新加坡社会治理的实践与启示

李秀琴　王金华⋆

新加坡原属英国属殖民地，自1965年8月9日被逐出马来亚联邦后成为一个名副其实的独立国家，迄今建国刚50周年有余。很多学者一直在思考，新加坡这样一个既无资源又无腹地的城邦国家，在短短半个世纪里靠什么取得如此辉煌的成就？靠什么在大国林立、实力至上的今天获得一席之地？靠什么在一个多种族、多宗教、多元文化的国家实现种族融合、社会和谐和国家认同？本文拟从社会治理角度出发，通过对新加坡领导人的执政理念和治理方式展开深入剖析，解答上述疑问。

一、新加坡人的新加坡

（一）新加坡的显著特点

熟悉新加坡的人都知道它有两个显著的特点：一个是所谓的“小”，它是一个热带岛国，国土面积只有718.3平方公里，人口只有547万人（2014年6月底），每平方公里达7500多人,是世界上人口密度最大的国家之一；另一个是所谓的“大”，其国内生产总值（GDP）增长率、人均国内生产总值、人均寿命、经济竞争力等，在世界和亚洲各国中都位居前列。据2013年统计数据，新加坡国内生产总值高达2780亿美元，为全球第35大经济体；人均国内生产总值达54775美元，居亚洲第一，世界第八（国际货币基金组织数据）；2010年被评为“全球最具竞争力的经济体”，在世界经济论坛最新发布的《全球竞争力报告》排名中，新加坡在144个国家和经济体中位列第二，在合计12类指标中，其中7类均保持了前三，另外3类则跻身前十（刘宏、王辉耀，2015）。此外，这种“大”的特点还体现在新加坡在国际舞台的影响力上，新加坡的金融、贸易、服务、航运、教育、科技等，在亚洲可谓位居前茅，在世界也有一席之地。

（二）新加坡成功经验的传统理解

以往人们在评价新加坡的成功经验时往往集中在两个方面：一是经济实现快速发展，经过短短几十年的发展，由一个生存都成问题的岛国发展成经济强国，把一个第三流国家变成第一流国家，人民的生活水平不断提高；二是社会实现有效治理，政治上控制得井井有条，有一套良好的法治，政府公开透明、廉洁而富有效率，各群体、各种族、各阶层都能和谐相处。作为一个独立的国家，新加坡的治理无疑是成功的。但新加坡对自己的评价却是低调而务实的，有时候外人感到过于谦虚和低调，尤其是对于新加坡自身的“脆弱性”和“不成熟”，到了一种过于悲观的地步。如，新加坡的缔造者、内阁资政李光耀在多个场合、多次反复强调新加坡的这种“脆弱性”和“不成熟”，甚至认为新加坡还不是一个真正的国家。他在2009年的一次采访中谈到，新加坡是个多元族群、宗教和文化的国家，至今仍不是个真正具有民族特性的国家，要真正成为一个自然群体的国家或许还要再有50年至100年。他在2011年出版的访谈录中向新加坡年轻一代再次警示：“新加坡还不是一个真正的国家，只能算是一个转型中的社会。一个真正的国家，人民都有自我价值意识、身份认同感，愿意为国家牺牲生命，愿意为彼此牺牲生命。”他还以中国为例解释何谓“真正的国家”，“看看中国人吧，无数次被人侵占，又能无数次在侵略者衰败之后浴火重生，正因为这个民族有很强的凝聚力：同一个语言、同一种宗教、同一个汉民族，如果这种事情发生在新加坡身上，那么情况可能会截然不同。”（韩福光等，2011）。

（三）新加坡的国民性特征

实践证明，国父李光耀和新加坡的成功不仅在于创建了独立的新加坡，引领这个国家逐步走上成功，建立自成体系的经济体和诸世公认的政治体，在国际上发挥着独特的贡献和作用，还在于从一开始就倡导并始终如一推行的建国路线：建设一个“新加坡人的新加坡”！这个新加坡既不是华人的新加坡，也不是马来人的新加坡，印度人的新加坡，而是所有新加坡人的新加坡。即使按照李光耀自身设定的评价“真正的国家”标准，“新加坡人的新加坡”也实实在在地在那里存在着。看一看现在的新加坡，他们以自己是新加坡人为骄傲，他们关注着新加坡的一言一行、一举一动，他们用官方规定的语言同世界各国人民做生意、打交道，适龄的年轻人自愿为国家服兵役，他们认同自己的身份，认同至高无上的国家利益，认同国家做出的重大决策，即使有些政策有些人不情愿、不乐意，他们也循着规定的途径和程序解决，这是一个国家政治、经济、社会、文化共同体的典型表现。本文认为这是李光耀及其执政团队对新加坡做出的最大贡献，也应该是每一个新加坡人引以为傲的地方。

二、李光耀和他的精英治理团队

（一）李光耀的治国理政理念

被称为“新加坡的缔造者”、“国父”的李光耀先生，他在人们心中的地位如同中国的孙中山、毛泽东，他的领袖地位和作用是在新加坡独特的建国和奋斗历程中形成的。李光耀认为，民主不是普世公益，自由主义民主制度在新加坡的多元文化环境中行不通。他非常赞同亨廷顿的看法，认为有些社会不适合民主制度。他甚至毫不隐讳地说，“我不相信民主是最佳政体，适合每个国家，也不认为它会普及全世界。如果它最好，为什么西方国家这么迫不及待要强迫别人接受它？如果自由主义的民主这么优越，它早就像市场经济体制一样，因证实比计划经济体制优越而征服了全世界。”（韩福光等，2011）

