高收入者个人所得税实行直接管理，让高收入者先行一步，为未来综合与分类相结合的个人所得税制下的自行申报提前做好政策预演。

3.促进纳税遵从度提高

在现行个人所得税分类所得的税制下，自然人的纳税申报义务和法律责任主要由扣缴义务人代为履行，自主申报也仅限于年所得12万元以上及少数情形，税收征管部门不能全面掌握高收入者的收入来源信息，高收入者主动申报意识较为薄弱，不实申报现象普遍。因此，需要对高收入者实行个人所得税直接管理，使其更直接地认识自主申报的重要性；以完善的征管手段，促进不同部门间高收入者涉税信息共享，及时核实其不全、不实申报，加大稽查力度和典型案例曝光频度，能够有效提高高收入者的纳税遵从度。

二、国外高收入者个人所得税征管经验借鉴

（一）终身化的公民税务代码制度

发达国家一般都会对其公民实行严格的税务代码制度。瑞典就是实行税务代码制度的典型国家，瑞典的公民从出生即拥有一个独有的终身税务代码，该代码主要用于税务申报、银行开户、社会保险缴费等其他一切经济活动，直至该公民去世。通过这一代码，税务部门可以掌控纳税人的全部收入来源和财产状况，并可随时查阅纳税人的缴税情况以及个人的不良信息，进而有针对性地开展税收管理与检查。美国也实行税务代码制度，其公民的社会保障号码与税务代码合二为一。即使外国人到美国工作，也需申请这样一个代码，且代码终身不变。通过税务代码的建立，形成了每一位纳税人收入信息与税务机关的直接连接，这对于判定是否构成高收入者、收入的主要来源以及收入是否及时足额纳税都具有极其重要的作用。

（二）差别化的税收等级申报制度

税收等级申报是指根据纳税人的诚信情况，对纳税人进行等级划分，由税务机关依据纳税人的资格进行认证，针对不同等级纳税人采用不同的纳税申报方式，其最终目的是鼓励纳税人诚实申报。这一制度在国外非常盛行，最为典型的当属日本的蓝色申报制度。日本现行的纳税申报制度分为蓝色申报和白色申报两种，其中蓝色申报是指纳税义务人在取得税务机关的资格认证后，采用蓝色申报表向税务机关缴纳税款的一项制度。蓝色申报适用财务制度健全、遵纪守法的纳税人，而财务制度不健全或不能够遵纪守法的纳税人则对应适用白色申报制度。采用蓝色申报表的纳税义务人，不仅可以享受额外税收优惠，例如个人纳税人向共享生活费用的家庭成员支付的工资可作为费用扣除、享受10万日元或65万日元的特别扣除的政策，还可减少被税务机关针对其个人所得税的检查次数。因此蓝色申报比白色申报更具有吸引力。但若蓝色申报纳税义务人存在申报不实或者偷逃税行为，税务机关将立即取消其蓝色申报资格。因此，申报等级制度有利于提高纳税人守法的积极性和自觉性。

（三）协同化的第三方信息共享制度

西方国家普遍实行税收协同管理，充分利用第三方信息，并且基本上全面实现了税务机关与如银行、海关、工商、公安等部门的信息联网。例如，美国联邦税务局(IRS)依托强大的信息系统，建有一套严格的交叉稽核制度。首先，IRS利用纳税人的税务代码在美国具有通用性的特点，搜集其在银行、海关及其他部门的多渠道第三方涉税信息；然后，IRS采取人机结合的交叉稽核方式，将获取的第三方信息与纳税人自行申报、雇主代扣代缴的信息进行自动比对。若交叉稽核发现申报异常的纳税人，则对其实施重点稽核。而高收入者的收入来源多样化，申报项目相对复杂，偷税的风险较大，因此被IRS稽核的个人所得税申报表中，高收入群体比低收入群体概率更高。此外，英国、德国等国家的税法也都明确规定哪些单位和个人负有向税务机关报告信息的义务、报告何种信息以及对不提供信息者给予何种处罚。鉴于这些国家的税法级次较高，各部门十分重视对税法的遵从，在对纳税人信息的提供上不仅及时全面，而且规范统一，便于各部门数据无缝衔接。纳税人的任何一项行为，最终都将受到税务机关的严密监控，大大减少了因信息不对称所带来的偷逃税行为。

