构建全民共建共享的社会治理格局研究

杨红 杨晓晖 王位 李艳 李露

（聊城市东昌府区委党校，山东 聊城 252000）

构建全民共建共享的社会治理格局研究

杨红 杨晓晖 王位 李艳 李露

（聊城市东昌府区委党校，山东 聊城 252000）

构建全民共建共享的社会治理格局，就是要将多元的力量调动起来，在党的领导和政府的组织下，构建共同参与、共同治理、共同享有、全民参与的社会治理格局。当前社会治理中无论从政府层面还是公民社会层面都存在一些问题，为加快构建全民共建共享社会治理格局，就要发挥政府主导作用、创新社会治理方式、建立健全社会治理体制机制、完善社会治理配套保障制度、加强社会协同、促进公民参与和增强社区自治。

社会治理；共建共享；多元化；格局

党的十八大报告中提出，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；党的十八届三中全会首次使用了社会治理概念；十八届五中全会强调，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。从“社会管理”到“社会治理”再到“构建全民共享共建的社会治理格局”的转变，标志着中国共产党执政理念的变化，同时也标志着公民社会在社会治理中主体地位的确立。构建全民共建共享的社会治理格局就是要坚持以人为本，将政府治理、社会协同和公众参与结合起来，将“共建”的治理过程与“共享”的治理目标结合起来，用社会的和谐来确保改革的稳步发展。以“全民共建共享”为核心的全新社会治理理念的确立，为社会治理机制创新和体系完善提供了重要思路，为社会治理工作指明了新方向。为了更好的贯彻落实十八届五中全会精神，聊城市东昌府区委党校课题组结合社会治理的新理念、新举措与当地社会治理实际情况，进行了深入分析调研，梳理了社会治理中的不足和短板，并提出了针对性的对策建议。

一、当前社会治理格局中存在的问题

（一）政府方面：

1.社会治理理念陈旧

社会治理的目标是实现和维护群众的权利，但有的地方政府还是把维持社会稳定作为社会治理的目标，主要精力放在社会冲突与纠纷化解、流动人口和特殊人群管理、信息网络安全管理等方面，仍然没有突破社会治安综合治理的狭隘范畴。虽然社会治理格局不断调整，一些地方政府仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下的刚性管理模式，理论上的共识在现实推进中遇到了“全能政府”惯性的障碍，没有意识到公民社会也是社会治理的主体，这种职能越位的现象仍普遍存在，政府在社会治理中的职能没有完全从“管制型”转变为“服务型”。

2.治理方式相对落后

在国际国内形势日趋复杂及信息化迅猛发展的情况下，当前社会治理领域出现了一些新情况、新问题，但政府社会治理方式创新和发展速度相对缓慢，传统粗放式、经验化治理已经无法满足时代需求，部分政府仍然将“管”字作为社会治理的主要途径，对于社会的治理还存在缺位、社会治理精细化不足等问题，比如网格模式的规范化尚需加强、网格承担职责过多等。

3.社会治理体制机制不健全

（1）弱势群体的利益表达渠道不畅通。他们在社会利益诉求中缺乏平等的话语权，以致陷于利益受损的境地。规范性的常态化的利益反映渠道较少，人大、政协及工会等组织作为人民群体利益反映的正式渠道作用没有充分发挥，导致群体利益或问题不能得到及时有效的反映。

（2）公众参与公共政策制定程度较低。随着社会治理现代化的推进，公民的主体意识不断增强，要求参与政策制定过程的声音也愈来愈高，但是现有体制无法满足公众的需求进而导致公众的不满以及对政府公信力的下降。

（3）矛盾纠纷的各种调解机制衔接不够。机制建设多以事后处置为主，事前预防滞后。如突发事件发生后，有时由于缺乏应急机制，可能导致矛盾激化，甚至发展为对抗性矛盾。

4.相关配套保障制度不完善

（1）社会治理领域法治建设滞后。长期以来，我国的法律制度体系建设主要是围绕经济建设的中心任务进行，对社会治理立法的关注不够。目前社会治理类立法存在的突出问题：一是“管理”和“管制”色彩浓重；二是社会治理立法不充分，存在立法“真空区”。有的法律修订不及时，由于社会结构和人员构成的变化，原有的法律已经不能适应实践的需要，如《城市居民委员会组织法》等；社会治理方面的法律修订不彻底，如《社会团体登记管理条例》虽然刚修订不久，但仍不能满足经济社会发展的需要。三是社会治理领域法律法规相互交错，社会治理相关法律的整体性和系统性不强，呈现明显的碎片化特征。与此同时，有法不依的现象还不同程度的存在，个别地方政府靠行政命令压制的方式解决问题为社会长治久安埋下了隐患。

