强化高收入者个人所得税征管对策研究

蔡德发 尹天野

摘 要：2018年备受社会各界关注的影视明星范冰冰偷逃税案牵涉到的税款、滞纳金及罚款金额高达8.83亿元，折射出高收入者个人所得税征管存在的巨大漏洞，导致个人所得税流失严重。伴随着数字经济、自媒体等新兴行业的迅速发展，跨区域经营的企业和个人不断增加，高收入、高净值人群显著增加，使我国税源结构发展了巨大变化，对税务部门有效征管提出了新挑战。有鉴于此，《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》及时颁布，要求个人所得税征管水平必须尽快提升。

关键词：高收入者;个人所得税;税收征管

中图分类号：F812.42      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）05-0159-02

一、高收入者个人所得税征管现状

（一）高收入人群界定不明晰

目前我国尚未对高收入者有一个明确的界定，高收入一直是一个模糊的概念，在中低收入者与高收入者之间一直有一条模糊的分界线。2006年国家税务总局规定年所得额在12万元以上的为自行申报纳税义务人，经过13年来的经济发展，加之通货膨胀因素，超过此标准以上缴纳个人所得税的比重正在逐年增加。在北、沪、广、深等一线大城市或者长三角、珠三角地区的发达城市，此标准显然已不符合当前经济形态的高收入标准。

（二）高收入人群税收贡献率低

我国个人所得税制采取了分类与综合相结合的税制模式，并增加了有关教育、医疗、住房和赡养老人四个方面的六项扣除。个人所得税采取累进税率，在调节居民收入分配和缩小收入差距方面起着关键作用。新实施的综合所得税率扩大了3%—25%低档税率的级距，但30%、35%和45%高档税率的级距不变[1]，这表明这次税改主导思想就是为中低收入者减税，对于高收入者并没有太多改变。我国个人所得税收入占税收总收入占比远低于美、英等西方发达国家，究其原因是我国个人所得税流失较为严重，尤其是高收入者的自行申报率不高、纳税人税收遵从水平偏低，导致税收贡献率较低[2]。尽管税务稽查能力与水平不断提升，也仍然存在诸多偷逃税的现象，避税动机依然广泛存在，税款征收规模偏小依然是导致个人所得税再分配效应弱化的重要因素。

（三）征管方式和信息共享机制有待完善

高收入群体与中低收入群体不同，高收入群体的收入方式较多，经济来源往往涉及多个产业和行业，部分收入包含现金收入和有价证券收入，有的还具有境外收入，具有隐匿性。譬如将股息红利转换为股权投资、建立个人公司进行利润转移、年终奖多次分开发放等、签订“阴阳合同”等。当前金税三期、自然人税收管理系统（ITS）等软件正在不断优化和完善中，在新个税改革中也引入关联交易反避税，以及引入CFC规则，从而打击个人境外避稅行为。同时，建立公安、教育、卫生、人民银行、金融监督管理部门等多部门协同机制，建立个人所得税纳税信用管理机制，进而确保信息共享和强化纳税人信用建设[3]。虽然涉税相关部门使用这些管理软件已具备强大的功能，但在信息采集、运用分析等方面还存在一定滞后性和欠缺性，如准确性还有待提高，许多涉税信息仅仅依靠纳税人自行申报，信息失真现象愈演愈烈。各部门之间的信息并不完全同步，在“放管服”背景下许多部门进行了简化，这都导致税务机关对一些信息无法及时获取。

二、高收入者个人所得税征管存在的问题

（一）高收入者纳税遵从度低

我国个人所得税一直采取源泉扣缴和自行申报两种纳税方法。源泉扣缴制度虽然已经很成熟，但纳税人始终处于被动地位，纳税人主动纳税意识淡薄，甚至很多有代扣代缴义务的单位并没有按规定进行扣缴。有的企业为了给高收入者发福利，将职工个人的工资薪金、奖金拆分成多份，分次发放，甚至利用第三方进行发放，从而隐瞒纳税人的收入。纳税人的主动纳税意识淡薄是一种无知性或情感性的税收不遵从。

在自行申报方面，新个税改革中不仅增加了扣缴义务人未扣缴情况，还增加了个人所得税汇算清缴制度，意味着征收方式悄悄向个人申报倾斜。对纳税人主动纳税意识要求越来越高。但是，由于信息不对称，无论是公开经济还是地下经济，税务机关都无法获取纳税人全部信息，导致纳税人有实现隐瞒收入的可能性。根据预期效用理论和税收征纳博弈理论，高收入纳税人更倾向于偷逃税或通过降低自己的经济效益、减少投资、降低生产规模，降低自己的真实收入水平，看似配合税务部门进行纳税申报，其本质也是一种低水平的税收遵从。这些做法都会给社会带来消极影响，产生“劣币驱逐良币”的现象，让诚信的纳税人处于不利地位，使得越来越多的纳税人选择不遵从，诚信纳税人不断减少。