（四）严厉的违法处罚制度

没有严苛的处罚，就难以树立税法的威严，难以贯彻税收法的刚性。德国是国际上以涉税处罚严苛而著名的国家之一，其个人所得税征管实行重点监控、普遍抽查的方式，即对于普通百姓随机抽查，而对高收入者重点跟踪监控，一旦怀疑某位高收入者虚假申报，便会对其真实收入和银行账户进行全面审核，当确定违法证据，立即展开调查，而且德国税法规定的追诉期非常长，存以侥幸的纳税人只能望法兴叹。在美国，个人的偷税成本也非常高。一方面，纳税人若被界定为主观故意偷税行为，将面临轻则罚款，重则入狱的惩罚。另一方面，该偷税行为会被作为信用污点被记录在个人的信用系统里，直接损害纳税人形象，大大增加日后信用消费、求职就业、商业交易等经济社会活动成本。

三、国内高收入者个人所得税直接管理的现状分析

近年来，各地税务机关积极开展高收入者个人所得税征管工作，对高收入者个人所得税的直接管理工作积累了不少经验。综合各地税务机关的相关做法，针对高收入者个人所得税的直接管理措施主要体现在以下几个方面：

（一）立足源头管控，建立高收入者个人信息数据库

首先，确定直接管理对象。直接管理的高收入者主要分为三大类：第一类是符合《个人所得税法实施条例》规定负有自行纳税申报义务的个人，重点为年所得12万元以上及两处以上取得所得的个人；第二类是在境内任职受雇或从境内取得收入并在中国有纳税义务的无住所个人，即外籍人员；第三类是有其他非工资薪金收入项目所得的个人，如有股权分红和非上市公司股权转让所得的自然人、房地产企业的自然人股东、拥有营业用房的个人房主等个人。

其次，对直接管理对象建立一户式的户籍档案。档案信息一般包括税务登记基础信息，个人所得税所得项目信息，个人投资、收入、财产信息、申报纳税信息、违章处罚信息等与纳税有关的全面综合信息，主管税务机关定期对户籍信息进行核对、更新，从而实现对高收入者的动态跟踪管理。

（二）依托数据平台，构建收入项目所得风险模型

各地地税机关在数据平台的构建方面进行了积极的尝试，以省局大集中系统和风险管理平台为依托，以风险管理为导向，以税收风险预警指标体系为保障，以一户式的模块架构来建立自然人档案，将散落在各个模块中涉及自然人功能的模块整合在一起，建立全新的自然人税收管理平台，实现从自然人登记到日常税收征管、风险应对的全过程信息化应用，为开展直接管理提供了技术支撑。

此外，各地地税机关还先后建立多项高收入个人所得税直接管理的征管风险模型，如外籍人员个人所得税风险模型、个人所得税股权转让风险指标模型、个人所得税明细申报工薪所得总额与企业所得税税前扣除工资薪金支出总额差异率分析模型等。利用数据分析，锁定风险应对事项，各个风险模型体现的信息资源集成整合、效率优先的工作模式及理念为今后高收入者直接管理工作的全面开展提供了有益的借鉴。

（三）借助社会力量，搭建税务信用管理平台

各地地税机关着手搭建自然人税务信用管理平台，启动自然人税务信用信息数据库建设，重点归集高收入人群涉税信息，主要包括：纳税人基本信息；分税种明细信息；处罚明细信息以及表彰（奖励）明细信息。同时，税务机关积极与人民银行合作，利用人民银行征信系统业已形成的品牌效应，在符合《征信业管理条例》（中华人民共和国国务院令第631号）征信业务规则的前提下，将自然人纳税人部分涉税指标纳入人民银行征信系统，借助第三方力量，形成社会联动，合力加强对高收入群体个人所得税征管，以倒逼机制促进高收入者税法遵从度的提高。

四、高收入者个人所得税直接管理的政策建议

（一）进一步推进高收入者纳税人识别号的建立

推进纳税人识别号的建立，特别是以高收入者建立纳税人识别号为先行，不仅有利于明确监管对象，助推不同部门间信息传递与共享，同时也对未来征管改革全面建立统一的纳税人识别号制度积累宝贵经验。

