城乡基层社会的“微治理”研究——基于江苏的典型案例分析

戚锡生⋆

一、城乡基层社会“微治理”的现状分析

（一）相关概念释义

“微治理”是基层治理中所秉持的一种治理态度、治理意识和治理策略，是在社会分化、群体异质化、个性发展日益突出的社会现实下，出于对多元利益诉求的尊重和最大满足，积极促进社会有效整合和参与积极性而建立起来的差异化治理和精细化治理。具体来讲，微治理具有以下特点：首先，微治理尊重现实，尊重差异。社会分化、需求多元是现代社会的典型特征，从上至下的“一元中心”治理思维很难适应社会的现实变迁，从而使基层微观社会治理呈现“左右为难”、“众口难调”的困境。社会整体价值和目标实现同个体分化和需求多元的张力，要求治理体系的建构要做好“一元领导中心”和“多元行动中心”的有机结合。微治理强调在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的总体思路下，坚持尊重现实、尊重差异的原则，以基层社会主体需求为行动出发点，从而建立基层社会治理的多元行动中心。其次，微治理强调参与，强调自治。微治理主张的多元行动中心意味着社会的广泛参与和群体自治。政府鼓励和支持利益群体和社会组织诉求的自我行动、自我实现和自我满足，鼓励和支持第三方组织参与基层治理，鼓励和支持社会组织和公民个体自我服务、自我管理、自我教育、自我监督。通过居民自治，促进多元利益诉求的有效整合。再次，微治理强调回应，强调高效。现代信息技术的发展，使各种社会诉求和情绪具有迅速扩散的能力，网络的屏蔽性使蝴蝶效应极易发生，这就需要基层治理具有高效、准确的回应能力。微治理通过居民自治和社会组织网络体系，在有效储存社会情绪和整合社会诉求的同时，实现诉求的及时回应和治理的高效推进。最后，微治理强调平等，强调民主。尊重差异，最大可能满足多元利益诉求的价值逻辑在于平等，在于促进社会公平正义。同时平等和民主又构成了积极参与、协商合作、高效自治的基础。微治理是一个系统工程，是由微结构、微机制、微项目、微参与共同构成又相互促进的有机整体。

（二）现状分析

1908年，一些有识之士向光绪帝呈奏了《城镇乡地方自治章程》，这一章程虽未能得到实施，且内容多为纸上谈兵，但它毕竟是首提“自治”概念，且专谈“城镇乡地方自治”，这为中国基层民主自治开启了一扇窗户，可称之为萌芽或萌生期。邓小平说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民最多的自主权，调动了农民的积极性”。“调动积极性是最大的民主”，“把权力下放给基层和人民在农村就是下放给农民这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。“农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性让他们参与管理，实现管理民主化”。

随着中国基层民主自治的发展尤其是中国基层社会的快速转型，一些与基层社会和民主自治不相适应的问题开始凸显出来。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很难将具体问题落到实处，也难以将村居民自治继续推向深入。对于如何避免村（居）委会受制于政府的行政干预、如何更好地培育和发挥广大村（居）民的民主自治能力与水平、如何将广大基层具体矛盾和问题快速解决等问题，考虑得很不充分，也缺乏足够的理论自觉和实践创新。基于此，21世纪，中国基层民主自治开始出现新探索，即“微治理”开始出现。所谓“微治理”，主要是指针对自己的地方特色，采取具体可行、细致有效、深入透彻的方式创造式地实行民主自治，从而弥补了以往村（居）委自治的不足。“微治理”是基层治理的创新，不仅为居民解决了实际问题，更为重要的是，将问题解决在一线，矛盾化解在基层。这主要表现在：将自治范围不断下移，让自治内容更具体化，使自治方式趋于细化；赋予自治主体以更大的空间和自由度，从而更好地发挥基层民主自治的功能，将广大人民群众的自治水平与创新能力提升到一个新的高度。

当前，基层社会治理体制创新就是要确立政府与市场、政府与社会的权利领域和权利关系。这是一个涉及范围广泛的社会改革问题，也就是说，基层社会治理所面对的治理问题是一个涉及价值的、制度的、规范的、结构的社会改革，而这个社会改革问题就集中在政府与社会、政府与市场的权利关系领域当中。一方面，基层社会治理体制创新，涉及的是治理思维和理念的转变。改变基层中心行政权威治理结构和治理理念，改进社会治理方式，完善体制内的社会组织建设，并将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，将其权利诉求纳入体制中来，在基层形成多元民主治理的新结构；另一方面，从地方性的社会治理事实出发，去探索基层社会治理体制与治理能力现代化，去解释和说明基层社会治理的转型条件和发展方向，才能明确基层社会治理体制创新或社会改革面临的紧迫问题。

二、城乡基层社会“微治理”的案例分析

（一）江苏省“微治理”的基本情况

社区是社会的细胞，社区组织是基层群众自治组织。江苏省有2万多个城乡社区，8000万江苏人就生活在一个个“细胞”中。长期以来，社区无奈成为政府的“腿”，回归自治成“痛点”。2016年3月30日，江苏省创新社区治理工作推进会在无锡召开，探讨社区新定位，尝试“微治理”，让居民获得更多服务和归属感。

社区回归自治，催生大量新诉求。全省约有10万个注册或备案的社会组织，正在探索为群众提供多样化服务。社区服务社会化是今后发展方向，也是社区“微治理”的必然路径。购买社会组织服务已在全省铺开，“微治理”正向小区、自然村、门栋延伸。为提升社区大平台作用，改造提升300个社区综合服务中心已列入今年省政府10件民生实事。过去的5年，省级财政每年投入1亿元专项资金，撬动地方财政累计投入36.7亿元，新增社区服务用房达161.5万平方米。目前，全省城乡社区90%以上都建有400平方米的综合服务中心。社区是一片沃土和富矿，只要充分链接资源，用心耕耘，就能给居民带来更多获得感。让“社区+”发挥乘数效应，多元治理，服务居民，效果可期。

（二）城乡基层社会“微治理”的江苏省典型案例分析

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制，改进社会治理方式”的重大命题，十八届五中全会更进一步明确了“推动社会治理体系和治理能力现代化”的总目标。近年来，江苏省将“微治理”作为一种城乡基层社会治理的有效方式在全省进行推广。在推广过程中，下辖地市都进行了一系列的有益探索和创新。

