政府网站防灾减灾民俗文化建设的政策研究

2016-07-10董晓萍

社会政策研究 2016年3期

董晓萍⋆

在我国政府近年大力开展的防灾减灾文化建设中，整理和解释优秀民俗文化传统，可以增加政府对灾害文化的认识，揭示政府没有解决或应该强调的某些防灾减灾中的问题。从政府治灾投入方式讲，继承和发扬民俗文化传统，还有利于政府发动民间组织和非政府组织，调动各种深藏于民间的减灾手段，建立政府合作抗灾的广泛战线，取得防灾减灾的更大胜利。

民俗文化从古代留传至今，肯定有一些与今天的意识形态不相符合的地方，但与它给予国民防灾减灾的精神能量相比，启用它的意义是更为明显的。民俗文化既能帮助政府提升防灾减灾工作的社会效益，又能帮助政府降低这项工作的社会成本。

政府网站是政府管理和指导防灾减灾工作的公开渠道。我国国民对政府网站干预防灾减灾管理抱有较高的社会期待。政府网站的防灾减灾宣传对提升国民防灾减灾意识起到重要作用。但以往的政府网站对调动民俗文化遗产防灾减灾比较忽略。实际上，利用我国丰富的防灾减灾历史资源和民俗经验，是一种投入成本低而社会效益高的文化建设，它们为广大人民所熟悉，可以提升国民对政府网络平台的关注度，有助于建设具有中国特色的防灾减灾文化与社会管理模式。而中国的防灾减灾做得好，就是对世界的贡献。

本文主要使用作者搜集的国内31个省市区（港澳台除外）的政府门户网站资料进行讨论，这些网站普遍建有“应急管理”专栏，信息样本主要从这里抽取，信息内容以自然灾害为主，包括火灾，其他应急管理内容不列入调研范围，共筛选得到3312条信息样本。本文主要讨论两个问题：一是政府政府网站防灾减灾信息分类与管理现状;二是政府网站防灾减灾民俗文化建设的问题与对策。

将政府防灾减灾建设纳入民俗因素是政府文化建设的新课题。而人类抵御灾害的差异性主要表现为民俗文化的差异性，而不是物质差异。民俗学在这方面可以发挥学科的作用，从民俗文化建设上辅助政府防灾减灾。

一、政府网站防灾减灾信息分类与管理现状

防灾减灾信息发布是政府管理的重要组成部分，从我们的调研数据看，我国政府网络信息发布平台所发布的防灾减灾信息分以下六类。

主灾与灾害链。主灾即我们的研究对象自然灾害，主要灾种包括地震、水灾、旱灾、台风、雨雪冰冻、滑坡泥石流、火灾、沙尘暴、虫灾等。主灾会引发一些次生灾害，以水灾和地震引发的地质灾害和台风引发的水灾为主，也包括由此带来的水源污染、设施损坏泄露、病虫害等危害，主灾与灾害链这一类内容指的就是灾害所引发的一系列问题的报道。

军地救灾。指灾害发生后军队救援与地方单位参与救助信息，这类内容救灾主体重点强调的是军队、武警、民兵以及气象局、交通局等军队和地方部门，标题若无明显指出，则笼统定为政府保障行为，不归入此类。

经济生产安全。这类信息主要收录标题中明显强调生产生活安全的信息，包括设备安全、项目安全、水情监测与堤坝安全、生产安全、生命安全等。

自护自救。这类信息涵盖的是灾害的卫生救助和保障，主要指医疗人员提供防控疫情、疫病、处理医疗垃圾和生活垃圾、食品与饮水、蚊蝇、皮肤病、破伤风等支援或知识。

政府保障。这是涵盖面最广的一类，指政府对灾害的各种防、抗、救行为，包括预案制定、演习训练、备灾建设、信息发布、应急决策、组织救援、领导慰问、物资供应、住房安置、灾后重建、政策扶持等。

