困境、反思、探索：城市社区治理中政府职能的角色重构与转变创新

张铮 姜郸⋆

习近平总书记强调，基层工作很重要，“基础不牢，地动山摇”，基层社会治理的重心必须落实到城乡社区。在全球范围内，社区治理逐步成为地方治理的重要环节，“社区治理是全球治理、国家治理的灵魂性工作，是地方区域对更大范围内的治理进行支持与联系的重要环节。”十八届三中全会强调，转变政府职能和行政体制改革继续深化具有深刻重要性，要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“在创新社会治理中增强社会发展活力”。与传统基层社会治理相比，近年来提出的社区治理中政府职能的角色定位及重构，日益成为一个亟需理顺的问题，必须在国家治理体系和治理能力现代化的语境下加以研究解决，以便构建和推进中国特色的社区治理。

一、差异社区治理模式中的政府职能定位

“社区”是拥有共同价值观念和生活习俗的同质人口，在真正而持久的共同生活中，形成的利益相关、守望相助、休戚与共、人际关系密切的生活共同体。在这个相对独立、相对稳定的社会实体中，人们具有某种归属感，拥有某种相似的生活方式与文化心理，基于此发生特定社会关系和社会活动。社区是组成社会的基本单元，社区和谐是和谐社会的前提，社区治理是社会治理和国家治理的基础。“之所以用治理（governance）这一词，而不是使用政府（government）或行政管理（administration）的概念，目的在于说明治理包含着参与社区公共政策制订和执行的公民、选任代议者和公共服务职业者的全部活动。”近几十年来，中国城市社区已经发生了翻天覆地的变化，“单位制”解体，新兴住宅小区不断涌现，人们的物质精神要求日益提高，原有的社区治理模式已难以继存。社区治理模式向以政府部门、社区自治组织、社会组织、社区企业和社区居民等多主体、多中心，协调处理社区公共问题，提供公共服务，实现社区事务管理的复合模式发展。

根据社区的发展和具体需要，政府应履行的职责和应具有的能力，是社区治理不同于社区统管和社区管理的判定依据。为达到社区治理利益最大化、方式最优化，让社区治理达到理想善治状态，政府角色的准确定位和政府职能的更好发挥就显得尤为重要。在社区治理中，政府职能不仅能够决定社区治理的性质、类型、方式和内容，而且也能够起到推进或阻碍社区发展的作用。纵观中外社区治理实践，基本上存在三种主要的社区治理模式，即政府主导型、社区自治型、多元混合型三种类型，每种类型中政府的职责范围各有差异。

（一）“政府主导型”社区治理中，政府直接、具体干预社区事务，社区设立政府的下属行政机构和派出机关，由政府制订社区发展计划和发展方案，给予社区资金、政策、法律等方面的支持，社区其他治理主体虽然也参与治理过程，但总体以政府主导社区治理为方向，居民对政府决策进行响应，按照政府的计划和方案实施和参与，是自上而下的治理模式，具有浓厚的管理色彩和行政色彩。新加坡是此类型的典型代表，政府在社区中建立人民协会作为社区中介机构，为其提供人员培训、办公场所等支持；社区内各组织都由政府进行规范化管理，人民协会下设民众联络所、公民咨询委员会等，负责政府与社区居民进行沟通与协调，进行政府、社区间的信息双向传递。政府职能包括制订执行社区住房政策、社区医疗保健制度，以及社区建设、社区教育等。

（二）“社区自治型”社区治理中，政府以间接、宏观的方式干预社区事务，社区其他治理主体拥有很高自治性，能充分发挥主观能动性参与社区治理。政府的主要职能是制订法律法规，规范社区治理中个人和集体的行为，提供政策保障和资金支持，协调主体间利益关系等。社区没有义务完全执行政府的行政要求，政府也不独自制订社区发展计划和发展方案，是社区主导的、自下而上的治理模式。此类型的典型代表是美国、加拿大等。以加拿大为例，地方政府产生于社区，市政官员和议员产生于社区选举，各级政府设立社区服务机构，政府需要鼓励、支持非政府组织、社区企业为社区提供服务等。