1.南京市注重社区行政职能改革，通过设立“微社区”方便居民“微治理”

“微治理”无疑需要祛除社区治理的行政化，过强的行政化只会使社区治理成为政府的一部分，而不是社会的一部分。南京市近些年来一直积极探索社区治理的去行政化改革，通过设立“微社区”，方便居民“微治理”。在改革中促使“微治理”在社区中落地生根。如江苏省南京市注重社区行政职能改革，突出社区去“行政化”。为此，以市委、市政府名义出台了社区减负七项规定及实施细则，创新“四位一体”社区减负增效治理改革，明确“五减”（取消25项工作任务、48类评比、42个机构、72项台账，整合20条社区网络）、“两增”（增加自治服务、便民服务）、“一考核”（出台全市社区或村考核标准），实现了体制改革减负增效。进行街居体制改革，做大街道行政服务中心，回收社区行政服务职能，面积较大的街道建立中心社区，作为街道服务中心的延伸，集中承接社区政务，使得社区去“行政化”。实行公共服务外包，政府转职能，社工转身份，政府只买项目不养人，释放社区自治和社工活力。又如南京市浦口区泰山街道通过设立“微社区”,使一些看似棘手的生活问题都能得到迅速的“微治理”,避免了一些社会矛盾的激化。位于南京主城之外、长江之北的泰山街道,正处于城市化转型过渡期,辖区人口迅速密集,目前已超过20万。超大型社区的存在,医疗、教育、养老以及基本生活配套设施整体不足,政府便民服务点不够,公共服务项目传统而单一,导致局部区域内的居民办事不方便,群众政务服务、社会服务、生活服务等多元化服务需求得不到满足。2015年以来,泰山街道开始在居民居住区搭建“微社区”治理平台,服务半径0.5～1平方公里,服务人口1万～2万。他们设立的“微社区”并非传统的“单位社区”,而是服务于自然居住区居民生活的服务圈,不仅可以办理或者代办一些政务服务事项,可以提供超市、娱乐、教育、医疗等生活服务,还可以发动居民参与社区治理。例如天景社区的“微社区”工作,服务覆盖附近3个小区,其中包括收件送件,到社区公共服务站为居民代办业务等等，这些都是根据市便民服务中心公共服务事项基本目录设置的,“微社区”现在可以办理低保申请等57项便民服务。为了解决居民担心暑假孩子的安全以及沉湎于网吧的问题，“微社区”领导干部便召集家长代表和社区妇联主任、妇女信息员、社区分管综合安全的社工共22人，召开“居民自治圆桌会”,决定加强小区的安全巡查,尤其是对附近网吧的巡查,同时告诉家长,很快会有大学生志愿者到社区举办公益活动,欢迎孩子们参加。南京“微社区”还及时处理了小区物管经常与业主委员会产生的矛盾。例如金城丽景小区因为车位紧张,开发商通过物业公司发布公告要建设立体车库,但遭到业主和业主委员会的强烈反对,业主不仅拉横幅、围堵开发商售楼处,还拒交物业费。“微社区”服务站迅速启动圆桌会协商机制,请开发商、物业公司、业主委员会、街道物管办、城建办共同参加,最终达成协议:开发商和物业公司暂停立体车库建设,由社区、业主委员会同公司做业主工作,待95%以上业主同意后再进行施工。南京“微社区”更方便居民感知社会神经末端的冷暖。南京街道对于社会治理,“既不包办一切,也不撒手不管”,而是通过“微社区”形成自然居民区的“微生活”服务圈,实现社会的“微治理”。

南京市注重社区行政职能改革，通过设立“微社区”方便居民“微治理”，南京市得以在社区自治中积极稳妥地推进“微治理”，使“微治理”成为社区自治功能进一步发挥发挥的推进器。

2.苏州通过深化动迁社区融合共治，创新“微治理”新机制

动迁社区是全国各级各类开发区及新城区建设的必然产物，已经成为城市形态中一个不可或缺的重要组成部分。从农村到城市、由农民变市民是一种持续的、复杂的转型，是一种经济社会发展格局的优化重组，如何加强和完善动迁社区的治理已经成为当前基层社会治理中的重要命题。动迁居民是苏州高新区开发建设的见证者和参与者，为高新区发展作出了巨大贡献。如何进一步提升和完善动迁社区的管理和服务、进一步提升农民集中居住后的幸福感和满意度指数，苏州高新区在实践中探索出了一条动迁社区融合共治的“微治理”新路子。

随着开发强度的加大，土地资源日益稀缺，高层动迁房的建设成为苏州高新区建设动迁小区的必然选择。从2012年星韵花园一期投入使用开始，高新区各地陆续开始建设高层动迁房。目前，在建动迁房项目有14个，建筑总面积高达294.51万平方米，其中13个项目是高层住宅。高层动迁房的建设给动迁小区治理带来了新的课题，同时，也为苏州高新区社区融合共治理念的探索和实施提供了新的土壤和契机，苏州高新区的社区融合共治理念和机制就是从高层动迁小区建设和治理开始探索实施，并逐步推广应用。

一是注重规划引领，从完善硬件设施入手夯实共治基础。近年来，苏州高新区在社区项目建设之初就考虑安全、环境、交通、电力、医疗、教育、商业等诸多因素，特别是小区主要进出口、社区用房以及停车位、农贸市场、文化娱乐场所等公共设施配套需要，加强对社区建设项目前期规划。在星韵花园、龙惠花园、浒墅人家、秀岸花园、杨木桥等动迁小区建设之初，区规划、建设、社会事业等部门和所在镇（街道）就注重考虑了社区管理实际，规划了完善的公共配套设施。管理用房、文化学习、图书阅览、文艺活动、党群活动、休闲娱乐、体育锻炼、医疗服务、卫生保健、老人服务、社区教育等服务设施建设一应俱全。考虑到各地民风民俗，龙惠花园、秀岸花园设置“木园堂”，红白喜事有场所，既服务了百姓，又减少了对其他居民的妨碍。苏州高新区还注重利用互联网、云计算、大数据、物联网等现代科技提高动迁社区智能化水平，着力完善“四张服务网”。其一，完善了基础网络服务网，包括有线、无线通信网，宽带网络、即时通信信号接入等。其二，完善了物业管理与安全服务网，包括视频监控、防盗报警、电子巡更、智能门禁、周界报警、智能充电等。其三，完善了智能家居服务网，包括家庭安防、居家养老、通信娱乐等。其四，完善了便民生活服务网，包括电子政务、网上收费、医疗健康、邻里社交等。