李光耀不仅有治国理政的谋略和智慧，而且他非常善于游说大家，说服大众，让大家认同他的观点，跟他一起走。他推行的是精英治理路线和模式，在李光耀周围，始终围绕着一批与他志同道合的革命者或伙伴。新加坡独立建国前，这些人与他一起为争取新加坡人的权益而斗争，建国后，这些人又与他一起组成政府，分散在内阁、议会等各种不同的重要岗位，为新加坡的发展和繁荣而打拼。世界上不知道还有哪个执政团队比李光耀的这个团队更有活力，更有凝聚力。

李光耀一生以新加坡人民的利益为先、为上，一方面他要在以美国为主导的西方资本主义国家体系和以苏联为主导的社会主义国家体系中找到自己的立足之地，避免成为东西方大国的附庸，不管别人怎么评价他的执政思路和执政方式，不管西方或东方国家如何批评、施压，他从不妥协，从不认为自由主义民主制度是唯一合适的制度，也强烈反感共产党领导的社会主义国家；另一方面他又要在以华人占绝对多数的社会中，避免东方国家的愚昧落后，避免受人口大国——中国的“同化”、控制和操纵。可以说，他的一生都在东西方大国特别是美国和中国两个大国之间寻找生存之道，在东西方两种制度的夹缝中找到适合新加坡的政府体制和管理之道。

在中国改革开放之前的30多年间，李光耀敏锐地预测到，世界将由美国等西方国家主导，毅然决然地实行了市场经济体制，把新加坡的经济政策尽可能向西方靠拢，利用英语和原有西方殖民政策的一些优势，先是与英国接轨，再与欧洲、美国和日本交往，搭上了第二次世界大战后资本主义国家经济快速发展的快车，经济发展取得了令人信服的成功。但在政治领域则始终坚持东方式的治理模式和新加坡独特的道路。到了上世纪80年代，中国推行改革开放政策，李光耀看准了中国，他深信中国一定会强大，甚至会很快成为超过美国等国的世界第一大经济体，于是在80年代初他又力主与中国建立和培育关系，又成功地搭上了中国经济快速发展的“便车”。可以说，新加坡的内政外交政策都深深地打上了李光耀这种政策的“烙印”：面对美国，新加坡向其开放军事基地和设施，美国的军舰、军机可以在新加坡自由自在地停留休整、加油补给，新加坡顺理成章地成为美国在亚洲的一个“桥头堡”，以换得美国接纳新加坡，向其开放市场和技术领域，李光耀认为这是新加坡必须付出的“代价”；面对中国，李光耀顶住各种压力，极力推行“双语”政策，使英语成为官方正式语言，汉语则成为第二语言。他高度评价邓小平，认同和支持邓小平的改革开放政策。

（二）网络天下人才为我所用

李光耀在其为《新加坡赖以生存的硬道理》一书所做的序言中亲笔写到：“人口只有400多万的小岛国要维持强大的经济与国防力量，需要最能干、最有献身精神及最经得起考验的人来领导政府。随着选民教育程度越来越高、自信心越来越强，并认为新加坡已经打下了结实的基础而不复从前的脆弱，这项任务就越加复杂艰难。无论如何，只有最好的团队才能肩负起领导与保障新加坡的责任，这是不变的事实。”（李光耀，2011）新加坡不仅重视发掘和培育政治人才，而且同样重视吸引和培养专业人才，其人才战略和做法是新加坡成功的法宝之一。

对什么是人才，李光耀也有自己独到的见解：“人才不只是聪明的读书人，还包括足球明星、网球明星、歌星、摇滚乐手等。这样我们才有活力。”建设新加坡，尤其需要发明家、企业家、导师和超级导师。“我们所需要的人才，其能力应该不限于能够把一家公司扭亏为盈。他必须能够感受人民的情绪、感觉和抱负；必须能够动员人民，使人民能和你共同争取所要求的生活。”“什么才重要？首先是人品，第二是献身精神，第三是能力，第四是最重要的，是拥有向人民阐释并赢得他们支持的魄力（李光耀，2011）。”“基层领袖须与老百姓搞好关系，总理须善于与人沟通。如果他们治理无方、沟通无效或没把基层工作做好，那他们就会被请下台。”除此而外，政治家还要有信念。如果你没有信念，只是为了个人荣耀或名利而从政，那就不称职。他认为，人民行动党不要以为反对党的努力崩溃便松懈下来，而应该吸引更多的干练人才，协助推行政府的计划。如果我们没能挑选最能干和最肯献身的人才延揽进人民行动党，反对党就找到了杰出的人才；如果我们只让我们自己喜欢的人或者随波逐流的人填满国会，我们一定失败。我们必须发掘更多能够解决问题的领袖，这些领袖要有能力传达他们所制定的解决方案，并且动员人民大众支持他们的解决方案。