（2）公共财政支出体制对社会治理扶持力度不足。社会治理发展要求加大社会发展投入在政府财政预算中的比重，但政府目前对社会组织和社区组织的财政扶持力度不足，政府向社会组织购买服务预算资金紧张、购买服务的项目偏少。

（二）公民社会方面

1.社会协同作用没有得到充分发挥

（1）过度依赖政府扶持。我国社会组织的发展过程中存在着一个怪圈：社会组织的发展需要政府扶持，但政府介入之后，可能导致其独立性缺失。一方面，真正由民间自发成立的社会组织数量较少，还要以有限的经费和权力来承接过度负重的政府职能，政府向社会组织购买服务又较少，所以社会组织承接政府职能的意愿不强。另一方面，发展成熟的组织之所以能够在短时间内快速成长，得益于它同时利用了政府和民间的双重身份、体制内外兼得的资源以及依赖政府所获得的决策、人事、管理等方面的优势，这些社会组织一旦脱离政府扶持，自身生存与发展能力低下。

（2）自身发展能力不强。与政府、事业单位和企业相比，社会组织数量少、能力差、效率低，究其自身原因，主要是整体管理体系还存在着许多问题，主要表现为：自身主体地位定位不准确，创新意识不够，发展意识不强；承接政府公共服务职能的能力不足；自律机制不健全，制度松散，管理混乱；资金不充裕，过度依赖外援，自身“造血”功能不强；人才不专业，具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。

（3）公信力有待提高。社会组织在发展过程中存在着公信力危机的问题：公众认知不清，对于社会组织的认知停留在较低的层次，由于个别社会组织的不良影响，导致公众对于社会组织的认知存在着一定的主观片面性；内部治理存在问题，个别组织长期不换届，民主管理机制没有得到有效的落实；财务公开不够，有的财务管理不透明，缺少相应的监督。

（4）“两新组织”中党组织“虚化”现象。近年来尽管各地“两新”组织党建工作取得了不断突破，但也存在一些共性突出的问题，比如党组织功能定位不准确、党组织覆盖率不高、党建管理体制不顺、党员队伍建设不强等，这些问题导致“两新组织”存在一定程度的“有组织，没活动，有活动，没功能”的“虚化”现象，直接影响党委对社会组织活动的政治引导，制约了党组织充分发挥战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

2.公众参与意识淡薄、社区自治能力不足

（1）公众参与意识淡薄。由于宣传力度不够，部分居民认为社会治理是职能部门的工作，不了解“人人参与、人人尽力”社会治理格局，或者听说过全民共建共享的社会治理格局，但对于参与社会治理还有“最后一公里的距离”。目前主动关注和参与社区各项工作的居民结构严重失衡，社区居民参与主体范围狭窄：从年龄结构看，主要集中于老年人和部分中年人；从性别结构看，主要集中于女性居民；从职业状况看，主要集中于退休人员和部分下岗待业人员。而其他居民对社区工作的关注和参与程度较低。

（2）“硬件”“软件”资源均相对匮乏。第一，社区基础设施有待完善。目前，虽然社区“硬件”方面基础设施建设有了一定程度上的改善，但是配套设施还不能满足居民日益增长的物质文化需求，多数社区缺乏文化、教育、娱乐、社会保障、生活需求为一体的社区服务站、点。特别是部分老社区，缺乏基础设施和场地，基础设施与所承担的职责任务不相适应。第二，社区建设人力资源短缺、“软件”资源匮乏。目前从事社区治理与服务工作的管理人员和专业人员比例较低，很多没有经过社会工作的专业培训，缺乏社会治理方面相关知识，不能很好的发挥社区自治应有的作用。

（3）自治功能缺位。社区自治行政化倾向严重，使社区居委会工作难以实现自主开展。社区担当政府的“腿”的角色始终没有摆脱，更多的时候体现的是帮助居民解决问题的行政性组织，而非群众性自治组织，公民参与社区自治的热情大大降低，导致社区建设总体上呈现出“政府热、民间冷”的状态。而繁重的行政任务削弱了社区工作根本的自治功能，推进社区居民自治的自主性和内动力不足，带来自治功能的缺位。