二是注重法治保障，从加强“四防”入手提升共治能力。精选了三十多名法官、十几名检察官、七十多名检察官、八十多名律师，组成了社区法治服务队伍，将全区76个社区、村根据地理位置与人口规模划分为33个社区司法服务站，采用“定点、定人、定时、定责”服务模式，排查不稳定因素、化解矛盾纠纷，为辖区百姓提供高效便捷的法治服务。加强人防。社区警务与物业公司形成了良好的衔接互动机制，加大群防群治力量整合，全区有包括警辅、治安志愿者、楼道长在内的“红袖标”达15000人，从管理源头上严把防范关。加强物防。有条件的小区实现物理隔离，对出入人车全面管控，严进宽出；积极推行 “一卡通”，用于小区主入口人行道闸、单元入户门禁及电瓶车充电；对出租户“一卡通”卡数量严格控制，杜绝群租。加强技防。高层动迁小区技防设施全部通过公安部门审核验收，监控点位实现小区出入口、区间路面、楼道、电梯和停车库全覆盖。加强制度防。组织社区干部和物业人员认真学习贯彻《江苏省物业管理条例》、《苏州市住宅区物业管理条例》等法律法规，针对各社区实际，制订出适合小区的规章制度、村规民约，靠制度实现居民自我管理。

三是注重文化建设，从丰富居民精神家园入手提升共治水平。社区文化不仅是精神力量和智力财富，也是老百姓日益增长的一种生活需求。高新区已建各类文化团队150多个，各镇、街道通过举办大型文化生活节和专场文艺汇演，丰富了群众文化生活。去年，在全区广泛开展了“文化舞动社区”嘉年华活动，区纪委、组织部、宣传部、政法委、社会事业局等17个部门和9个板块，开展10项主题活动，既丰富了动迁社区居民的生活，改善了群众生活质量，也浓厚了社区的文化氛围，起到了文化激励人、感化人、塑造人、涵养人的作用。

四是注重管理服务，从把好“四关”入手提升共治水平。把好“选聘关”。区房管局出台了《物业服务规范化考核办法》，遵循市场化、专业化、职业化的原则，为高层动迁社区选聘一流的物业管家，推动物业公司规范化运作。把好“接收关”。各社区和物业公司与动迁安置小组接轨，提前介入，对房屋信息、建设资料等全盘接收。物业公司对房屋质量严格把关，社区着重协调物业与开发商的关系，从源头上减少居民入住后因房屋质量问题而产生矛盾纠纷。把好“入住关”。交房时要求业主一并签订装修管理协议、缴纳保证金，明确房屋结构改造及装修材料消防要求等，由小区门岗严查进入小区的装修材料是否符合规定；对于装修出租房屋，要求出租人与公安部门签订“治安责任保证书”，在警务室建“出租房超市”，由民警免费充当中介，将租住外来人员全部纳入管理范畴；社区民警第一时间强化入住居民登记，做到人员清、情况明。把好 “协同关”。社区、物业公司各司其职，协同配合，建立沟通、协调、反馈、应急等长效工作机制，确保小区管理严格顺畅。

五是注重人文关怀，从“四心”入手提升共治水平。贴心便民服务。规划电瓶车集中充电场所，安装智能充电器，利用 “一卡通”刷卡充电；免费提供手推车、气筒、担架、轮椅等便民服务。细心引导装修。以惠民为出发点，提供样板房供业主参观，对装修工期、装修材料参考价格等居民关心的问题提供参考，对房屋结构改造、阳台封闭等事项规范引领。龙惠社区、秀岸社区等还专门提供了阳台封装材料样品，供居民选择。耐心尊重民俗。圈定红白喜事搭建木园堂的场地，按照提前申请、定点定位、缴纳押金、水电配套、清理到位基本程序，既办事顺利，又不影响他人生活。热心丰富活动。建设公共露天活动场所，合理安排广场舞场地和跳舞时间，控制音乐音量；组织元宵灯谜、趣味运动会等老少皆宜的文体活动，丰富居民生活。

3.无锡市通过多元协商共治，打造现代社区“四联”的“微治理”体系

居委会的自治组织属性被越来越多的行政事务削弱。居民对“万能的居委会”越来越依赖，甚至马桶坏了都认为是政府应该管的。邻里纠纷、疏通下水道、办理证明，三种不同性质、适用不同管理方法的事情，却让人们都跑到同一个地方——居委会。如何既发挥社区居委会自治功能，又能更好地将政府公共服务送到老百姓家门口？江苏省无锡市崇安区全面启动社区“四联”治理体系——“上下联接的合作治理、广泛联动的多元治理、平等联系的协商治理、规制联建的有序治理”，对“微治理”进行大胆创新。从2014年开始，实践表明崇安区各个社区的行政色彩逐渐淡化，社区的自治资源得到发掘，以社区协商为主要特征的多元主体参与下的社区治理结构，正在取代以往注重“管控”的社区管理模式。

首先，上下联接，合作治理。由“政社合一”向“政社合作”转变。2011年，实行社区扁平化管理后，居民在家门口就可享受到政府的公共服务，但也带来了行政干预过多、负担过重的问题。在居民群众和上级部门面前，社区经常是“顾此失彼”。居民群众有意见。崇安区将政府公共服务交给社会组织，正是在不减少为民服务的基础上，最大限度地调动了社工积极性，满足了社区居民的各种需求。此外，社会组织还因为其不同的组织定位发挥不同的社会作用。比如2014年，金宁社区尝试将社区政府公共服务通过政府购买服务的方式交给社会机构运营。小林民生工作室是“政社合作”的一个典型。帮助社区居民解决了“出行难”的问题，为居民维修小区道路、健身器材、管道，启动了困难居民救助、关爱伤残独生子女等社工项目。小林民生工作室，就是经常开展这些民生服务。正因为小林民生工作室的高效运作，金宁社区居委会也有了人力和时间发挥其自身作用。在崇安区还有很多像“小林民生工作室”这样的民办社会机构，政府以购买服务的方式支持其运作，直接为社区居民提供“保姆式”的服务。居委会真正解放出来，组织基层自治组织，发挥自治力量，实现社区的“微治理”。