对如何培养和选拔人才，新加坡亦有其独到之处。长期以来，新加坡实行任人唯贤的政策，网络治理国家和发展经济所需要的各类人才：一是强调要设立高等学府，大力发展高等教育，聘请更多资质更好的讲师来改善大学的素质，以训练更优秀的毕业生，力图通过教育培养经济社会发展所需要的人才。李显龙在一次演讲中指出：“我们必须有一个能够为所有人提供一流教育的系统，不仅仅为一些少数的精英，我们应该为所有人创造教育的机会，无论家庭背景如何。我们想让每一位人才得到良好的发展，同时也要预防下一代低收入、低技术群体的出现，这也是一个很好的促进我们社会不断前进的方式（刘宏、王辉耀，2015）。”二是制定优惠措施，向全世界招揽人才。李光耀认为，如果新加坡人将面对竞争，那也必须面对：我们有什么选择？没有外来人才，增长就会缓慢；吸引外来人才，就能取得更快速的增长，尽管这样做会使一些顶端的工作落入外来人才手中。若没有增长，人们就可能连工作都没有。三是设立各种奖学金，物色一些有潜力、有前途的年轻人到国内外不同的大学学习深造，学成后为国效力。有总统奖学金、武装部队奖学金、警察部队奖学金、海外奖学金、哥伦坡学者奖学金等，每位奖学金申请者必须接受一系列评估测试，从各专业中筛选，去芜存菁，最终目的是鉴定他是否具备将来成为各个部门领袖的潜质。李显龙、张志贤、尚达曼、陈振声等人就受益于总统奖学金和武装部队奖学金，许文远则得益于哥伦坡奖学金，颜金勇、黄循财则得到海外奖学金的资助，林瑞生、吕德耀、陈川仁等人都在武装部队奖学金的帮助下拿到了斯坦福、剑桥等大学的文凭，这些人目前都在新加坡内阁或国会中担任要职。2010年，20位内阁部长中，有12位是奖学金得主。

新加坡政府发现、遴选政治人才有一套独特的程序。这套程序让真正有才能的人脱颖而出，获得重用，发挥才干。大致可以分为以下几个步骤：第一步，物色发现可造之人。既可以从人民行动党组织的社区服务活动中发现积极分子，也可以由人民行动党成员在各行各业中发现有潜力的人才推荐给人民行动党或政府部门，当然也从年轻的学生中选拔一些有塑造潜能的大学生用政府奖学金送他们到国外或国内知名大学学习进修，学毕或回国后则效力于人民行动党和国家。这些人既要有“智商”，还要有“情商”，尤其是要有献身公共服务的愿望；第二步，评估审查候选人，被发现或推荐的人才一般会交给政府公共服务委员会或人民行动党遴选委员会进行面对面的评估和审查，既包括这些人的个人履历、学术成就、工作表现和健康状况，也包括这些人的性格、人格、情感等方面的判断和考察，尤其是后者，一般要由委员会主席等人亲自出面，通过谈话、聊天等设置一些话题，观察候选人面部表情，根据对话题的回答等做出判断，基本上是凭眼力和经验做出综合评估；第三步，把候选人送到国会、政府部门、社区（选区）、企业等岗位接受考验和锻炼，经过实践证明了他们的才干后才有机会逐步晋升。如果认为该候选人具备当议员的素质，则可能被邀请与有关部长、议员多次进行面谈，名义上是邀请饮茶，实则是进行更为严格的考察，有时甚至是政府总理亲自出面，一边喝茶，一边聊天，最后做出判断是否属于有用之才。如果得到认可，则会派他到某个社区居民委员会或党的基层支部去为人民行动党工作，让社区居民逐步熟悉和了解，选举时作为人民行动党候选人参加竞选。从政的路径一般是从基层做起，从服务选民做起，先当议员，一般一至两届，然后再推荐到政府担任要职，没有当选议员的则不能担任内阁部长。

三、构建多元种族和谐相处的社会

建设一个平等、公正、公平的社会，是新加坡政府追求的理想。1965年8月9日，李光耀在独立日记者会上指出：“新加坡要建立一个多元种族的国家，我们将建立个榜样。这不是个马来国，这不是个华人国，也不是个印度国。每个人都有他的地位，平等、语言、文化、宗教……让我们真正的新加坡人，不论种族、语言、文化、宗教，团结一致。”人民行动党章程也载明：“建设一个公正、公平、宽容的多元种族社会，不分种族、语言、宗教。”为实现这一目标，新加坡政府采取了一系列强有力的措施，对人民生活的诸多方面进行干预，取得了较为显著的效果。

（一）在语言方面，推行“双语”政策

在其他民族国家，人数较多的民族的语言往往成为工作语言或官方语言，但新加坡则是个例外。新加坡虽然华人占绝对多数，但因历史渊源等诸多原因，李光耀执政团队从一开始就采取强力措施推行“双语”政策，即不管哪个民族的人，都必须把英语作为第一语言，本民族语言则作为第二语言，作为生活交流之用。也就是说英语为通用语言，每个新加坡人必须掌握的，学生在学校以英语为教学语言。这种政策在执行之初尽管遭到了抵制，但李光耀等人还是坚定地推行了下去，为此甚至不惜关闭南洋大学等华文学校。现在看来，这种“双语”政策至少带来了两大好处：一是以英语为纽带，使新加坡比较顺利地与美国、英国、日本等西方发达国家经济体接轨，与这些英语国家在经济上融为一体，带来了新加坡经济上的腾飞；二是以英语作为国内各民族的通用语，大家起点一样，事业上提供了公平竞争的平台，生活中比邻而居，打破隔阂，相互融入，由“共存而不交往”逐步演变为“交往中共处”，确保“无一种族占有优势”，为新加坡后来的和谐、稳定、发展奠定了基础，也为新加坡人的共同国家意识的形成创造了条件。李光耀后来在评价新加坡成功的原因时，把“选择了世界上最通用的英文作为人们的共同工作语言”与秉持基本价值观、任人唯贤政策、公平竞争的环境，并列为四大成功要素之一。