（4）基层党组织作用发挥不明显。虽然目前党组织已基本实现了社区覆盖，各基层党组织也积极开展各项活动、参与社区建设与管理，但还有相当一部分居民对于基层党组织的信息不够了解，基层党组织工作载体不够丰富，社区自我管理、自我服务、自我教育的"三自"缺乏群众基础，工作体现更多的是监督管理和调解的职能。基层党组织与群众联系不够密切，部分党员没有在社区组织生活中起到先锋模范作用，难以真正融入社区的居民生活，缺乏有效的途径实现对社区建设的引领。

（5）服务不到位。社区服务主体各自为政，存在责任推诿与多头管理现象。社区管理服务配套和相应的机构设置不完善、社区服务人员配备不足、社区经济基础较为薄弱等问题，导致了社区服务能力滞后于新形势的发展。在服务内容上还不能“精准到位”，没有满足社区居民在居家养老、社区医疗、便捷生活、文娱健身等方面的不同需求，没有真正做到以人为本。为居民提供参与社区活动的渠道少，导致资源浪费、闲置，没有得到合理利用。这些状况严重影响了社区生活共同体的建设，使社区居民自治的进程与水平受到制约。

二、构建全民共建共享社会治理格局的对策建议

社会治理多元共治要求政府、社会组织、社区、群众厘清各自的角色定位和职责范围，在法治框架内各尽其能、各司其职又相互合作，构建由政府主导、公民社会多元化共建共享的社会治理新格局。

（一）政府方面

1.发挥政府主导作用

（1）转变社会治理理念。应把加强和创新社会治理工作列入各级党委、政府目标综合考评体系，进一步明确相关职能部门职责，增强各级领导干部的社会治理创新和服务群众意识。各级地方政府要切实完成角色转换，由权力管制型转为服务型。从单纯的政府管理向政府主导下多元主体的协同治理转变，从单纯依赖行政管制向注重协商合作转变。

（2）切实转变政府职能。进一步剥离政府包揽和直接从事的社会公共事务，充分发挥政府职能部门在社会治理中的服务及协调职能，如政府部门为居民提供与生活密切相关的户籍、养老保险、医疗保险等有关事务的一站式便捷服务。同时积极培育和发展各类专业性的非政府组织和社会中介组织，以取代政府退出领域的管理。

2.创新社会治理方式

（1）实现社会治理方式方法从“刚性”到“柔性”的转变。要着力改进以下四个方面：一要坚持系统治理，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。二要坚持综合治理，实现社会治理手段从单一的行政管控向行政、法律、经济、教育等多种手段综合并用转变。三要坚持民主治理，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与和社会参与。四要坚持源头治理，预防为先，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

（2）推动精细化管理。以“精细化”的治理理念代替以往粗放式的管理思维，以实际执行的精、细、准、严，实现社会治理管理框架的标准化、执行细节化、服务的人性化。一方面，建立社会治理综合信息系统。充分运用移动互联网、云计算、大数据、现代信息网络等信息技术，全面准确地掌握社会治理对象和内容的基础性信息，推进社区公共服务综合信息平台和智慧社区建设，实现社会治理信息化。另一方面，完善网格化社会治理责任模式。整合基层各种服务管理资源，把人、地、事、物、组织等要素全部纳入网格进行管理，形成纵向到底、横向到边的全覆盖网络，实行实时动态管理，实现社会治理的全程监督管理。实施网格部门联席会议制度，建立管理网格及网格管理员之间的互动机制，实现信息沟通、优势互补、困难互助。

3.建立健全社会治理体制机制

（1）畅通诉求表达机制。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，畅通和拓宽人大、政协、媒体等群众诉求表达渠道，依法按照政策及时妥善处理群众的合理诉求。改革信访工作制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。继续完善公民参与听证制度，拓宽公民参与渠道。

（2）完善矛盾调处机制。完善由政府负责、法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制，发挥人民调解、行政调解、司法调解互相联动工作体系的作用，形成化解矛盾纠纷的综合机制，及时有效地把矛盾化解在基层，提升预防化解社会矛盾的实效性。发展第三方参与纠纷化解的制度化渠道，提高纠纷化解权威性、公信力。

（3）健全重大决策社会风险评估机制。把维护社会稳定的关口前移，使事后处置变为源头预防，以利于维护社会稳定，减少社会矛盾事件的发生。凡涉及征地拆迁、社会保障、公益事业、资源环境及重大工程项目等与群众密切相关的重大政策制定及决策事项，在决策前进行合法性、合理性、可行性及可控性评估，根据对社会稳定的影响程度划分为不同的风险等级，并采取不同的应对措施。