其次，广泛联动，多元治理。社会力量参与成就“共享共治”。社区里有党员、教师、人大代表、政协委员、私营企业主等精英群体，也有空巢独居老人、低保户、残疾人等弱势群体。同时，社区还有为数众多的驻区企事业单位等社会资源。实现让社区的各类资源与社区“无缝对接”，直接为社区和特殊人群服务，是崇安区推进社区治理创新的一个重点。社区设立“七彩工程”为特殊人群提供专业化、个性化服务的故事，更是令人眼前一亮，“七彩工程”设立了红、橙、黄、绿、棕、蓝、紫、金 “七彩”丝带工作室或项目，分别为艾滋病感染者、贫困人员、老年人、社区矫正或戒毒康复对象等8类特殊群体提供专业服务。区政府先后投入600多万元，购买了近200个社工服务项目，服务7.1万多人次，办成了许多好事、实事，解决了不少急事、难事。以“自助-互助-他助”为运作模式的“老伙伴客厅”，为居家养老服务提供了便利场所。周围的老人闲暇时聚集到一位老人家里开展各种兴趣活动，这位老人家的客厅就被称作“老伙伴客厅”。现在，全区85家客厅，每家客厅每年都可获1500元的水电、卫生等方面的补贴。

再次，平等联系，协商治理。通过激发社区居民的主人翁意识，实现协商治理。社区常会遇到一些动用了财政资金或行政权力依然无法解决的老大难问题。每每遇到这些难题，社区就会启动“邀约制”，请社区党总支、社区居委会干部、业委会委员、物业公司经理、社区民警、居民意见领袖、街道相关负责人一起讨论解决方案。广瑞街道广益新村小区就成功运用协商治理的方式解决了停车难题。面对停车难题这种情况，最终在社区居委会和业委会的主持下邀约各方代表前来协商。通过多次平等协商，形成了新建248个车位的解决方案。其中部分车位由隔壁街道让出道路来修建。“自下而上”式的“邀约制”的普遍建立，真正打通了社区、社会组织参与社会治理的“最后一公里”，强化了政府与整个社会的良性互动。政府、社会组织和个人参与社区治理，体现出的是一种平等的合作关系，遇到矛盾纠纷通过协商处理，达成广泛的共识，矛盾往往会迎刃而解。同时，社区也为居民搭建各种平台，化解邻里矛盾，维护社区和谐稳定。

再次，规制联建，有序治理。“自律+他律”成为社区和谐的边际。近年来，江海街道金宁社区推出一份由社居委邀请60%的居民共同参与制定的“社区公约”，全文没有“禁止”等强制字眼，也没有“热爱”等口号式语言。每一句都很实在，却完全切合社区的实际。“社区公约”参与热情高，全区80%以上的社区有自己的“公约”，有些社区把“公约”编写了朗朗上口的“快板说唱”和小合唱曲，在居民中传扬。推行社区治理创新以来，崇安区注重理清政府与社区自治组织的职能边界，通过强化多元治理意识、社区自治意识、居民参与意识“三种意识”提升社区治理的内生动力，加强社区自治功能，最终达到“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的成效。去年以来，区内各社区相继修改完善了《社区居民自治章程》《社区民主评议制度》，制定了《社区事务公开制度》《社区议事监督委员会制度》等多项民主自治规章制度；居民自发成立“居民自律协会”，相继推出经过社区居民共同参与制定的 “社区共约”和“居民自律公约”，有效地引导社区居民有序参与社区治理。两份“公约”对于规范社区居民的个人行为，产生了出乎意料的效果，像高空抛物、公共楼道堆放杂物、养犬、种菜等这些原本难以解决的疑难杂症很快得到缓解，深得居民群众的称赞。这种自治体系的推陈出新，让社区回归了“居民自治”功能，提高了社区社情民意的收集分析和处理解决能力。各种类型的文艺团队也活跃了起来。仅江海街道金宁社区，就活跃着金邻里舞蹈队、梦之声合唱队等11个社区文体特色团队，他们都是自己管理，自己排练，基本上做到活动天天有，歌声处处在。有些文艺团队的节目还走上了荧幕。同时，居委干部也变得充实起来，社情民意收集箱、居民意见箱、社区网站、电子显示屏、热线电话、社区联系卡等平台也运转正常了。社区干部每天可以开展入户走访，了解居民的生活困难和想法。

社区治理需要顶层设计，系统推进，社区“四联”治理旨在通过四个维度的治理路径，注重多元参与共享共治，引导社区管理向社区治理转变，实现社区的“微治理”。

4.常州市创新社区治理，通过多元共治搭建多种“微治理”的平台与机制

社区是社会的基本构成单元，是构建和谐社会的重要基础。2014年7月 24日，常州市委、市政府召开全市城乡社区建设工作会议专题研究部署社区建设工作，出台了推动城乡社区建设“1+7”文件，即 1个社区减负文件和 7个社区增效配套文件，着力解决制约社区发展的体制机制、资金保障、队伍发展、管理方式等方面问题，推动“社区管治”向“社区善治”转变，努力走出一条具有常州特色的社区建设和治理的新路子。社区虽小，但连着千家万户。连续两年，天宁区被市委市政府表彰为社区建设先进地区第一名。2016年是“十三五”开局之年，迎来了“全国社区治理和服务创新实验区”的验收工作。4月27日，全区召开创新社区治理工作推进会，对工作做了全面部署。

首先，从自发到自治，为民“管家”。例如虹景社区设立“社区管家”室，据了解，“社区管家”是由之前的“居民议事厅”发展而来，每个网格配备2～3人，充分发挥“熟人社会”的作用，现在像二胎、低保等政策办理，都要由社区管家先调查审核后，社区才可办理，对于社区事务的不合理做法社区管家也要及时指正，提出建议。虹景社区老小区集中，社会环境复杂，“社区管家”的模式促进了居民的自我管理和自我服务。通过居民自主参与，在管理上寻找利益最大公约数。为推进社区自治，5月，区委社工委下发了《关于加强城乡社区协商民主工作的实施意见》。上半年，镇、各街道要按照先试点后推广、边实施边完善的要求，完成城乡社区协商民主示范点建设。现在，像“四位一体”管理模式、“片长+志愿者”服务等充满活力的自治模式正在各社区蓬勃发展。全区全面推行协商民主机制，基本形成主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效明显的社区协商治理局面。