（三）“多元混合型”社区治理模式，主要是指在社区治理过程中，政府、社区都发挥重要作用，政府对社区发展有干预，但是相对于政府主导型社区治理模式要宽松，介于政府主导和社区自治之间，官方色彩与民间自治并存。典型代表是澳大利亚、新西兰、日本等。以澳大利亚为例，政府与居民进行双重主导，自上而下和自下而上双线治理模式。政府职能表现为政府为社区提供有力财政支持，如在维多利亚州，政府用于社区发展资金达到其财政支出的40%，政府基本不直接提供社区服务，而是运用政府购买形式进行市场化运作；政府对非政府组织机构进行评估、扶持和政策帮助；鼓励社区居民自己参与社区事务进行治理；政府参与提供社区卫生保健服务等。

综上，在不同社区治理模式中，政府职能发挥不同作用以促进社区发展。但是这三种类型的共性是政府在社区中都能通过制订法律法规、制订优惠政策和项目，提供资金支持、鼓励扶持非政府组织和社区企业，协调社区内多元主体间的关系等实现自己在社区的政治、经济、文化和社会等领域的职能。

二、角色迷失：社区治理中政府职能的越位与缺位

改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步建立，原来的“单位制”体制瓦解，由各单位承担的社会职能逐渐回归社会与社区。我国最初实行政府包揽社区管理的模式，近年来逐渐向政府主导下社区各主体协调治理的方向转变，并已经在全国部分地区建立试验性社区。20世纪90年代后半期，我国进行社区治理体制改革，明确规定了各级政府在社区的职能，探索基层政府工作的权责运行方式，形成诸如青岛、上海、沈阳、江汉、百步亭等典型社区治理模式。尽管我国社区治理有了一定发展，取得了上述成效，但由于起步较晚、经验不足，当下政府在社区治理中依然存在角色和职能的“越位”、“缺位”等问题。

（一）社区治理中政府职能的“越位”

“越位”体现在政府包揽许多应由社区承担的职能，主要指过度干预行政事务，主导社区财政、人事等问题。目前我国城市社区治理中，各级政府特别是市、区政府，对社区进行全面规划和统筹安排；街道办事处是地方政府的派出机关，是直接负责社区事务的领导者；城区职能部门，主要是某项工作的指导者，比较具有专业性；各级民政部门，是对社区治理工作起到研究和指导作用的政府部门。在我国城市社区中，除了政府部门外，还有其他治理主体协调参与社区事务的处理，如社区自治组织、社区居民、社区中介组织、非政府组织、社区企业、业主委员会、物业管理公司等。但是，我国自古的“强国家，弱社会”的国家与社会关系以及实行长期的计划经济，政府在社区一直发挥垄断和主导作用，社区基层的自治组织也基本被划在国家政权体系之中。政府在所有治理主体之中，构成领导与被领导关系，而不是指导关系，往往导致社区治理行动僵化、效率降低，而社区治理应该是多元治理主体进行协同治理的动态过程。

（二）社区治理中政府职能的“缺位”

社区治理中政府职能的“缺位”，通常体现在公共服务提供方面。例如，据调查显示，湖北12个社区内每年基本承担215项工作，其中，行政性工作有170项，占79.07%；服务性工作45项，占20.93%。我国社区治理中政府职能的“缺位”困境产生的原因主要源于对于上级政府的压力及自身经济需求，可能为追求当地GDP增长，工作围绕经济指标，忽视社区居民利益，过度注重经济，造成公共服务供给不足，严重不符合社区居民日益增长的需求。另一个原因，也是由于社区工作行政性过强，过多承担行政类工作，难以集中精力、挪出时间更好地协助政府在社区提供公共的服务。