（4）构建社区共治机制。随着城市化进程进一步加速，城市人口规模剧增，社会结构日益复杂，必然导致需求结构和利益结构的多元分化。从深层次上对基层治理的体制架构改革、政社关系调整以及相应的公共政策创新提出了更高要求，势必倒逼社会治理创新主动将社会力量纳入社区多元共治结构。上海改革的实践值得其他地区借鉴：中心城区初步建成以区域化党建、网格化管理、社区代表大会或社区委员会为主干的共治平台体系，吸纳社会组织骨干成员进入社区委员会、社区代表大会等社区共治平台，参与社区公共事务的民主协商与多元利益表达。

4.完善社会治理相关配套保障制度

（1）完善社会治理领域法律保障制度。第一，加强科学立法。进一步完善由法律、地方性法规、政府规章和规范性文件四个层次构成的社会治理法治体系。重点加强民生民权、社会纠纷、安全稳定、社会治理队伍建设、社会组织管理等领域的立法工作，着力解决法律制度体系内部因配套性和协调性差而影响实施效率的问题。推动社会治理地方法制建设的发展，着力解决因地方差异导致一体施行相关制度所造成的不适和缺憾。强调法律的可执行性，着力解决所制定的法律能不能符合实际的问题。第二，推进严格执法。规范执法行为，强化执法监督，落实执法责任。要严格依法界定社会治理的权力边界，规范公民社会主体的行为，达到制约权力、控制权力和防止权力滥用的目的；要严格推进社会治理相关法律的实施，政府要坚持依法行政，社会组织坚持依法参与，社区组织要依法自治，实现依法治理与多方参与有机统一。

（2）完善社会治理领域财政保障制度。加大社会治理的财政投入，财政支出重点要向促进社会事业发展、改善民生等领域倾斜，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。科学制定政府购买服务相关制度，制定有效的财政监督制度，保证政府投入到社会治理领域的公共支出透明化。

（二）公民社会方面

1.加强社会协同

（1）协调政府与社会组织间的关系。解决社会组织过度依赖政府的问题，要正确把握政府与社会组织之间的三种关系：第一，主导与合作的关系，社会治理中政府要积极发挥主导作用，社会组织要通过与政府的合作，结合政府的资源优势与社会组织对民众的多样性需求的了解，共同实现社会善治。第二，放权与承接的关系，社会组织主动自愿并有能力承接社会治理中的政府职能是政府放权的前提和基础，政府要努力培养社会组织的发展，同时也要避免过度扶植产生的依赖性。第三，分责与共建的关系，理想的“政社”关系是彼此相互独立又相互合作，“独立”以分别担负社会治理的责任，“合作”以共同建设良好的社会。

（2）增强社会组织发展的内在动力。首先完善社会组织承接政府公共服务职能，降低政府社会管理成本，提高社会服务能力。其次，借鉴某些成熟的营利性组织的管理方法完善内部治理，保证社会组织不断稳步发展。第三，建立多元化的筹资渠道，加强与各大企业和各种基金会的合作，同时可以适当通过自主创收取得收入，更好地为社会提供多样化的产品和服务。第四，制定完善的人才引进与培养策略，提高成员的综合素质。

（3）提高社会组织公信力。第一，要充分发挥媒体作用，积极搞好对外宣传，使公众形成主动依靠社会组织解决相关问题的习惯。第二，完善组织内部治理结构，明确权力机构、执行机构、办事机构、理事会、监事会等部门各自的职责，使各组织内部机构既相互制约又相互协调。完善社会组织内部民主决策制度、人力资源管理制度等管理制度，同时强化组织的自律意识，提高自律水平。第三，健全以网络技术为支撑的财务公开和信息公开制度，以方便组织内部监督和社会各界的监督。

（4）改进“两新组织”党建工作。解决党组织作用的“虚化”现象，一是对已建党组织的领导班子、队伍建设、组织制度、作用发挥等情况进行普查，对发现的党组织空白点实现有效覆盖；二是广泛开展“组织找党员、党员找组织、党员找党员”活动，使党员主动参加党组织活动，同时丰富党建活动的形式，解决党组织作用边缘化的现象；三是做好考核验收工作，对不胜任现职的“两新”党组织书记，及时进行调整。