社会文化。指灾害产生的社会、文化方面影响和人文视角关注。包括公共宣传、事迹表彰、纪念活动、维持稳定、心理咨询、保护遗产、公益慈善等活动。

从全国总体情况看来，这种以政府保障为主要防灾减灾手段的内容占大部分比例，各省内部也多是如此，网站上宣传最多的就是政府指导救灾工作的内容和领导讲话、工作部署等。

其次是社会文化和经济生产安全类内容，在15%上下。社会文化按上文的定义属于现代文化，与我们要建设融合的传统文化几乎没有交集，其中一大部分是防灾减灾知识的公共宣传，表现为知识普及活动和社区示范建设等。“防灾日”是一个密集的着眼点；另一大部分是爱国主义教育和民族精神感召，表现在捐款捐物和纪念活动。其中近年几起大灾巨灾震撼全国，波及深远，包括汶川和玉树地震、南方雨雪冰冻、云南旱灾、舟曲泥石流等。目前只发现两条灾难后发扬民族文化或传统文化的内容，西藏的“当雄灾区牧民为罹难者举行传统丧葬仪式(2008-10-09)”，上海的“玉佛寺为受灾台胞举行祈福消灾大法会（2009-08-21）”。另外也有极少量的社会管理内容，如上海的“华东理工大学召开灾后社会重建与社会工作研讨会（2009-05-07）”。此外，从网站内容设计上看，目前政府是把灾害当作安全工作一揽子抓的，统一归为应急管理，但是全社会安全文化体系没有建立起来，这样这项工作就还停留在政府管理层面，企业和社会力量跟进不足。

如图1所示，经济生产安全是政府重视的头等大事，火灾相关内容一般都与此有关，所占比例也相对较高。强调军队与当地具体部门行动的标题不如泛指政府的多，故军地救灾类内容报道较少，不足10%。主灾与灾害链内容在标题上也体现得不明显，所报道主要是地震、水灾、台风三类突发性剧烈灾害，但信息总量也很少，不足5%。自护自救类内容在大灾过后宣传较多，在应急网上出现很少，只占2%强。

图1：政府网站灾害条目分类比例①我指导的博士研究生吕红峰参与了本文的信息搜集和绘图工作，特此说明并致谢。

由于各地常见的灾害不同，为区分不同灾种的应对方式和宣传报道的差异，我们参考《中国自然灾害系统地图集》，根据自然灾害发生的地域和研究侧重，将全国大致分成几个主要的灾害类型区，包括水灾区、旱灾区、台风区和地震区。这四类地区各自以某种灾害为主，实际上都是多种灾害并存：水灾区有旱灾，旱灾区也有水灾，但总体是水灾多于旱灾。除了2010年云南旱灾外，旱灾内容相对较少，地区突发性的山洪很多。滑坡、泥石流、山崩等地质灾害经常伴随发生，水灾过后易发病虫害。高寒区雪灾频繁，南方冬季雨雪冰冻灾害增多。此外，森林火灾和冰雹也很常见，但沙尘暴几乎没有，推测是因为沙尘暴极少造成大规模破坏，不在应急工作范畴内。目前我国政府突出的是大灾和巨灾的报道，因为它们产生的影响大，而更全面完善的安全体系还有待构建。主要不足有：1.防灾减灾工作以政府保障为主导，网站内容较单一，以行政管理为主，没有充分调动基层民间的积极性，传统文化几乎没有利用，政府的安全管理需要普及为全社会的文化。2.各省市区都是多种灾害并存，网站的灾害内容与所属灾害类型区不完全一致，水灾、台风、地震内容较多，旱灾少，沙尘暴缺少，可能与应急程度有关。3.灾害种类与信息类别有一定关系，水灾、台风和地震的灾害链较多，旱灾、雪灾无明显灾害链，水灾和火灾的经济生产安全信息较多，巨灾的自护自救和社会文化比例较高。4.大城市防灾减灾宣传教育相对主动，中小城市防灾减灾教育不积极。

二、政府防灾减灾网站的民俗信息特征与政策建设

（一）重视巨灾影响与灾后积极文化建设

四川处于西南多山地带，气候潮湿，水灾和地质灾害本来就多发。四川汶川地震发生后，全国乃至全世界的目光都聚焦到了这里，四面八方的援助纷至沓来、源源不断。这场灾难已经成为凝聚民族精神的标志物，各类媒体不遗余力地报道帮扶救助的功劳业绩，其他省份甚至长期占有这类信息。四川省政府格外注意灾后的民生保障，医疗卫生和食品衣物等物质条件一再加强，稳定社会秩序为重中之重，包括资金管理、治安维持、市场监管等。全社会更加关注巨灾后灾民的积极文化建设，注意心理健康，为此提供了大量干预和疏导。政府也更重视防震减灾的宣传和教育。以上内容都大大提高了“自护自救”和“社会文化”的比例。另外，由于地震报道集中，震后的次生灾害比较明确，加上四川本来就多山洪，容易带来地质灾害，导致“主灾与灾害链”内容比例也很高。

