我国城市社区治理法治化比较研究——基于深圳、南京、成都、宁波实践分析

郭祎

（成都行政学院，四川 成都 610110）

我国城市社区治理法治化比较研究——基于深圳、南京、成都、宁波实践分析

郭祎

（成都行政学院，四川 成都 610110）

新时期，推进和实现我国城市社区治理法治化具有十分重要的战略意义和现实价值，从正确和全面把握社区治理法治化基本内涵开始，基于现阶段我国深圳市、南京市、成都市和宁波市等四个副省级城市社区治理法治化的生动实践比较，从国家设计、基层政府、城市社区、社区居民和社会组织等五个维度深化社区治理法治化进程，为国家治理现代化奠定坚实的社区基础。

社区治理；法治化；比较；基层

党的十八届四中全会指出，“推进基层治理法治化”，党的十八届五中全会又提出“推进社会治理精细化”的要求。毫无疑问，推进城乡社区治理法治化是基层治理法治化和社会治理精细化的最重要组成部分，但结合实际来看，现阶段的社区（本文主要谈城市社区）治理法治化虽取得了一定成效，但仍面临一系列法治难题，需要高度重视并尽快破解。

一、社区治理法治化的基本内涵

推动我国城市社区治理法治化既是全面推进依法治国的重要组成部分，也是全面实现国家治理现代化的重要基础，法治化的社区治理对于依法规范居民行为、有序协调利益关系和促进基层社会和谐等具有重要意义。对于社区治理法治化的基本内涵，可以从如下三个层次理解。

首先是理解“治理”。全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全伙伴关系》的研究报告中对“治理”一词作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务和诸多方式的总和，是使用相互冲突的或不同的得以调和并且采取联合行动的持续的过程。［1］显然，治理意味着主体的多元化、手段的多样化以及过程关系的复杂化，在“治理”的视野中，国家或政府不再是唯一的权威代表者，公与私的界限也将存在大量模糊区域，共同的目标是解决问题和实现公益最大化。

其次是理解“社区治理”。社区治理与政府治理、社会治理等共同构成国家治理体系，其中最为重要和颇为困难的在于社区治理。社区治理是社区范围内的党的基层组织、多个政府及非政府组织机构，依据正式的宪法法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定、习惯等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步与和谐的过程。可见，社区治理也呈现出主体的多元化、手段的多样化以及合作协同过程中目标的一致性等特点。

第三是理解“社区治理法治化”。众所周知，无论是城市社区，还是乡村社区，社区始终是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和居民交往的基本平台，社区和谐是社会和谐的重要基础。当前，随着城镇化、市场化、网络化的深入发展，推进我国社区治理法治化，尤其是加快推进城市社区治理法治化显得日益重要。法治化的社区治理路径或模式以法律制度和法治理念为基础，其核心目标无外于是实现社区治理的“善治”。这种模式决定了必须将国家与社会、权力与权利、政府治理与社区自治、社区维稳与居民维权等关系全面纳入法治化轨道，法治理念与法律制度也在社区治理实践中愈加显示权威和生命力。

二、城市社区治理法治化的四城比较

本文之所以选取深圳、南京、成都和宁波等四个城市的社区治理法治化实践作为比较对象，理由主要是基于这四个城市分布在长三角地区、珠三角地区和成渝经济区，分属广东省、江苏省、四川省和浙江省，且同为国家副省级城市，近年来在社会治理和社区治理现代化方面取得了显著成绩，尤其是在社区治理法治化实践方面各具特色、锐意创新，且创新实践具有可复制性和可推广性。

其一是四个城市社区治理法治化的共同点。共同点主要有如下三个方面：（1）社区治理法治化是地方法治建设目标的具体落实。深圳、南京、成都和宁波等四个城市的社区治理法治化都是在各个省域内深入推进全省法治建设背景下开展的，都是国家法治进程和地方法治实践的进一步细化、具体化。（2）社区治理法治化得到地方党委政府的领导支持和积极推动。如《法治广东建设五年规划（2011-2015）》实施方案中强调各级党委（党组）要切实发挥在依法治省工作中的领导作用，党委（党组）书记是组织实施《规划》的第一责任人。（3）社区治理法治化都非常注重调动和激发社区居民的有序参与。

其二是四个城市社区治理法治化的各自特色。四个副省级城市在推进社区治理法治化过程中的侧重点不同，这充分体现了从本地实际出发的基本原则，比如深圳罗湖区强化治理主体参与过程的法律制度色彩，南京市主要是搭建法治服务综合平台，成都市锦江区则加大法治化建设的经费保障和阵地建设，而宁波市注重充分发挥律师在社区治理法治化中的重要作用，具体不同点如图表1所示。