2.促进公民参与、增强社区自治

（1）提升公民参与度。提升公民归属认识，培养参与意识。通过网络、社交圈、宣传看板等多种方式公开社区工作，加强教育宣传，使居民认识到社区共同利益与自身利益的密切关系，提升居民的认同感和归属感。引导居民群众参与社区民主管理，重大政策制定或重大决策事项，通过社区居民代表协商会议、组织听证会、业主委员会以及网站、新闻媒体等形式，引导人民群体的广泛有序参与，提高居民的责任感和积极性。开展丰富多彩的社会活动引导居民自觉参与社区管理，形成和谐互助的良好社区风气。

（2）强化基层党组织引领作用。以深入开展“两学一做”专题教育为契机，加强基层党组织的引领作用。第一，加强基层党组织自身建设，以基层服务型党组织建设为总抓手，完善和创新党建工作的协调机制、组织方式，发挥好推动发展、服务群众的引领作用。第二，坚持以人为本、服务群众的理念，充分发挥党员的先锋模范作用，强化党建人才队伍结构，着力建设一支素质优良、结构合理、充满活力的社区党组织队伍，建立社区党组织与居民群众的双向互动机制，倾听社情民意。推广机关在职党员到社区报到制度，鼓励流动党员到社区参与组织生活，大力开展党员志愿服务、结对帮扶等活动。

（3）增强社区服务功能。对社区职能部门和服务机构进行科学配置和有效整合，建立一站式的社区政务中心，将养老、计生、劳动就业、医疗保险等与群众生活密切相关的民生工作统一进驻社区政务中心。优化社区基本公共服务，拓宽居民参与社区活动的渠道，完善已有的服务项目，拓展新的服务项目，实现教育、医疗、养老、文体活动等基本公共服务的社区全覆盖与均衡发展，更好地满足社区居民服务需求。

（4）加强社区基础设施建设与人才队伍建设。继续加强社区基础设施建设。第一，将社区活动场所建设纳入城市发展建设规划，保证活动开展有场所。第二，加大资金投入力度，逐步建立起政府投入与社会捐赠相结合，资源整合、方式灵活、渠道多元的社区建设投入新机制，为老社区落实活动场所和配套实施。第三，推行社区基本公共服务设施标准化建设，充分整合利用现有设施，实现社区服务、文化、体育等资源共享。

加大人才队伍建设。第一，统筹解决社区工作者的报酬待遇和工作经费，保障社区人才队伍相对稳定。第二，优化社区工作队伍人才结构。积极落实“一社区一名大学生”政策，对社会上其他不同类型的人才推行竞争上岗，多方吸纳人才。第三，推进社区服务人才队伍规范化、专业化、制度化。对社区工作人员开展形式多样且系统的培训活动，逐步提高其服务群众、依法办事和执行政策水平。

（5）提高社区自治能力。积极推进社区自治发展，切实优化社区行政服务职能，对其原有职能进行梳理剥离，将可以转移的工作事项交付给社会组织、物业企业等社会力量，为社区政务中心减压增效。严格执行民政部关于社区工作减负的通知，确定社区工作范围，切实减轻社区工作负担，为社区自治发展提供条件，促进群众积极参与社区治理，加快全民共建共享社会治理格局的构建。

［1］陈蔚涛.改进社会治理方式，充分发挥公众参与的基础性作用［J］.中共济南市委党校学报，2014（1）.

［2］胡一峰.困境与对策：关于提高社会治理法治化水平的思考［J］.领导科学论坛（理论），2014（7）.

［3］唐敏.社会组织参与社会治理研究［D］.贵阳：贵州民族大学，2015.

［4］周红云.社会治理［M］.北京：中央编译出版社，2016.

责任编辑：徐芳

D630

A

1674-1676（2016）05-0029-05

山东省委党校党的十八届五中全会精神专项研究课题“构建全民共建共享的社会治理格局研究”。

杨红（1970-），女，山东阳谷人，聊城市东昌府区委党校副校长，高级讲师，研究方向为党建理论。杨晓晖（1969-），女，山东冠县人，聊城市东昌府区委党校高级讲师，研究方向为执政党建设理论与实践。王位（1984-），女，山东海阳人，聊城市东昌府区委党校讲师，研究方向为行政管理学。李艳（1981-），女，山东茌平人，大学学历，聊城市东昌府区委党校讲师，研究方向为行政管理学。李露（1988-），女，山东东阿人，聊城市东昌府区委党校讲师，研究方向为哲学社会科学。