图2：四川政府网站灾害条目分类比例

（二）加强大城市防灾减灾凝聚力文化建设、聚焦高密度城市安全运转

我们统计的31个省级政区中，有两个是直辖市，也是全国最大的两个城市——北京和上海。它们面积小、人口高度密集，城市化发达，防灾减灾工作有大城市特点。首先，所关注灾害是关系到城市安全和正常运转的，如地震、暴雨、冰雪、大雾、火灾等，没有旱灾，与所在的灾害类型区并不完全一致，作用形式与乡村也不大一样。其次，这种大城市财富密集，一旦受灾损失也极为严重，社会风险更高，所以政府更重视防灾减灾宣传教育，要求市民增强防护和避险能力，最大程度地减轻灾害的危害。在这个城市中，“社会文化”类信息显示程度高，特别是上海，超过了“政府保障”类别。

图3：北京政府网站灾害条目分类比例

图4：上海政府网站灾害条目分类比例

政府利用网络信息，有助于提高政府信息公开的程度，提升全民防灾减灾的社会适应性。特别是在网络信息已成为重要的新媒体工具的今天，加强防灾减灾政府网络平台建设已刻不容缓。但目前我国各地政府对此还没有引起高度重视，在已有政府网站防灾减灾信息发布中，也侧重灾害预报、政府援助与各部门救生信息，缺乏文化建设，现状堪忧。而这项工作并不难，如利用我国丰富的防灾减灾历史资源和民俗经验，就是一种文化建设，它们为广大人民所喜闻乐见，可以提升市民对政府网络平台的关注度。

在本次研究中，我们搜集到与各地各民族防灾减灾民俗有关的故事、谚语、民歌和民间舞蹈数据96,782条，将之加以利用，编纂防灾减灾通俗文化读本，会大受欢迎。再举个例子，我国的世界文化遗产都江堰和北京颐和园铜牛，都是典型的防灾减灾建筑遗产。这类故事讲得好，又能进行防灾减灾民俗建设，又能保护世界文化遗产，一举两得。

三、政府网站防灾减灾民俗文化建设的问题与对策

政府防灾减灾民俗文化需要解决一些根本问题，主要有以下几点。

（一）防灾减灾民俗文化的性质

防灾减灾文化与社会管理共同建设的性质在与它的核心价值观和社会行动结构是统一体。各国各民族的文化价值观并不相同，防灾减灾目标也各有差异，中国的优秀文化价值观与世界其他国家防灾减灾文化的价值观是不能彼此替换的。我国是社会主义国家，防灾减灾文化的行动结构是我国政府领导力、科技支撑力、经济实力、军力警力、社会动员力和国际救援等，这也是在符合我国文化价值观的社会管理平台上形成的综合治理结构。它可以促进中国的治灾兴国，同时对世界多元防灾减灾文化模式的建设起到补充作用。

（二）防灾减灾民俗文化的分类

防灾减灾民俗文化的分类，一是已有文化分类，一是在已有文化基础上建立的防灾减灾文化分类，两者结合互补。

已有文化分类，指我国的文化四结构，包括传统文化、民俗文化、民族文化和地方文化。我国传统文化中的灾害学思想被历史文献化，这对中央文化与地方文化互补，推进社会稳定延续，起到了关键作用。民俗文化是一套有关宇宙观、人生文化和周围世界和谐运行的人文知识系统与行为惯制。民俗文化中的非工程类历史建筑的防灾减灾功能、风水意识和空间配置思想，是需要创新继承的现代防灾减灾文化元素。民族文化和地方文化，通过对各民族、各地区的灾害观比较，反映我国灾害的普遍性与文化多样性。我国的防灾减灾文化建设，以国家社会主义意识形态文化为主导文化，但绝不等于以之取代传统文化、民俗文化、民族文化和地方文化。这些辅助文化都各有自己面对的社会群体和特有文化内涵。它们的国民认同程度高，人文社科研究的使用频率高，有创新提升价值，适合开展非政府的民间对外交流，是政府主导文化的坚实基础和支撑内容。它们在特定范围内号召力强、开放能力大、人民对之习惯成自然，利用成本低而社会效益高，容易被国际社会所接受。它们的受保护程度和发展水平还成为国际舆论评价我国改革开放质量的一种标尺。它们的生态环境良好与否，也与国内人民群众对幸福指标的描述直接相关。政府主管行政部门要充分考虑到我国各层面文化的各自特点，这样在规划布局和实际利用时才更为妥当。