图表1四个城市社区治理法治化的各自特色

其三是四个城市社区治理法治化的基本启示。一方面是社区治理法治化给社区居民带来更多法治获得感。截至目前，宁波市江东区已累计组织开展党员律师驻室接待1600余次，服务群众18000余人次，调解和化解各类矛盾纠纷1300余个，“我们期待随着法律公信力的回归，‘全民守法’的时代加速到来。”［2］社区治理法治化给社区工作者及居民带来的法律实惠是显而易见的。另一方面是依法厘定社区治理中各个主体（尤其是社区主体）的职责权限至关重要。比如在深圳市罗湖区社区体制改革中，每一类治理主体，要做哪些工作，甚至这个章该不该盖，都有详细的规定，这就是依法制定的社区工作清单。社区工作站在这次改革中力度最大，“砍掉”了80多项工作任务，取消各类台账47种，撤销临时机构25个。同时，定岗定人后，人员由原来的平均20多个减到7个。改革建立了“社区工作准入机制”，社区工作站的工作任务不能随意增加，街道也好、部门也好，不可能像以前那样一份文件、一个电话甚至一个口头通知就让人家干活了。［3］社区工作范围的清单制度无疑是社区治理法治化、规范化的生动实践和有效体现。

总之，来自四个城市的社区治理法治化实践各具特色，也从另一个侧面反映了近年来他们在社会管理创新和社区治理现代化方面做出的积极探索，其成效证明了党和国家强调基层治理法治化和社会治理精细化的正确性。但在社区治理法治化过程中也暴露出一定的不足或隐忧，比如“下改上不改”必然造成社区治理法治化缺乏长效机制保障，法治化本身仍面临着法律制度的制约因素。所以需要在已有的实践经验基础上，进一步研究深化社区治理法治化的中国式路径。

三、深化社区治理法治化的“五维”路径

城市社区治理法治化作为基层治理和国家治理法治化的基础，既是一个行动过程，也是一种结果状态。依据党的十八届四中全会和五中全会精神最新要求，大力推动和积极实现城市社区治理法治化和精细化，当务之急迫切需要从国家设计、基层政府、城市社区、社会组织以及社区居民等五个维度多管齐下，积极构建“五维”路径。

其一是国家设计维度：完善社区治理相关立法工作。新时期，国家层面应当加快推进从社区治理到社会治理体制创新的法律制度建设。从现实需要出发，迫切需要完善法律制度，以适应基层治理、社区治理的新形势新任务。法律制度完善应当充分考虑基层治理、社区治理实际，尤其是进入新世纪以来的新情况新问题，为基层社区治理法治化奠定坚实的法律基础。建议加快推进相关法律的立改废工作，国家层面出台统一的顺应新形势需要的《中华人民共和国城乡社区治理法》或《中华人民共和国城乡社区健康发展法》，应当考虑将城市与农村社区居委会组织法合二为一，顺应城乡一体化新要求和公共服务均等化新趋势。

其二是基层政府维度：依法全面正确履行职责。党的十八届四中全会指出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。要推进综合执法，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。基层政府依法全面履行职责归纳起来主要是：机构建设、队伍建设、设施改善和法治工作机制。离开了以上四点，社区治理法治化就缺乏必要的政府支持而难以深化。比如因为法治机构和法律人才的缺乏直接导致基层治理、社区治理的专业主体缺乏、法律氛围不浓、法治文化淡薄。应当进一步建立健全基层法治队伍培育机制、工作机制和人才流动的互动机制。比如2014年10月27日，《罗湖区关于深化社区体制改革推进社区治理体系法治化的实施方案》中提出社区治理法治化的路径是：依法加强党对社区的领导，依法明确各类治理主体，依法厘清工作职责，依法改革工资待遇，依法促进基层民主，依法维权调处纠纷。［4］

其三是社会组织维度：依法培育与发挥协同作用。在现代社区治理过程中依法培育与发挥社会的协同作用是现代治理的应有之义，为此应当做好两个方面的基础性工作。一方面是关于如何依法培育社会组织问题。党的十八届四中全会提出，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”目前，现行的法人分类难以涵盖所有社会组织。有学者建议社会组织法应当采用以营利法人和非营利法人的区分为标志的立法模式，明确营利的判断标准，并将社会组织细分为公益法人和中间法人予以规制。其中，社会团体，既可以是公益法人，也可以是中间法人。而民办非企业单位和基金会则应强调其从事事业的公益性，归类于公益法人。另一方面是如何发挥社会的协同作用问题。以国家司法部、民政部表彰的第六批（2015年）“全国民主法治示范社区”中的成都市锦江区五福桥社区为例。社区引进成都竞成人力资源服务股份有限公司，以公益的形式打造了远程视频法律教育、宣传平台。平台通过“现场+远程视频、实体+网络”的全新格局，通过电脑或手机实现辖区单位和居民足不出户享受“律师在线”、“司法服务”、“民事调解”、“普法教育”等远程视频在线法律服务。比如“律师在线”服务，就是社区安装了服务软件，辖区居民到社区，只要打开平台，就可以远程视频选择民事、刑事、行政等上千名专职律师，在线提供法律咨询、援助。［5］显而易见，社区治理法治化的过程离不开社区内社会资源的挖掘和有效参与，社区社会组织的协同既是法治化的重要推动力，也是社区治理法治化的必然结果。