（二）在居住方面，推行居者有其屋政策

为了解决居民住房问题，新加坡政府从一独立就确立了“居者有其屋”“有恒产就有恒心”的价值追求，明确住房问题必须由政府统筹解决，并制定了一系列“组屋”政策。其“组屋”政策有三个显著特点：一是完全由政府主导。新加坡政府先后成立中央公积金局和建屋发展局，前者统一管理和使用公积金储蓄，通过制定《中央公积金法》，规定任何雇员或受薪者必须把工资按一定比例作为公积金统一存入中央公积金局(其中80%用于购买住房)。后者主要负责“组屋”的规划、建设、经营和管理等工作，保证“居者有其屋”计划的真正落实。《土地征用法》同时明确规定，政府为了国家建设有权征用私人土地，并可在任何地方征地建造公共组屋。二是居民买得起。组屋政策规定，组屋房价以公积金中的住房部分能“买得起”为标准设定政府定价，目标是一个人参加工作5年后，结婚时能首次使用中央公积金购买政府组屋，最终90%的人能买3房式，80%的人能买4房式。政策同时规定，一人一生可以享受政府补贴购买两次组屋（一次换购大房）。组屋可以进入二手市场交易，年老时也可以大房换小房，增值部分可以补充个人公积金（用于养老、医疗）。三是族群均衡分布。每一个组屋区的居民构成必须与全国总人口的种族比例大致相同，一改殖民地时期各族群集中居住模式，形成各族群在空间上平衡分布居住形态。李光耀说，新加坡政府制定了一套非常复杂的条例，确保任何一栋住宅大楼的华人、马来人和印度人三大族群都不超过一定比例，好让各族群彻底融合。此外，组屋政策还鼓励家庭成员之间和睦相处，如组屋政策规定，如果申请者申请的新组屋单位同父母住家的直线距离在1公里之内，可额外再享受1万新元的购房津贴，同时在住房分配中有优先权。确定住宅单元面积标准时，充分考虑个人经济支付能力。刚开始，政府建设的组屋多为一房式或二房式住宅，目前建的住宅大多为三、四、五房式或高级公寓住宅。他们还规定每3个月调查一次所有买房者的要求，不断用最新的信息去指导、调整住宅单元设计。组屋政策非常讲究社会性，新加坡政府鼓励、提倡三代同堂，过大家庭的生活，这样的家庭，给予住房的优先权。对于婚后愿意分居的小家庭，为了便于他们与其父母联络，相互照顾，在分配住房的地点上特别照顾，让他们与父母住得近一些，有的甚至分在与父母同一栋楼房里。为此，在规划设计时，建屋发展局精心研究确定住宅的套型比，在一栋楼里也注意不同套型住宅单元的有机组合。这些做法无形中对整个社会的安定是一种很大的促进。同时，为使不同民族、不同阶层、不同语种的人能和谐相处，加强交往，住宅区的规划设计不搞按等级分区，而是有意识地将不同标准的住宅单元组合在一栋楼里，将不同类型的住宅组织在一个住宅区内，人们可以自由选择地段、院落、居住单元，分房一律按价值规律，并且“先来先得”。这既有利于各民族、阶层间的团结，又有利于社会、国家的政治稳定。他们还设想今后的旧城改造能够将整条街道、整个街坊集体迁到同一地点，这样能延续固有的邻里关系，保持社会安定。

（三）在法治方面，推行依法管理、严刑峻法

新加坡素来以管理高效、秩序良好、环境优美而著称。而其依法治理、严格管理、严刑峻法则是其社会管理的显著特征和重要利器。其一，具有完备而独具特色的法律体系。新加坡独立前，其境内所适用的法律均为英联邦法律。1965年新加坡获得独立，便走上了自主立法的道路，在短短的50年的时间内，新加坡建立了一整套具有本国特色的法律制度。据不完全统计，新加坡建国至今共制定现行法律400多种，包括宪法、国会法令与附属法规、司法判例、法律惯例等。法律调整的范围非常广泛，从政府权力、司法责任到民族宗教，从商业往来、交通规则到旅店管理、饮食卫生，法律关系渗透到国家、社会、家庭各个方面，几乎无所不包，以至口香糖不得在新加坡生产和销售也以法律形式加以规定，有“无事不立法”之说。其二，实施严格管理、严刑峻法。新加坡的法律之严厉，世界闻名。如凡是杀人、绑架犯、走私毒品、谋财害命犯、持枪抢劫犯等凶犯处以绞刑。尽管遭到很多人的诟病，但新加坡仍然保留了传统的鞭刑，被鞭刑伺候者，往往被打得皮开肉绽，不敢再犯。对轻微违法行为则大量采用罚款的形式予以处罚，罚款措施随处可见，如随地吐痰，最高罚款1000新币（1新币折合人民币5元），在电梯里吸烟罚款500新币，在公共汽车里吸烟罚款1000新币，上公共厕所后不冲水罚款500新币，过马路闯红灯罚款200新币，在人行天桥上骑车罚款1500新币等等。新加坡城市管理的数字化、智能化水平很高，其公路电子收费系统，按照道路拥堵程度对车辆进行收费（即拥堵费），对收费公路及道路采用不停车收费办法，以减少车辆出行和停顿，保证车流速度，提高道路运载能力，此项措施使市中心的车流量减少了13%，高峰时段平均车速提高了20%；通过GPS卫星定位系统和大量的电子眼，全方位、全天候地搜集城市道路、街区以及重点场所的动态信息，实时捕捉并处理各类违法、违规事件和人员，极大地提高了城市管理效率；积极推行公交出行优先策略，公众早高峰之前出行可免费搭乘地铁，非繁忙时段地铁月票比正常票价便宜三成，同时对私家车实行拥车证制度，目前每辆小型私家车约为5万新元（相当于25万人民币），而且使用年限只有10年。据了解，从1990年实施拥车证制度以来，机动车数量的增长率很快从6%降至3%，目前维持在0.5%，下一步计划下降至不超过0.25%。（马玉洁，2016）近年来，新加坡又在鼓励绿色出行，减少机动车道，修建专门的自行车道，计划由目前骑车通勤人数1.5%提高至3%～4.5%。其三，人们习惯于按照法律规定和程序办事。新加坡对待法律的严肃性，举世闻名，这种没有例外、没有宽容、没有灵活性、没有下不为例的严格执法，使得人人养成了严格守法的习惯。在新加坡，政府按程序办事，而不是靠关系、人情和随情形办事，普通公众靠熟悉程序办事，而不是靠关系、托人情办事，你很难看到不遵守规矩的现象，在公共场合，看到不守规矩的人或事，其他人就会及时上前提醒，让我们领略了法治社会的风采。在新加坡的街道上看不到小商贩和乱扔乱倒垃圾的现象，工地运输的建材和垃圾都用袋装，城市非常整洁。在大街上过马路，机动车主动礼让行人，绿灯不亮，很少有人抢行。开汽车即使是夜深人静，红灯亮了，也绝对没有闯红灯的现象。