在具体推进过程中，应做好以下几项工作：第一，登记范围需扩展。不仅要将年所得12万元以上以及两处以上取得所得的个人纳入纳税人识别号的登记范围，还应当结合各地区经济总体水平、产业发展趋势和高收入者收入来源特点，将个体工商大户、规模较大的私营业主、合伙企业的个人合伙人、投资金额较大的个人股东、拥有营业用房的个人房主以及外籍个人纳入登记范围。第二，统筹编码规则。高收入者纳税人识别号应主要以纳税人身份证件号为基础，应着眼长远，统筹兼顾，既便于税务机关的征管，同时也便于在其他部门的推广使用，特别是能够与诸如银行、保险、房管等部门使用统一编码，便于信息传递与共享，使纳税人在开立账户、缴纳社会保险、不动产登记以及签署合同时均使用统一的纳税人识别号。第三，后续管理需加强。纳税人识别号一经建立，需要在日常工作中得以有效使用，例如进一步规范个人所得税税收优惠政策，尤其是针对高收入者享受较多的优惠项目，一律要求不按规定使用纳税人识别号者不能享受相关优惠。

（二）进一步搭建联网互通的高收入者管理信息系统

各地地税机关应以现有的自然人数据库为基础，按照高收入者纳税人识别号为索引，整合升级现有系统，搭建高收入者的管理信息系统。系统构建应至少包含纳税服务、税源监控、风险管理、信用评价等子系统，使之能够全方位支撑高收入个人所得税直接管理的各个环节，并将税收工作的全流程充分涵盖。在系统搭建过程中，开放部分非涉密资源，实现全国联网，并提供强大的详细检索功能，以便于检索纳税人情况、交易概览、合同协议、所得计算、税项申报等重要信息，真正实现税收情报交换。

（三）进一步强化对高收入者个人所得税的稽查力度和违法信息曝光力度

强有力的税务稽查制度，是高收入者个人所得税直接管理模式得以高效运行的重要保障。然而高收入者往往并不是税法上的从事生产、经营的纳税人，税务稽查的查账权、查证权等多项稽查权无法行使。对此，征管法征求意见稿第二十八条授予了税务机关检查自然人纳税人的权力。同时第九十一条规定税务机关可以检查：“自然人纳税人取得收入的单位与纳税相关的账簿和资料；到网络交易平台提供机构检查网络交易情况，到网络交易支付服务机构检查网络交易支付情况；涉嫌取得虚假发票的非纳税单位和个人的发票使用情况；未登记为生产经营场所却用于生产经营的场所；到相关部门调取纳税人财产登记情况及身份信息。”

对情节严重、数额巨大的偷税、逃税行为除经济处罚、刑事处罚外，还应进行信誉惩戒。如通过降低信用评级，阻止出境，限制担任重要职位，限制高消费以及向征信部门通报等方式，让违法者一时违法，处处受限，以此体现法律的严肃性和公平性。

（四）进一步加大宣传力度，提升纳税人遵从意识

纳税遵从是对税收法律制度合理性的认可，是税法据以实施的重要保障，只有依赖于纳税人遵从意识的不断提升，才能够实现税款的及时入库并减少征纳摩擦，促进税收秩序良性循环。遵从习惯的养成，是一个长期性、持续性的过程，结合目前我国高收入者个人所得税的实际缴纳情况，应该进一步加大税法宣传力度，借助各种渠道对高收入者个人所得税直接管理模式进行广泛宣传。比如，可利用税务机关的网站发布相关政策公告，利用网络平台、12366热线解答纳税人的疑问，利用报纸、电视等传统媒体宣传社会关注热点及纳税人需要知晓的问题，利用微博、微信等新媒体及时畅通自然人与税务机关的沟通渠道。用舆论宣传攻势，让个人所得税法深入人心，提高高收入者的纳税自觉性，最终形成纳税遵从。

1.高培勇.个税改革：还是要加快向综合与分类结合制转轨[J].税务研究,2008,(1).

2.陈志健.高收入者个人所得税纳税申报存在的问题与对策[J].税务研究,2009,(4).

3.刘 军.国外个人所得税征管经验及借鉴[J].涉外税务,2011,(3).

（责任编辑：微仁）

F812.423

A

2095-1280(2016)06-0032-04

鞠 铭，男，中共国家税务总局党校讲师；赵慧芝，女，中共国家税务总局党校讲师。