其次，从减负到增效，提升服务。天宁区全区各村、社区已进一步整合治理资源，落实治理责任，细化“网格化”管理模式。构建“社区+”服务平台，围绕社区居民需求，建立行政机制、志愿机制和市场机制相结合的社区服务，推进社区服务供给侧改革。同时，将持续深入开展“机关挂钩社区”活动，重点对郑陆镇的26个村（社区）进行挂钩服务，让机关部门带着任务、带着技能到社区报到。

再次，从被动到主动，三社联动。在减负的基础上，怎样做好“增效”是摆在每个社区、社工面前的新问题。对此各街道、社区推出了包括加强基层党组织建设，完善“三社联动”机制等多项举措。2015年，茶山街道与区帮邦助老服务站、华音兰韵沪剧团签订了公共服务购买合同书，为60周岁以上独居老人提供的居家养老和文化作品巡演两大服务，促使部分政府职能趋向专业化、市场化。区级社会组织发展中心，统筹整合社会资源，为社会组织提供后勤保障、管理咨询等支持服务，促进社会组织快速发展，服务社区。社工队伍的提升是社区治理的重要保证。80后社工小杨刚参加完“常工院社工培训基地”的心理学课程，“懂得了如何有效沟通，如何保持良好心态”。小杨表示这些技能可以帮助她更专业、更规范地服务居民。全区要求44周岁以下社工持证率要达到90%以上，参加培训、管理的考核结果也将作为续聘、解聘、奖惩依据。新进的公务员首先安排社区挂职，磨砺一定年限，使社区成为培养各级领导干部的“蓄水池”。社区搭平台，社工为支撑，社会组织为载体的“三社联动”模式，效应凸显。自治、和谐、文明的社区新格局也正在悄然形成。

5.南通市打造民生精准服务，开展社区邻里“微治理”行动

南通和平桥街道“微治理”打造民生精准服务。为深入推进邻里治理体系建设，实现“十三五”良好开局，和平桥街道围绕民生幸福工程和社会治理创新工程的要求，结合邻里志愿服务365行动，以问题为导向，以民生为取向，在各个条线和区域开展社区邻里“微治理”行动。邻里“微治理”行动项目以各社区的特点为基础，结合邻里的人群情况、服务需求，打造各具特色的邻里服务品牌，实施交通畅行工程、民生幸福工程、平安志愿工程、邻里事务协调处置“马上办”、流动摊点整治提升行动预警平台等五大工程，具体实行濠锦路限时交通单向循环、建立北濠桥路公益一条街、启动邻里互助益起来、开展“红色防火墙”联动义务巡防等23项活动。目前，北濠东村社区65名公职人员到社区认领微治理项目、濠北社区道路限时单行征集民意、濠阳社区探索成立新市民管理服务中心等工作正在有序开展。和平桥街道从邻里需求出发，通过“微治理”服务行动，加强居民间的沟通与交流，形成邻里守望的新城市生存状态。同时选出了一批愿意参与邻里治理的志愿先锋，提升邻里民主自治力度，从而形成“大统一，小自治”的局面。

6.淮安市积极推进“微创新”，全力打造社会治理“升级版”

近年来，淮安市主动适应新形势新变化，积极推进社会治理“微创新”，创造了许多行之有效的维护群众权益的好做法、好经验，构筑了党和政府主导的维护弱势群体权益的工作机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，达到了协调利益关系、化解社会矛盾、维护群众权益、促进社会和谐的良好效果。

首先，新载体——做强社会治理新品牌。2014年，淮安市确定清河区“百千万法治行工程”等78个项目为全市社会治理“微创新”项目，旨在通过“微创新”推动全市社会治理工作做出特色、形成经验、打响品牌，力争在全省、全国有影响、有地位、走在前列。按照市第六次党代会第三次会议提出的“社会治理创新要注重点线面结合，推出更多微创新项目”的工作要求和全市政法工作会议“社会治理项目化、项目推进责任化”的工作部署，经过申报审核，78个项目成为社会治理“微创新”项目。这些项目既有“打造‘阳光信访’升级版”等在全省乃至全国具有示范性的项目，也有“健全重大决策社会稳定风险评估制度”、“易肇事肇祸精神病人救治管理”等淮安政法工作代表性项目。通过有计划、有步骤地开展“微创新”项目建设工作，积极探索社会主义市场经济条件下社会治理、平安建设和法治建设的特点和规律，创新工作思路、改进工作方法，不断提高工作的预见性、针对性和有效性。社会治理“微创新”的项目建设尊重基层首创精神，用创新的理论观点看待和处理工作中遇到的新情况、新问题，培养了一批典型，形成了品牌效应，政法创新工作通过“微创新”实现了规范化、科学化和制度化。

其次，新办法——信息化平台精彩频现。洪泽县社会治理防控体系“天眼”工程建设目前已经覆盖整个城区，通过观察位于洪泽湖畔的制高点高清探头，整个城区、湖区的情况一览无余。截至目前，洪泽县近500个监控点位完成高清数字化升级。同时，该县把洪泽湖区干线航道视频监控纳入社会防控体系，正在建设的水面视频监控系统将与社会治安监控并网联合操作，升级版的社会治安监控系统领跑苏北。洪泽县通过实施“天眼”工程等“微创新”项目带来很大变化，目前已经成为推进全县社会治理的新引擎，引领全县社会治理工作进入快车道。在全市“微创新”项目中，全市各县区、各部门充分利用信息化建设手段，整合现有信息资源，同时利用基层和社会力量，涌现了清河区智慧清河地理信息系统、洪泽县全覆盖“天眼”工程、清浦区高清监控系统建设等微创新项目，对存在的社会矛盾、隐患及早发现，及时解决，让老百姓感觉到了信息化管理在社会管理方面的巨大成效。

再次，新途径——多元化主体凝聚合力。清河区“温暖心房”——失独家庭早期心理援助项目开展以来，通过入户走访、团体辅导、个案心理疏导及团体游戏等方式，帮助20余户失独家庭掌握了专业心理康复知识，让曾经破碎的家庭失独而不孤独。为有效化解社会矛盾，及时满足广大群众多元化、个性化的社会需求，市民政局推出向社会组织购买特殊群体精神慰藉服务的“微创新”项目，积极探索社会组织参与社会治理创新的新路径、新方法，以群众需求为导向，以政府购买为驱动，以公益项目为载体，鼓励、支持社会组织开展以改善民生、服务基层为重点的社会公益服务。在新的社会治理大格局中，社会治理主体呈现多元化特点。从市民政局向社会组织购买特殊群体精神慰藉服务、团市委青少年服务管理红绿蓝工程、淮阴区治安巡防荣誉卡制度等“微创新”项目中不难看出，淮安市各地各部门进一步优化社会治理主体格局，既发挥党委、政府的领导和主导作用，又鼓励和支持社会各方面参与，充分发挥多元主体各自应有的功能和作用，使多元主体良性互动，形成社会治理整体合力。