（四）在媒体方面，推行政府有效管控

新加坡虽然号称“民主国家”，但媒体资源基本上由执政党全面掌握，对媒体的管制也是相当严格的。为了对传媒及娱乐内容进行审批和监管，新加坡于2003年将新加坡广播管理局、电影及出版署和新加坡电影发展局合并，成立了新加坡媒体发展管理局，成为新加坡媒体、互联网和电子游戏的主管机关。在新加坡，一些有争议的本土新闻禁止或限制内外媒体随意报道，外国媒体须同意接受新加坡政府对认为有诋毁性质的内容进行审查。从李光耀时代起，新加坡政府就认为，对一个多民族岛国而言，采用立法手段限制言论和集会，对保持经济繁荣、民族和宗教和谐来说是非常必要的。李光耀曾旗帜鲜明地指出，新闻媒体不是监督政府的“第四权”，新闻媒体的自由“必须服从于新加坡整体和民选政府的首要职责”，“我们不允许某些课题成为新加坡人争论的导火索，比如种族、语言、宗教等敏感课题都必须谨慎对待”，它们可以如实报道新闻，可以通过评论和言论版宣扬自己的立场，但绝对不能诽谤政府和政府领导人，不能制造垃圾新闻或虚假消息。近几年来，常有新加坡政府借助法律手段控告外国媒体污蔑性报道的事件，一些知名国际媒体如《纽约时报》、《远东经济评论》、《时代》周刊等都曾遭到新加坡政要或当局的控告，而被迫支付数万美元的诉讼费。如2010年3月，李光耀、李显龙父子曾通过新加坡司法系统，对美国《纽约时报》集团提出诽谤罪诉讼，认为其下属的《国际先驱论坛报》发表的一篇名为《都是一家人——论家族式政治优劣》的文章含有诽谤，《纽约时报》最后登报向他们道歉，并赔偿16万新元的名誉损失费。

（五）在廉政方面，以廉洁、高效为目标

新加坡素来以“高薪养廉”而著称，但仔细考察，这种“高薪”是相对的、有条件的。从时间上来说，新加坡建国之初，公务员等国家公职人员的工资并不高，甚至很低，致使有一些非常有才能、国家急需的人才流失到其他行业。这种情况促使李光耀等执政团队思考如何留住优秀人才为国家服务的问题，所以“高薪”措施直到1994年才开始实施；从薪资水平来说，这种“高薪”也是相对的、有依据的，其薪资是依据新加坡7个不同行业的企业高级管理人员的平均工资水平确定的，而且主要集中在总理、内阁部长等人员身上，其他公职人员的薪水并不是很高，只有私人企业工资水平的2/3左右。但新加坡的“廉洁”则是名副其实的，这种廉洁是靠一系列制度来保障的，如在贪污问题上实行“有罪推定”，一旦发现一个公务员的生活水平与其收入不成比例，本人又不能说明合法来源，那么就认定其所得为贪污所得，自然会依法受到严惩，没有所谓“巨额财产来源不明”的说法。而一旦受到法律制裁，不仅要坐牢，其政治生命戛然而止，声誉荡然无存，而且本应享有的高薪、经年累积的公积金也将被依法予以剥夺。因此，在新加坡，一方面，政府依靠有吸引力的薪资政策吸引、留住一些优秀人才，研究制定出符合新加坡国情和实际需要的政策，为公众创造就业岗位和社会福利，从而保持政府的效率和活力，另一方面，采取严厉苛刻的法律规定和制裁措施，规范国家公职人员的行为，保持他们的纯洁和廉洁，维持政府的公信力和良好形象。这种“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效机制已深深扎根新加坡社会，从而使得人民群众保持了对政府足够的信心和信任。

此外，在其他一些涉及新加坡国家独立、民族和谐的领域，新加坡政府都毫不含糊地捍卫自己的立场，如在宗教领域，“任何宗教都不得参与政治。唯有如此，我们才能和谐共处（李光耀，2011）。”任何在新加坡生活的信教群众，都必须遵守新加坡法律，根据新加坡的要求做出调适，如信奉伊斯兰教的学生或员工，每个人都得穿政府或学校规定的制服，要戴头巾的话，只能在家里或在后面房间工作。（李光耀，2011）在司法领域，法律面前人人平等，任何人都不能超越于法律之上。如英资巴林银行高级职员利森非法投机亏空外逃，新加坡政府不管英国、德国等大国如何阻挠、干涉，最终还是将其引渡回新加坡。澳大利亚毒贩阮拓文,经过2年多审理，新加坡法院依法判处其绞刑。