在已有文化基础上建立的防灾减灾文化分类有三种，即积极性文化、凝聚力文化和表演性文化①在减灾文化分类上，作者参考了Sharon G Clark的分类，但他强调宗教仪式和信仰行为在安全文化中地位，本文根据中国资料和减灾文化建设的目标，强调历史传统、民俗文化和政府社会管理的共同作用。参见Clarke, Sharon G., “Safety culture: under-specified and overated?”, in International Journal of Management Reviews, Vol 2, Issue 2, March, 2000, p.69。。积极性文化，指带有积极向上意义的防灾减灾文化，它有多民族多区域的多元模式。凝聚力文化，指带有社会认同和社会整合性质的文化，可以在社会管理上充分应用。表演性文化，适合在情感修复和信念重建中使用，从前在封闭场合中进行，现在则可以针对关系到社会整体利益的关键问题，创造健康乐观的表演文化。自然灾害的精神性影响有直接传播性，能制造人类恐慌，衍生社会谣言，造成社会心理的忧郁、恐怖和毁灭感。传统表演性文化在宗教仪式中使用，有正面作用，也有负面作用。但在现代社会防灾减灾文化理念上建立表演性文化，选择正确方向，开展文化引导，便能返本开新。

（三）防灾减灾民俗文化特点

这里所说的防灾减灾民俗文化特点，有两层意思，一是人类自走出神话传说的时代，经过长期的社会发展，已摆脱了群居生活，但在全球一体化信息社会中，人们共居网络信息化的社会关系中，又在新的网络层面上结成群居生活。这个变化赋予防灾减灾文化以现代传承性格。二是单一型思维转向复杂性思维。单一性思维片面强调GDP指标，结果生成简单思维。实际上，文化的价值和功能是不能简单地用GDP衡量和计算的。文化让不同历史、不同社会、不同肤色和不同语言的人们都能自律，并感到安全、幸福和稳定，而不会让人们违反文化原则，为了其他利益去滥用资源、破坏环境和毁灭人性。中国优秀文化的本质是重自律的文明，其内核是仁，要推己而及人，达己而达人。复杂性思维是一种网络型思维②普利高津在1990年代已提出复杂性的概念，并用来研究自然界与人类社会的运行系统。参见〔比〕尼科里斯（G.Nicolis）、〔比〕普利高津（I.Prigogine）：《探索复杂性》，罗久里、陈奎宁译，四川教育出版社1986年版，《序：转变年代的科学》第vi-vii页。近年欧洲学者在经济全球化背景下再次提出复杂性思维的问题，用以抵制单纯强调GDP的政府管理倾向。。信息社会的特点是在传统与现代、民间与政府、地方与国家、社会制度与风俗习惯之间均形成网络关系。现在是网络决定世界，不是霸权决定世界，到处都是异质的网络空间。传统文化、民俗文化、民族文化和地方文化都在编织无形的网络。网络的关系在变，各个点的关系就在变，所编织的信息图景就在变。忽视网络思维，便不能解释某种社会事件如何从无到有，又从有归于无。不利用网络思维，政府就很难把握处理突发事件的时机，不了解怎样切入，怎样控制。但从根本上说，中国传统文化和民俗文化中已有网络思维的成分，网络能生和，和而不同，和能生万物，它主张人与自然界和社会关系的和谐③关于和谐概念的阐发，参见乐黛云：“和谐社会的追求”，乐黛云：《当代名家学术思想文库·乐黛云卷》，北方联合出版传媒（集团）股份有限公司2010年版，第498-504页。。防灾减灾文化体系建设，应使用中国独有文明中的网络思维，建立信息时代的新网络思维，去观察自然灾害影响的限度与人类共荣的规则。