7.盐城通过社区网格化管理实现“微治理”

“科学发展向上攀登，网格服务向下延伸。”盐城经济技术开发区推行社区网格化管理，实现社会建设与经济建设良性互动，经济发展与社会稳定良性融合，各项工作迈上新台阶，开创新局面。

盐城经济技术开发区将一个社区划分为一个网格——一级网格；社区内的居民居住、生活小区为二级网格；每五、六栋楼为一个居民小组即三级网格；每一栋楼则为四级网格。网格长分别由社区党组织书记、社区工作者、居民小组长和楼栋长担任。楼栋长同为栋楼居民，由所在楼栋居民直选。阳光社区是开发区较早的一个拆迁安置小区，现有居民8721人，2012户，53栋楼，设有11个三级网格，53个四级网格。四级网格长每月津贴1户6元。6栋楼组成1个三级网格，网格长津贴1户2元。社区和居民小组设立居民议事室，每月召开一次民意调研会，每季度召开一次网格管理人员例会，遇重大事情召开民情恳谈会，将收集到的意见和建议，分级、分人办理和反馈。社区建有一个社会管理服务中心，设有爱心超市、警务室、调解室等。

社区居民对服务中心改变了过去门难进、脸难看、事难办的弊端，群众办事由私对公转变为公对公，不仅大大方便了群众，而且杜绝了吃、拿、卡、要；干部由被动服务转变为主动服务，密切了干群关系，增强了基层组织在群众中的凝聚力。在居住小区和社区之上，街道还建有一个网格管理指挥中心平台。这个平台以格为基础，以网为依托，将互联网、移动网和物联网结合，各种信息在这里流通、融通，问题随时发现，及时解决。平台统筹协调各职能部门专业力量，城市管理联抓，平安法制联创，流动人口联管，矛盾纠纷联调，民生保障联帮。街道里空巢老人、残疾人，只要你在网格中，按一下手机按键，就可以立即联系上平台，在第一时间得到帮助和服务，小事不出格，大事不出网，出门能办事，居家享服务，一张无形的网格，连着所有人。

刚开始搞网格化，有人反对，认为这是玩新鲜，赶时髦，还不如原来的村组实在有抓手。经过一年多的实践，不断深化网格化管理的内涵，提升网格化管理的实效，使网格化管理在盐城经济技术开发区生根，推进了社会治理创新实践，创造了新形势下群众工作新经验。

使社会管理模式得到根本转变。服务管理水平得到全面提升。建立了一支社区管理队伍。社会稳定基础得到加强。

8.徐州创新协商机制，优化街道社会治理结构推动“微治理”

徐州市云龙区彭城街道办事处位于主城区，企事业多，老旧小区多，流动人口多，社会治理难度大。近年来，在街道、社区两个层面不断建立健全基层协商民主机制，在社会治理中倡导“有事好商量，有事商量着办”理念，坚持协商于民，协商为民，搭建了四项协商平台，形成了“四步协商”和“四权落实”机制，有效地把协商民主融入基层社会治理，使街道的社会治理结构更加优化，有力地推动了传统街道管理向现代社会治理转变。

首先，建立“四步协商”机制保障平等参与。一是确定协商议题。协商议题来自公共事务和公益事业，涉及到群众利益，属大家的事，需大家商议。协商议题主要是从网情、12345政府热线，市区主要领导信访批示，社工入户走访调查居民需求等渠道产生，每月收集一次议题，建立5星级确立制度，凡是被评为5星级议题的事项，在一周内开展协商，两个月内没有5星级议题的，对4星级议题开展双月协商。议题的星级评定情况在社区公示，接受社区居民评议。二是明确协商主体。充分考虑议题的性质、利益关系、复杂程度和影响范围，根据依法、属地、合理原则确定参与协商的主体对象。社区开展协商居民代表不少于50%，街道层面协商居民代表不少于20%，其他参与协商主体分别为街道、社区主要负责人、驻区人大代表、政协委员、街道法律顾问、区政府相关职能部门负责人。居民代表由社区居民代表会议推选产生，参与协商居民根据议题内容来确定。协商主体产生后在开展协商前5天进行公示。三是充分开展协商。制定协商规则和程序，保障协商活动包容有序进行。首先由街道或社区主要负责人报告议题产生、形成过程、明确提交协商的事项及协商目标，然后利益诉求居民代表逐一表达诉求和愿望并提出自己的解决办法，按着人大代表、政协委员建言献策，然后街道、社区、区相关部门回应诉求，接受献策，提出能解决问题的初步方案，律师从法律角度进行观点评判，由会议主持人归纳集中形成初步一致协商意见。然后，开展第二阶段协商，由会议主持人宣读初步协商意见，大家再提补充意见，然后交协商会议表决，半数通过即视同协商成功，对于没有协商成功事项，择机进行第二次协商。四是公示协商成果。对协商形成的一致意见，形成会议纪要发相关人员，并公示一周。

其次，建立“四权落实”机制保障合力参与。一是落实居民协商民主议事决定权。街道和社区凡关乎民生、与居民利益息息相关的事，由居民议，由多数居民来决定做与不做、做什么，真正实现大家的事，大家定。二是落实党委决策权。对协商一致的事项，街道、社区党委即时召开党工委或党委会议，研究落实协商成果转化，明确负责人员、保障措施及工作要求，确保协商成果有人干、有钱干、有督查、有考核、有奖惩。三是落实办事处执行权。街道办事处根据党工委决策部署及协商会议纪要，认真抓好各项措施落实，在落实过程中协调区相关职能部门给予支持，整合各类资源，形成落实合力，把协商一致的事项做好、做实。四是落实协商主体监督权。参与协商主体既要主动促进协商成果的转化，又要对协商成果的办理过程及结果进行监督，监督党委是不是已将协商成果纳入决策、监督办事处是不是认真执行党委决策部署，监督区机关职能部门是不是给予保障。