四、扎根民众的基层治理网络

因工作关系，我们对新加坡的基础社会治理格外关心，考察了新加坡的多个集镇、商业中心、邻里中心和民众联络所，拜会了政府相关部门和机构，对新加坡的基层社会治理网络有了更加深刻的认识。

（一）住宅区布局合理

新加坡的城市很美，很有特色，交通四通八达，建筑错落有致，环境漂亮优美，人与自然和谐相处，是一座名副其实的“花园城市”。按照城市规划要求，新加坡是一个城邦国家，整个城市大致分为中心城区、卫星集镇、住宅区，每个卫星集镇里有若干组团小区，小区内又有若干住宅区。新加坡的居民主要住在配套就比较齐全的卫星镇，每个卫星镇人口大概是15万至30万。卫星镇里面再分成小区，小区里面再分成组团。每个小区面积大概是五六十公顷，每个组团大概是四到五公顷左右（新加坡原重建局局长兼总规划师刘太格）。住宅区内有多个住宅楼或单元，即所谓的“细胞”，每3～8栋楼、466～866个居住单元则组合成一个邻里中心，在此基础上形成一个个住宅区。住宅区多以工业化方式修建的高层板式住宅为主，辅以部分特殊体型和用传统方式修建的住宅。住宅区和院落由不同体型、高度、色彩的建筑组成，形成形态各异、丰富多变的空间。住宅区的设计与欧美国家相似，大部分住宅区的道路是开放的，没有围墙，只有某些高档小区采用封闭式管理，设有围墙。每个住宅区都靠近城市快速干道、绿化带和公园，并有公共交通专用线，区内交通辅助设施，如公交转换站、停车场都相应配套齐全。每个住宅区都有学校、幼儿园、图书馆、商场、邻里中心及健身设施等，住宅楼之间都有遮阳棚和步行道联接，方便人们出行，避免日晒和淋雨，利用狭小地段如河道、道路旁进行绿化并铺设步行道和自行车道，形成绿色网络串联全岛的公园，为居民创造高品质的生活环境。几乎每栋住宅楼的底层都是腾空的，除了部分用作公共建筑使用外，其余全部供居民活动使用，居民可以在这里饮茶、聊天，举办家庭聚会、婚丧嫁娶、节假日喜庆等活动，备受居民欢迎。我们强烈地感觉到，新加坡的住宅区从规划、设计到建设和管理，都充分考虑了人民生活上所有的需要，包括职业、住房、学校、交通和娱乐等功能，土地都到了最大限度的利用，自然风貌、历史文化古迹、传统民宅都得到了有效保护，在这里，处处体现“以人为本”。

（二）基层组织覆盖所有居民

新加坡实行的是一级政府管理体制，中央政府也即地方政府，中央政府之下，就是政府管理部门和法人机构。除了中央政府履行集中管理职能外，大量的管理服务任务就落在了各种类型的基层组织和服务机构身上。新加坡在社区、选区、地区都有为数众多的基层组织，形成一个密实的组织网络。在社区层面，与居民群众接触比较多的有民众联络所及其管委会、居民委员会即邻里委员会，以及为数众多的各类慈善组织、义工团体等；在选区层面，有公民咨询委员会、市镇理事会（屋业管理），有的市镇理事会还是跨选区的；在地区层面，有社区发展理事会、社会服务中心、家庭服务中心等。新加坡的基层组织从属性上来说不具有政党和政府色彩，但在功能作用上又具有浓厚的执政党和政府色彩。这些基层组织归属于人民协会统一管辖，为避免反对党诟病，人民协会与人民行动党和政府始终保持若即若离的关系。人民协会是一个法定机构，带有半官方民间性质，董事会主席由总理兼任，其主要任务是协助政府联合人民一起来克服重重困难，以促进人民和谐共处，社会安宁与繁荣。协会内既有各个民众组织的代表，也有民选政治领导层的代表，13位董事中5人是政府部长，3人是国会议员，实际上处于人民行动党控制之下。民众联络所是新加坡历史比较悠久的基层组织，遍布所有住宅区和租屋内。在访学期间，我们去过几所不同的联络所，墙壁上或广告栏内张贴有各种老人适龄活动、儿童音乐绘画、电脑、健美、舞蹈、收藏室等活动广告，表面上看只是社区居民的文娱交流中心，但实际上却扮演了政府与群众之间桥梁和纽带的角色。每个联络所下设老人乐龄、青年、妇女、马来活动、印族活动等执委会，有十多位工作人员，负责向居民解释政策、提供服务、传达民意，起到了吸引、组织、教育、引导民众的作用，虽然不具有强制性，但吸引力很大，使人们自觉不自觉地密切了与人民行动党的感情，加强了与政府之间的联系。新加坡属于威权体制下的民主国家，为适应选举工作的需要，从1965年起，李光耀政府发起成立了公民咨询委员会。它以选区为基础，带有地方议会特色，每个选区均设有公民咨询委员会，是每个选区的最高基层组织。全国有87个选区，也有87个公民咨询委员会。它由总理署总辖，通过五个专设的秘书处协调和管理全国公民咨询委员会的工作。公民咨询委员会大多数都控制在人民行动党手中，其成员多由当地的权势人物担任，在人民行动党获胜的选区，人民行动党的议员往往是公民咨询委员会的当然领导人，因此，与民众联络所相比，公民咨询委员会的政治色彩和权威性更浓厚些。与上述组织相比，居民委员会成立的时间要晚一些。其前身是新加坡体育理事会设在各选区的体育俱乐部，后来，随着越来越多的人搬进组屋，新加坡政府感到有必要成立新的网络组织，于是借鉴中国的城市居民委员会，在租屋群内成立了居民委员会，每6到10座组屋便设立一个居民委员会，一般在1500到2000户之间，宗旨是为居民提供体育、社交、文化和其他服务，促进居民的睦邻精神、和谐共处，同时让基层领袖与居民之间有更密切的交流。全国共有567个居民委员会。另外就是为数众多的慈善、义工等社会组织，如新加坡有一个社区关怀基金，其主要功能就是协助家境有困难的家庭自食其力，包括帮助交水电费、医疗费、房屋租金等，帮助贫困家庭的儿童让他们接受教育，如每月可以提供补贴98新元帮助小孩入园，为需要长期提供协助的人士提供援助，如残疾者和老人，以及为其他公民提供一些紧急援助，它大约有10亿新元的资金，过去5年共支出2.1亿新元，共帮助16万名有需要的居民和他们的家庭。这个基金会实际上是人民行动党在基层设立的福利性机构，其目的就在于人民行动党党员可以通过这一渠道为社区提供一些政府部门所顾及不到或顾及不了的服务。新加坡就是通过这样一个组织网络，把居民委员会、联络所管委会、公民咨询委员会等组织有机联系起来，进而同网络的神经中枢——总理公署有效联结，实现对整个国家和社会的控制和管理。李光耀以自己的切身经历说明基层组织在充当民众与政府“中间人”角色方面的意义：通过他们，我们收到了下情上达、向人民解释政府政策的效果，取得了人民的正确反映，了解他们受到怎样的影响，以及需要变通的事情。如果各选区没有这种地方民众领袖的组织网，政府对基层民情就不会有那么敏感的认识。如果对民情没有进行这种把脉工作，我们就不可能迅速变通政策，尽可能避免使人民的生活发生脱节的现象。人民行动党重视基层、扎根基层的做法，与中国共产党有许多相似之处，似乎有异曲同工之妙。