（二）税务机关监管能力不足

目前，税务机关对高收入者监控的手段还停留在以纳税人自行申报和代扣代缴为基础的反向监控，对于工薪管理较有成效，但高收入者收入方式多样化且隐蔽性强，税收流失中大部分是这些隐蔽的收入，对高收入者通过各种手段隐瞒的收入，税务机关对此难于掌控。当前，在税务机构设置中缺乏一个针对高收入者集中监控与管理的部门，对这部分税源无法进行有效监控。同时，税源信息整合尚不到位。新出台的多部门联合、ITS系统、纳税信用建设等还存在滞后性和偏差性，如多部门之间的信息共享并不及时同步，多部门的配合程度低，纳税人填报六项扣除等申报信息存在虚假情况，信用建设任重道远。税务部门获取信息的准确性和实效性降低，以及信息共享机制不完善的情况下导致监管力度不足，难以有效约束高收入者偷逃税情况。

从税务稽查角度来看，目前税务部门对高收入者个人开展稽查较少，大多数都是通过企业的一些数据以及侧面取证。高收入者流动性大、涉及信息分散，而稽查人员的数量有限，往往对高收入者稽查的投入产出比较低，有时有的稽查人员同时负责多个区域以及多项工作，稽查效率也就有所降低。税务机关的惩戒力度和监察管理力度不强，导致税务人员寻租性腐败行为频频发生。税务人员在许多涉税方面享有较大的自由裁量权，而许多不想纳税的高收入者出于私利的考虑选择投靠税务人员的庇护，就个别税务人员而言，也有与纳税人合谋现象，导致税款流失。

三、高收入者个人所得税征管新对策

（一）引入正面激励服务理念，提高纳税遵从度

在保证高收入者经济绩效不变的前提下提升高收入者的税收遵从度，应当以提高税收容忍度为导向，引入正面激励服务的理念，改善外部环境，杜绝“搭便车”行为，形成一个良好的纳税风气与社会规范，进一步提升纳税遵从度。一是为高收入者设计合理的税负水平，加强诚实纳税的宣传力度，提高税收道德水平。二是税务机关良好的办事效率和服务质量也会影响社会规范的塑造。可以加强与高收入者的沟通交流，了解其诉求;完善投诉机制，加强高收入者的权益保障，使纳税服务更加高效。三是增加政府预算的透明度，公开税收收入的用途和去向，让纳税人了解高收入者所享有的公共服务都是与纳税息息相关的，减弱其抵触的心理。

（二）明确高收入群体标准，设立专门管理部门

由于全国经济发展水平不同，各区域间存在较大差异，认定标准不能搞“一刀切”。可以参考国外的认定标准，结合我国国情，综合考虑纳税成本、收入界定、家庭、物价水平、地区等各方面因素给出一个合理范围。合理界定高收入群体标准有利于加强税收征管，有利于增强高收入者的税收调节力度。世界上大多数发达国家都对高收入者设立了专门的管理部门，如美、英、澳等国[4]。其中，澳大利亚的高财富人群管理制度极具特色，其不断加强信息化共享，获取第三方情报信息，进行风险识别和分类进行差异化管理，取得了明显成效。我国可借鉴其他发达国家的经验，在各个省级税务机关和部分经济发达的城市设立专项管理部门，如稽查小能手、稽查专家等[5]。通过这些可以对高收入者进行直接管理、分级分类管理，进一步指导纳税申报和个人所得税征管工作。

（三）完善涉税信息共享机制，健全信息化监控系统

税收征管工作离不开信息数据的收集，更离不开信息系统和监控系统。对高收入者建立自己的纳税征管档案和涉税信息档案，扩大外部和内部涉稅信息的获取渠道，充分利用大数据、区块链等技术整合第三方信息，通过情报交换等手段积极参与国际合作，建立大数据共享平台，在全国和各个地区之间形成大范围的高收入者征收系统。这种信息系统可以使高收入者的涉税信息在全国各地跨部门、跨区域快速互通共享，有利于改善信息不对称情况，打破“信息孤岛”，在涉税信息上实现全面统筹管理，不仅可以节省人力物力，又可以根据高收入者经济活动类型、收入特点、税源分布情况等，对高收入者进行针对性管理，从而提升税源监控的效率和水平[5]。

（四）完善税务稽查制度，防范征管领域寻租性腐败

新个人所得税改革后税制发生了很大的变化，相应的征管模式也需要整改和优化，所以稽查部门应建立良好的内部管理制度。当前反腐倡廉已经蔚然成风。为了防止权力滥用滋生出寻租性腐败，应该建立权力制约机制，保障权力之间的制衡。同时，构建税收自由裁量权的限定原则，用征管原则进行指导和制约。建立主动申诉举报机制，给高收入者以足够的权益，让其可以有机会参与反馈，共同打击寻租行为。实施更加严格的惩戒制度，提高税务人员的违法成本，从心里感受到违法需承担的严重后果[6]。税收征管是“正义”的象征，偏离正义的税收征管必然造成不良的后果。因此，决不允许出现“保护伞”现象。

参考文献：

[1]  韩立新，刘颖.自然人个人所得税的税收征管体系构建研究[J].经济师，2018，（5）：142-144.

[2]  崔福霞.高收入者个人所得税征管问题研究[J].纳税，2019，（16）：5，8.

[3]  李慈强.税收征管改革的地方经验与立法完善——以上海自贸区为例[M].北京：北京大学出版社，2018.

[4]  马念谊.高收入高净值个人税收征管：国际经验与启示[J].税务研究，2017，（8）：78-81.

[5]  顾兵，孙硕.高收入者个人所得税国外征管经验及对我国的启示[J].税务与经济，2017，（6）：90-94.

[6]  天职国际会计师事务所.新个人所得税制解读与实务操作指南[M].北京：人民邮电出版社，2019.