再次，搭建“四项协商”平台保障多元参与。一是在社区搭建区域化党建协商议事机构。推行“1+x+y”党建模式，“1”指原社区党委，“x”指原社区党委下属党组织，“y”指驻区单位党组织，社区“大党委”在原社区党组织委员的基础上，增加3～4名驻区大单位兼职委员，兼职委员与委员一样参加社区“大党委”议事会，参与研究社区重大事务。明确了“大党委”协商议事制度，议事由社区“大党委”书记主持，讨论事项由书记确定。明确了协商议事程序：议题确立、会议通知、事项决策、形成纪要。社区“大党委”的建立使协商民主的主体更广，议事协商内容更丰富，更加有利于社区事务协商结果的办理。二是在街道层面成立辖区“共驻共建”联席协商议事会。每年协商两次驻区单位为居民服务项目，签订项目落实责任书，定期开展项目落实协商会议，以协商促整合，以协商促共享。三是在楼栋推行自治理事会议事模式。彭城街道无物业老旧小区多，存在“脏乱差”现象，原来一个楼栋就楼栋长一个人在管理，且普遍年龄偏大，力不从心，现在是理事会自管至少3个人，多则9个人，建立了《楼栋自治理事会议事规则》和《楼栋自治公约》，楼栋自治理事会协商议事管事，使楼栋卫生、群防群治、邻里矛盾调解、公摊费用收取、邻里互助有多人管、有效管。四是探索社会组织协商议事机制。目前辖区有社会组织212家，活跃在社区的社会组织近百家，它们在助力社区自治中发挥了重要作用。选择部分社区社会组织试点开展社会组织协商民主活动，初步形成了协商内容、协商主体、协商程序和协商结果办理等制度，促进了社会组织健康、规范成长。

基于以上案例,我们发现，城乡基层社会治理的问题集中在主体地位不均等。受传统自上而下治理模式的影响，政府部门居于权力的中心，处于主导地位，习惯于用行政权力对相关主体进行领导；社会组织发展较晚，自主性独立性不强，依赖于政府的财政及政策扶持；基层群众自治组织行政化倾向严重，功能异化、名存实亡，成为政府机构的附属部门；民众公民意识淡薄，权利及参与意识不强，参与渠道不畅通，顺从依赖思想严重，话语权基本丧失。各主体分离割裂，缺乏在城乡社会治理中的沟通协商机制，基层社会治理碎片化不可避免。

三、培育城乡基层社会“微治理”发展的对策

（一）科学制订规划方案，创新“微治理”理念

首先，从微治理行动形成微共识，最后达成因地制宜的基层组织制度，是基层组织实践的重要目标。虽然微治理在实践中体现出了许多实用性特征，但不少问题解决模式也存在暂时性的特点。所谓“没有规矩，不成方圆”，城乡基层社会的可持续发展和居民生活共同体的形成，离不开凝聚最大共识的公约和制度。因此，在研究制订规划方案的过程中，要坚持需求导向，力求向广大群众征集、论证和实施、反馈，切实找准群众诉求的交汇点和社区矛盾的聚焦点，创新“微治理”治理理念，有效破解城乡基层社会治理中群众参与不多、治理效果不佳的问题。

一是在需求征集上做加法。应指导各基层组织拓宽渠道、创新方式，将“问需于民”的工作做实做细，广泛汇聚居民群众的愿望。通过入户访谈、问卷调查、座谈讨论、网络征集等渠道和方式，在全面掌握各基层组织中居民职业、年龄、家庭、志趣、爱好、专长等基本情况，尤其是各类特殊群体、重点对象相关情况的基础上，最大可能地打捞基层“沉没的声音”，最为广泛地征集居民“细微的心愿”。二是在需求论证上做减法。完成需求征集之后，我们及时指导各基层组织对数量庞大、内容繁杂的居民愿望进行研究论证，通过组织居民群众“聊一聊”、约请房地产商“扯一扯”、会同物业公司“谈一谈”、邀请专家学者“评一评”、联合职能部门“议一议”等多种方式，对居民的愿望进行系统的梳理论证。以此为依据，将群众愿望划分为当下可以立即实现、近期可以努力实现和未来有望争取实现等不同层级类别。三是在需求满足上做乘法。我们把握基层治理创新方向、立足当前我国的国情、着眼满足群众的需要，要求各基层组织从实际出发、从小事做起，尽一切可能满足居民群众的愿望。进而采取“上下互动”形式，落实微项目，并配套实施“以奖代补”，激励惠民的微项目发起和落地。

（二）优化资源配置，提升“微治理”的服务管理效率

针对当前城乡社会基层组织中普遍存在的公共资源散乱、服务功能缺失等现象，应围绕“低成本、高效率”的目标，按照因地制宜、务实推进的原则，推动各基层组织积极搭建公共服务的平台，努力创新“微治理”的载体。

一是网格治理平台。城乡社会基层组织以利益相关方为标准，对原有基层组织的自治网格进行再细分，进一步缩小网格范围，提高网格密度，并按照网格区域划分形成自治小组、居民楼组、小区各类团队组织等不同自治组织，基本形成了上下贯通、左右联动的“微治理”工作体系。网格的细分，使居民群众可以更为直接地参与协商议事、反映利益诉求，大大提升了自治的效率和精准度。以网格为基础，全面、系统、动态地采集人、地、物、事、组织以及群众诉求等各类基层社会治理要素，建立城乡基层社会治理“大数据库”，为领导决策、部门行政、公共服务提升基础信息保证。运用“大数据”分析，适时回应社会需求，实现城乡基层社会的动态管理、及时管理、扁平化管理和公共服务的“直通”，提高社会面的防控能力和公共服务水平。二是参事议事平台。基层组织可以通过设置有居民议事的“民智议事厅”，以及建立起“社区同驻共建理事会”和“社企同驻共服务平台，实现社区与社会组织、社会企业的协同共治。三是外来人口服务平台。通过企业和社会组织认捐认管，在基层组织成立“服务综合体”，为基层组织自我服务、自我管理、自我教育、自我监督提供载体。四是信息互动平台。建立信息展示、信息参与、信息反馈平台，方便群众“知情、诉情、问情”，实现社区与居民“点点对接”，互通有无，为群众参与畅通途径。