（三）服务设施便民发达

以商业为例，新加坡的商业设施可以说是世界一流的。几乎每个住宅小区都规划有服务功能齐全的商业区，居民步行5分钟均可到达商业区。其商业规划网点大致分为5级，一级为中央商务区，如目前重点发展的滨海湾新市区计划；二级为区域商务中心，距离市中心约13公里，规划有4个；三级为小型商务中心，距离市中心约6公里，规划有5个；四级为边缘商务中心，距离市中心约2.5公里，规划有6个；五级为熟食中心也称邻里中心，分布于市区各住宅区内。五级商务中心都有明确的功能和要求，对网点的选址、布局、规模具体到卖何类商品均有细则规定，而且新增商业设施不能影响已有商业设施的经营。使城市商业网络有序发展，也节约了土地资源，使商业区忙而不乱，忙而不挤。这些商业设施与交通设施同步规划，同步实施，每个规划都需要多方征求意见，集思广益，向社会进行公示。商业设施建成后采用市场化手段进行管理，所有商铺公开招标，然后租赁给商家使用，其经营项目一般自由选定，由市场自行调节，规范运行、平衡发展。通过商家之间的相互竞争，经营项目越来越全，商品价格维持在合理水平，促进了市场繁荣，方便了居民生活。访学期间，我们走访体验了几个著名的商务中心和熟食中心，交通四通八达，基本上倒一次车就可以到达，大一点的商务中心商品琳琅满目、应有尽有，一次采购就可以满足需求。小一点的熟食中心，就在居民区楼下，许多商铺都是24小时营业，主要以经营餐饮、水果、日用品为主。我们询问了一些当地的居民，上班族平时很少开火，就餐就在熟食中心解决，只有周末或节假日才在自家生火做饭，退休的老年人则大都在熟食中心解决日常餐饮问题，然后到附近的民众联络所做一些文体活动。据了解，政府对熟食中心采取免税或低税政策，商铺摊位费也较便宜，因而商户所经营的餐饮价格也相对较低，一顿饭10新元（相当于50元人民币）左右，有时候五六新元就可以解决问题。在新加坡期间，我们强烈地感觉到，其商业服务设施便民、发达，真正体现了以人为本，空间布局合理，服务功能考虑周全，使用起来非常方便，让生活在这里的居民感觉舒适、自在、便捷。