三、重构与创新：实现我国城市社区治理中政府职能转变之对策

（一）治理理念转变与政府职能重新定位

正值转型中的中国，面临城市化进程加快、城市外来人口激增、大学生就业率低、社会老龄化趋势加快、家务劳动社会化等诸多新挑战和新问题。随着经济社会发展水平的不断提高，人们对物质文化的需求也日益丰富，这些问题庞杂具体，政府无法凭一己之力承担。因此，迫切需要政府转变在社区治理中的理念，坚持“以人为本”，对政府的角色重新进行合理界定。政府在社区中要从“划桨”到“掌舵”，做到权力下放、重心下移、立足基层，将具体的社区事务归还社区，让社区居民享受充分的知情权、参与权、监督权，提高社区的自治程度。政府则通过宏观调控和协调监督等手段促进社区发展，形成政府与社区之间的良性互动，最终由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的格局转变。

一方面，要对社区进行充分赋权，强调社区在治理中的主体地位。改变政府“行政性的单一主体秩序”，从社区微观活动中解脱出来，把职能定位在制订和执行社区发展规划、加强基础设施建设、为社区治理创造良好的发展环境等方面。要做到充分授权社区，就要求政府在涉及到社区居民利益的公共事务中，充分考虑社区居民需求。例如政府进行社区规划前，需要大量收集社区的详细背景资料，包括自然、社会、经济和文化方面的特征及其他有价值的数据，然后进行社区实地考察，如住民宿，访问社区、学校，考察了解社区全貌等，然后通过开放式会议与社区居民进行充分讨论，获得有益经验，最终做出规划方案。另一方面，要提升政府的服务质量，就要扭转政府提供公共服务时的垄断和包揽现象，改变政府职能发挥效率低下的现状，难以及时满足社区居民的物质文化需求等问题。此外，在提供公共服务时可以适度引入市场机制，通过政府购买等方式，实现社区服务和公共产品供给的多元化。

（二）理顺社区治理主体间关系

理顺政府与其他社区治理主体的关系，有助于政府职能的进一步明确，转变社区治理中的政府职能。同时，促进社区治理结构的完善，形成党组织领导，政府指导社区的发展和规划，居民委员会保障居民充分自治，社区非政府组织、社区企业、业主委员会、物业管理公司多元参与和协同治理的社区治理模式。

第一，政府与党组织。我国正处于社会转型期，面临许多复杂的社会问题，必然需要党组织来指导社区治理的总体方向。社区党组织在我国社区治理过程中占据领导核心地位，是社区发展与建设的重要保障，是凝聚人心、促进社区和谐的重要政治基础。因此，政府在社区中履行各项职能时，要始终坚持党的领导，保障社区治理的正确方向。一方面，加强社区党员班子建设，提高成员自身素质，明确自身职责，以党内民主保证社区民主，推进社区服务型党组织建设；另一方面，开展党员思想教育活动、党员社区志愿活动等，依靠党员的模范作用带动群众主动而广泛参与社区治理。

第二，政府与社区自治组织。我国社区治理中，街道办事处是直接参与的政府部门，也是与社区事务联系最为紧密的政府派出机构。街道办事处是政府的行政隶属单位，是社区公共事务处理的行政组织，是政府与居民自治组织之间沟通的桥梁。居民委员会是实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织。但在实践中，社区居委会的人事任命、资金来源和工作方式等，基本受上级组织的领导，是街道办事处的行政下属，缺乏独立性。因此，理顺政府与居委会之间的关系，一方面，应形成一种自下而上和自上而下双向互动的运作模式，政府对社区充分授权，改变政府包揽社区居委会人员的任命和发放工资的状况，鼓励提升社区居委会的志愿性和民主性。社区居委会在接受政府的工作指导时，能够充分发挥其自治性，协助处理社区具体事务，并且监督政府在社区的工作。另一方面，也要合理把握好社区自治组织的功能定位，优化社区权力分配结构，防止自治组织职能发挥不足。