（三）转变职能，突出“微治理”的社会治理基础地位

城乡基层社会治理就如同一个两端分别标有“行政”和“自治”的“弹簧”，在国家处于现代化加速期的宏观背景中，国家对社会资源的整合需求必然导致社区行政任务繁重，“弹簧”在行政压力增大的情况下，自治受到压制，同时必然带来“自治”一端反作用力的增大，对抗、不参与、不支持、离散成为社会治理难以解决的问题。

首先，“微治理”的重要特点就是将基层组织不仅仅看作一个居住和行政的空间，而视其为许许多多居民微型共同体所组成的地域基层组织，进而通过微行动，将这些过去隔离的共同体联结和组织起来，最后形成更高层面的共同体。然而一旦规模变大，所涉事务的公共性往往呈现几何级数增长。因此，要把治理往更高的层面推进，真正实现基层组织和居民共同体的统一，最终还是需要制度来加以保障。确立基层组织在城乡基层社会中的基础地位、统筹职能和保障作用，理顺街道和职能部门的权责关系，将执法权限、执法力量下沉到各基层组织，强化基层组织协调综合执法的职能。通过下放权限、整合力量，实现城乡基层社会的“微治理”，真正做到权力下放到街道、执法人员充实到街道，社会管理水平得到新的提升。一是引导民间自治组织发展。积极成立社区同驻共建理事会、社企同驻共建理事会等自治组织，让群众成为自治的主体。二是激活社会公益组织作用。以共建项目为依托，培育志愿者组织维护公共服务。三是推动多元互助组织成立。以群众趣缘为导向，培育组建各类兴趣俱乐部等，满足群众多样化的需求。通过制订政策指引、给予小额补助、提供场地支持等方式，引导鼓励居民根据兴趣爱好、生活习惯、个性诉求组建成立不同类型的草根性组织，使居民有了更多的联系纽带。推动成立合唱团、腰鼓队、舞蹈队、时装队、门球队、民乐队等草根性组织，使其在倡导文明生活、丰富基层组织文化建设中发挥更大的作用。

其次，政府的角色定位决定了“微治理”实践的成败得失。“微治理”的可贵经验在于对于居民的小型事务，通过微行动、微组织、微平台等建设，把握政府角色的“放”和“收”。事实上政府在社区治理中的主要任务一方面是进行宏观制度制订和政策调控，对地区发展的政策规划和规范社会组织的法律法规；另一方面，政府也没有放弃自身责任，而是在基层组织事务中提供某种弹性服务来帮助基层组织发展和自治目标的实现。因此，政府需要通过一定的手段合理配置资源，组织引导基层自治组织、第三部门组织等来关注基层公共事务的治理，以满足社区居民对社区经济、社区卫生、社区服务、社区医疗和社区治安等多方面的要求。

（四）通过多元主体协商治理，逐步完善“微治理”参与机制

首先，针对基层治理各方主体关系不顺、职责不清、协同不够、制衡不力的问题，将理顺各方主体关系作为创建活动的重中之重，力求通过逐步完善参与机制推动“微治理”的持续运行。一是着力理顺各方关系。结合创新基层社会治理综合改革，探索在社会治理网格划分中将楼盘小区作为一种重要的基本单元，积极构建市-镇（街道、园区）-村（社区）-网格（楼盘小区等）四级治理网络。逐步明确四级治理权责，将社会管理服务的触角延伸到楼盘小区，将社会治理创新的阵地前移到楼盘小区，将基层群众自治的实践落实到楼盘小区，在楼盘小区生活共同体内引导群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。“微治理”涉及组织建设、治安联防、文化教育、卫生医疗、社会事务、社会保障、设施建设等多个方面，但是，当前职能部门工作难以延伸到社区、小区层面，制约了基层群众自治机制的落实。要求职能部门在基层社会治理工作中既各司其职、各负其责又密切配合、齐抓共管。针对“微治理”主体多元、彼此关系复杂的实际，应理顺“微治理”范围内各类主体关系作为创建活动的切入点和突破口。各基层组织将党建摆上重要位置，推动全部基层组织建立了党支部，充分发挥统筹协调和领导核心作用。二是完善参与机制，确立治理基础。探索一套以公共服务为牵引，以项目为依托的社会参与机制，通过社区自治章程、社会组织发展方案、企业理事会参与机制等完善了群众、社会组织、企业等不同主体的参与机制，为微治理打下了基础。实施社区减负，促进了居委会职能的回归，把居委会从繁重的事务性工作中解脱出来，社区居委会逐步从政府的“发言人”转变为居民的“代言人”，促进了社区自治活动的开展。三是强化激励机制，提供缔造动力。通过落实“以奖代补”、模范带动、积分奖励等机制，提高群众、企业、社会组织等主体参与“微治理”的积极性，激发共治动力。四是巩固服务机制，保障互动实施。立足网格化基础，进一步完善社会化服务机制，把社会服务通过网格输送到基层治理每一个角落；以台湾专业、成熟的志愿者管理方式为借鉴，完善志愿服务机制；建立外来员工“同城市、同管理、同参与、同待遇”的“五同”服务等机制。

其次，通过多元主体的协商治理，尊重居民主体地位。一是通过多元主体的协商治理，对接居民真实需求。开展协商民主，让居民说怎样服务好，政府按多数居民要求做，能够增加服务满意度。二是通过多元主体的协商治理，扩大多元主体参与。在街道广泛开展与居民、与驻区单位、与社会组织协商议事活动，建立运行机制，保障不同主体参与，优化社会治理结构，提升了街道和社区的治理能力。

综上所述，城乡基层治理一直以来都是国家治理的重要组成部分，也是影响国家治理绩效的基础要素。在当前城乡经济转轨和社会转型时期，基层经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等都正在发生深刻的时代变化，这些深刻的变化在给社会发展创造财富、激发社会活力的同时，也给城乡基层治理带来诸多新问题和新挑战。党的十七届三中全会强调要“在统筹城乡改革上取得重大突破，为整个经济社会发展增添新的活力。”因此，适应城乡基层社会国家整合和社会融合的新型发展趋势，更新传统的发展思路和模式，加强对城乡基层社会的“微治理”研究，积极推进城乡基层管理体制机制改革和创新，构建新型城乡基层治理体系，是保障流动性、开放性、异质性日益增加的城乡基层实现一体化发展的重要保障。