（四）政党融入社会之中

人民行动党在新加坡之所以能够长期执政，除了很好地处理了政党与政府的关系（虽然是一党执政，但必须经过几年一次的民主选举，接受全体选民的挑选和授权），就是很好地处理了政党与社会的关系。在人民行动党执政初期，李光耀就清醒地认识到，政党的力量来自民众的支持,离开了民众的支持,就不能有效地动员民众,政党就不能有效地扩大自己的影响,进而取得和维护自己的执政地位。因此，李光耀等执政领导层始终把争取民众的支持作为人民行动党的奋斗目标和首要政治任务。为赢得民众的信任和支持，人民行动党侧重抓了两个方面：一是“入口”关，人民行动党在发展党员方面一直把质量放在首位，而不是单纯追求数量。他们很少公开宣称有多少党员，党员身份也不刻意公开，有专家估计人民行动党执政50多年，但党员数量大概在1.6万人左右，这个数字与有500多万人口的国家来说显然并不算多。按照人民行动党章程规定，党员分为预备党员、普通党员、预备干部党员和正式干部党员，每个党员特别是干部党员都有发现、推荐党员的责任，一旦发现有才能的人，就要向人民行动党推荐，这可以说是党员的“法定”义务。被推荐的人选经过谈话、考察、测评等一系列程序，最后才能加入行动党，成为其中一员，再经过岗位锻炼、选举实战等实践，才能逐步成长为干部党员或国会议员、内阁部长。人民行动党只有少量的专职人员，大都由党员兼职，其经费也不能从财政开支，只能由党组织和党员自筹解决。二是“群众”关，所有人民行动党议员及尽职的党干部都必须牢记并遵循这一宗旨，即议员从人民中来，就得回到人民中去，孜孜不倦、持续不断地为人民服务。几乎所有属于行动党的总理、议员、部长、干部党员都兼任新加坡各种基层组织的职务，如总理兼任人民协会主席，议员或部长大都是公民咨询委员会的主要负责人或其成员，其他干部党员则大都活跃在民众联络所管委会、居民委员会和其他社会组织中。人民行动党还建有一套完善的党员干部联系群众的制度，如人民行动党议员每周有一个晚上要接待居民来访，倾听居民意见和诉求，自己职权范围或法规政策内的事项当场解决，不能当场解决的则要做出解释，或者写信给政府有关部门帮助协调解决。任期内每个议员对选区居民群众至少拜访一次，尤其是选举年，党员议员更是忙得不亦乐乎，几乎白天晚上都要跟选区群众在一起，搜集民意，观察民情，争取每一位选民的支持。人民行动党正是通过这一系列的制度化途径，为选区群众争取各种援助金、政府拨款等，为居民排忧解难，赢得群众的支持和认可，为选举胜利奠定坚实的基础。此外，人民行动党在基层的领袖大都是社会成功人士，逢年过节就会受邀参加社区举办的活动，给社区内的贫困家庭和年长者派发红包，帮助社会弱势群体解决生活中的实际困难。因此，在新加坡，有时感觉人民行动党很弱小，没有豪华办公楼，没有所谓“党产”，没有党员的“宣誓效忠”，没有意识形态之区分，也很少以党的名义发号施令；有时感觉人民行动党又很强大，几乎支配着国家和社会的各个领域，隐身在政府之后，用一些有形或无形的“手”遥控指挥着国家机器的运转。这种“党无处可见，却又无处不在”的现象有别于中国等国家，也有别于西方资本主义国家。

五、启示

新加坡的经验和做法，虽然我们不能照抄照搬，全盘移植，但至少我们从中可以学习借鉴一些有价值的东西，以下五点我们感觉尤其值得关注和重视：

（一）关于国家发展道路

世界上没有通识的或普遍适用的唯一模式，不管是美国的、英国的，还是日本的、德国的，只有根据本国国情和具体历史条件做出选择和调整，新加坡的成功之道是选择了一条适合新加坡人民实际需要的发展道路，我们走中国特色的社会主义发展道路是中国共产党基于中国国情和具体历史发展过程的一种必然选择，实践证明是一条正确的发展道路，不管遇到何种困难和挫折，我们都应该毫不动摇地坚持这一发展道路，真正在实践中树立起道路自信和制度自信。

（二）关于社会价值观

要培育和建构一种全民认同的社会价值观，非一日之功，需要执政党、政府和社会各界共同努力，特别是他们需要根据新的历史条件和发展机遇，对国家的民族种族、历史传统、文化习惯、宗教信仰、群众习俗等作出具体分析，采取新的民族政策、宗教政策、语言政策、经济政策、社会政策和政治体制，在民族、宗教等敏感问题上，并不是一味地妥协退让就能换来预期效果，相反，必须在相互接触融合的基础上形成新的民族认同和国家认同，构建多元、包容、和谐的社会价值观，真正在实践中树立起理论自信和文化自信。

（三）关于一体化改革

让人民过上好日子，建设一个公平、公正、开放、包容、和谐的社会，是国家和全社会不变的奋斗目标。为实现这个目标，就要不断推进改革进程。政府各部门应言行一致，一旦确定改革目标和措施就应毫不迟疑地参与改革，不遗余力地推进改革，形成一体化改革动力，而不应等一等、看一看，或者事不关己高高挂起，甚至为改革设置障碍，成为改革的“绊脚石”。一旦出现这种情况，就要毫不迟疑地对部门负责人就地免职、“斩立决”，否则，改革将付出高昂的代价。

（四）关于注重管理细节

细节决定成败，这一点在新加坡的各行各业都体现的淋漓尽致，大到道路施工、交通信号设置、修建高楼大厦，小到下水道、人行横道和自行车道，每一个环节和细节都可以看出人在其中的作用，不管是规划设计的人，还是负责施工的人，以及设施管理维护的人都要考虑人们在使用这些设施的需要和便捷，设身处地为他人着想，换位思考，把每一个环节都考虑到，把每一个细节都做好，环环相扣、人人如此，便构成了井然有序的社会秩序和方便舒适服务的环境。

（五）关于执政党守法

要想管好社会，首先要管好自己，要想别人不做，首先自己不做，对执政党而言，这在任何国家都是适用的。法律法规是执政党规范、评判任何组织和个人行为的最高也是最后的标准。要建设法治国家和文明社会，执政党要率先垂范，模范地遵守国家法律法规，不能有任何特权和例外。执政党党员不仅要做遵纪守法的模范，也要做自律和道德的模范，永远牢记“己所不正，焉能正人”的古训。