第三，政府与社区居民。社区居民是参与社区治理的最基本单位，政府在制订社区政策时，通常以召开听证会、网上公示、民意调查等方式广泛吸取社区居民的意见和建议。政府应为社区居民参与社区治理提供良好环境，例如鼓励居民参加社区居民委员会竞选、组建合法的非政府组织、组织社区志愿活动等。政府与居民之间的关系应该是服务与被服务，而不是领导与被领导，应该充分尊重社区居民参与社区未来发展的权利。

第四，政府与社区非政府组织、社区企业。我国社区治理现状面临非政府组织发育不足、社区企业过度追逐利益缺乏公益性的问题。因此，政府与非政府组织、社区企业间，应明确彼此职能互补的关系，政府以优惠的税收政策、财政政策支持并监督非政府组织和社区企业的发展，同时社区非政府组织和社区企业承担社区中的公共服务项目，弥补政府在提供公共服务和公共产品时的职能缺失。

第五，政府与业主委员会、物业管理公司。社会主义市场经济的飞速发展，直接导致城市社区内商品房的兴起，一些住宅小区的范围超出了街道办事处和社区居民委员会的传统格局划分，业主委员会和物业管理公司是在新兴的商品房小区中承担自我管理的重要主体。居民委员会是与国家基层政权密切相关的社区自治组织；业主委员会更符合社区居民的自治需求，是依法参加社区治理的新组织形式，可对住宅区卫生状况、配套设施等相关事务进行干涉；物业管理公司，承担商品房小区内的公共服务，提供公共产品，包括环境卫生管理、水电管线维护、安全管理、公共设施建设等诸多项目。一方面，要协调好社区居委会与二者的关系，形成“三位一体”的社区治理模式，避免出现权责不明晰、相互推诿的状况。另一方面，要加强对业主委员会和物业管理公司日常工作的监督，同时为其行使权力提供法律保障。

（三）治理体系完善与行政方式优化

第一，完善社区治理法律制度。党的十八届四中全会提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。建设法治中国，必然要求社区治理的过程也要有法可依、有法必依。完善社区的法律法规，为社区治理提供良好制度环境，是政府在社区治理中的重要工作，是将社区治理纳入制度化、规范化轨道中的重要举措。我国现阶段社区治理主要依据的法律是《宪法》、1989年通过的《居民委员会组织法》，以及民政部制订、国务院转发的行政规定与文件。这些法律文件明文规定了我国社区治理的基本问题，包括性质、任务、组织结构设置等。但是对社区治理过程中的具体问题尚未加以规定，如对社区权力机构的划分、运作的方式与管理的手段等。随着社区建设和社区民主的进程加快，已有的法律文件中的许多条款已经与实际工作不相适应。例如，现行《宪法》将社区自治的功能几乎全部赋予社区居民委员会，对社区会议等自治方式缺乏规定；社区居民的定义局限于户籍，外来打工人员参与社区治理权利无法得到有效保障等。因此，应该适时修订与颁布社区治理相关法律，一方面，从法律角度明确社区治理主体的权责和主体地位，为社区充分发挥主观能动性提供法律依据和法律保障。另一方面，法律制订必须基于民意，体现民意，要征求社区居民的意见，经由充分讨论后施行，以此确保法律的有效性。

第二，建立社区双向监督机制。将社区治理纳入制度化渠道，除了法制建设，还需要建立政府与社区之间的双向监督机制。一方面，政府可建立检查、监察、内部审计三位一体的监督机制，依法进行定期与非定期的社区评估与监督检查，指导社区发展方向。但要避免行政化，要在保障社区主体地位前提下进行工作指导和监督。另一方面，加强社区综合信息平台建设，进一步推进政府在社区治理中的党务、政务、财务和服务公开，促进社区工作的透明化，及时公布决策的制订与实施情况，接受民主监督。社区居民还可以对政府工作内容、质量、工作人员的服务态度和效果进行监督和评议。同时，建立社区信息库、社区行政和服务档案，增加信息屏、服务台等公共设施，为社区居民更快了解社区治理相关信息提供渠道。

第三，整合社区治理资源。我国现有的社区治理主体社区居委会干部老龄化严重、专业文化知识结构不合理、业务素质不高，缺乏年富力强、文化层次高、具备专业社区服务和社区管理知识的人才。因此转变政府在社区治理中的职能，要充分整合社区人力资源，改善现有的人力资源构成体系和动员机制。一方面，注重培养和引入专业化人才，建立业务素质高的社会工作人才队伍。参与社区治理的居民也要提高对社区整体状况的把握，更有利于维护社区公共利益同时实现自身利益。另一方面，减少政府对社区自治组织的行政干预，改变以往由政府一手把控社区人事任命的状况，将权力下放社区，支持民众推选出为社区所思所忧的当家人。政府应建立社区人事的约束和激励机制，从宏观角度协调社区人力资源配置。

第四，提高社区主体文化认同。塑造治理主体主人翁意识，提高参与治理的积极性与主动性，是加强社区精神文明建设、保证社区治理健康和谐发展的精神支持。一方面，政府应鼓励社区打造特色社区文化，培育社区精神，以此激发居民参与社区事务的热情，提高参与意识。我国社区之所以政府介入较多，与社区居民的自治意识不强不无关系。要倡导社区文化和社区精神，例如，开展社区群众性活动，加强社区文化、体育、教育、娱乐等方面建设，举行各类社区公益活动，如定立“街坊节”等社区节日，联系和团结社区居民。发现和弘扬社区独有的特色文化，增强社区居民的认同感和归属感；另一方面，创造社区教育的条件和机会，提高居民参与社区治理的能力。兴办社区图书馆和社区学校，为社区居民提供良好的公共服务，满足人们的精神需求。社区良好的学习氛围，不但提高了居民文化道德素质及文明程度，又为社区居民提升参与社区治理的意识和能力提供了条件。

第五，加强社区政策资金投入。政府在社区治理过程中，应逐步退出微观干预，通过优惠政策、财政支持等更具有灵活性、适应性的手段宏观调控社区发展。一方面，大力加强中央及地方政府对社区的财政支持，形成规范的公共财政制度。调整公共财政收支结构，建立用于社区建设和社区服务的专项基金，并根据社区实际需要不断调整财政投入的重点方向和优先度。同时，加强对非政府组织的资金支持，实现社区公共服务及产品的多样化和个性化。另一方面，政府要对社区政策倾斜，尤其是为社区非政府组织和社区企业发展提供更多的优惠政策。政府应适度引入市场机制和社会机制，将政府管不好的事务交由社区处理。特别在公共服务和公共产品方面，通过政府购买等方式，有利于社区非政府组织和社区企业提供高效高质的公共服务。政府除了需要监督、管理、协调社区非政府组织和企业之外，更重要的是运用优惠税收政策、劳动政策，对其财产税、营业税进行减免，培育和促进其发展，形成各方通力合作、互惠共赢的局面。

在我国市场经济蓬勃发展和社会转型的大背景下，以往行政化主导社区治理的模式已难以适应时代需求，而社区治理中做到正确处理政府与社区其他主体间关系，正确行使政府职能，具有复杂性和长期性。政府在社区治理中的职能转变主要有以下三个发展趋势：第一，政府权力下放社区，社区自下而上的社会参与度不断提高。社区居民参与意识日益加强，政府需要还权于社区，充分保障社区居民的切身利益；第二，政府进一步扶持非政府组织、社区企业，引入市场机制，实现政府购买。在可以预见的未来，非政府组织将在社区中发挥愈来愈重要的作用，将以义务性质为社区提供比政府更个性化、更具有灵活性的社区服务和公共产品；第三，政府将逐步撤出社区的微观干预，将精力更多放在宏观调控方面，为社区各主体参与治理提供更优良的环境。

以上是从国情社情前提出发，在国家治理体系与治理能力现代化视角下，针对社区治理中政府职能转变的发展趋势进行的基本判断，而政府职能转变的相应对策也必须审时度势，才能更具有现实可能性与实际可操作性。