其四是城市社区维度：依法健全社区管理服务制度规则。现阶段，我国城市社区治理中存在的一个突出问题就是行政色彩过于浓厚，“准政府”或“二政府”的角色成为社区的新标签，当然也是被诟病最多的问题之一。在推进社区治理法治化过程中，社区维度的努力核心就是实行社区工作的准入制度或社区职责清单制度。所谓社区工作准入制度，主要指的是各级党政职能部门工作在向城市社区延伸下沉的过程中，应当依法遵循政事分离、政社分离的原则，对所有涉及的工作任务和项目实行“制度化审核准入”的工作路径。具体包括凡属于部门和单位依法承担的行政职能不得转嫁给社区居委会，政府部门及其派出机构应当依法充分尊重社区居委会的自主权并依法支持和指导其实行自我管理、自我决策、自我监督和自我服务，而社区组织对不属于其法定职责范围，未经申报批准的工作任务有权拒绝接收或办理。比如浙江省于2004年在全国率先出台了《城市社区政府工作申报准入实行办法》，规定了除法律法规有明确规定外，政府各个职能部门和有关单位原则上不得在社区内设立行政性机构。2013年5月，宁波市城乡社区建设工作领导小组办公室会同宁波市政府纠风办制定出台了《关于建立社区工作准入制度的意见》。在全市全面推行建立社区工作准入制度，对党政部门、群团组织和有关单位需要将组织机构、工作任务、考核检查、统计调查等延伸到社区的，实行准入报批，未经准入的不得进入社区，以切实为社区“减负”，使社区工作者有更多时间和精力服务居民群众。显然，“社区工作准入制度”是社区治理法治化的重要一环，以该制度厘清各类主体权责，减少治理过程中的随意性和有效预防政府机关的“懒政”行为，减轻社区工作负担，让社区回归宪法法律的“自治”定位。

其五是社区居民维度：自觉遵守国家法律与社区规约。需要特别明确的是，社区居民的第一身份是公民，其次才是社区居住居民。“公民”的要义是“公”，即分享、获得并体现国家伦理普遍性之“公”的“民”，是达到个人的“单一物”与国家的“普遍物”统一的体现民族精神的伦理性存在。［6］在社区治理中，社区居民若对社区规则不关心、不遵守，其“公民”的法律属性就没有得到体现，那么社区治理法治化最终将难以为继，因为社区内一系列管理和服务规约是“法治”在社区内的重要载体和具体体现。比如南京市仙林街道在网格化社会治理的基础上，探索和实践社区治理法治化，在每个成熟小区建设一个“居民之家”法治服务综合平台，组建“万家欢”巡逻志愿服务队等法治共建的志愿力量，制定居民共同遵守的“居民公约”，让居民依法处理矛盾和纠纷。目前街道已形成13个立足小区特点的“个性化公约”，由社区党支部牵头，物业、“万家欢”服务队、居民代表共同监督。尤其是由老党员、老干部和志愿者组成的“万家欢”巡逻服务队，成为维护公约执行力的重要力量。戴起红袖章，手拿笔记本，每天4次巡逻。［7］南京的实践证明，“居民公约”的涵盖范围是广泛的，发挥作用是明显的，当务之急是各社区应当将其进一步规范化，形成规约体系，同时制定遵守规约的监督和惩戒制度，进一步强化居民对社区内各种规约的“守法意识”和“护法精神”。

最后，值得进一步强调的是，我国新时期的城市社区治理尽管面临诸多新形势和新问题，但也面临许多新机遇。比如国家层面的高度重视、全面依法治国进程的不断加快、市民法治观念和依法办事能力的逐步提高以及信息化技术的广泛运用等，这些都要求我们在推动社区治理法治化进程中秉持“两点论”和“重点论”相结合的哲学思维，积极借鉴全国一些地方的优秀做法，学习贯彻党的十八届四中和五中全会精神，结合本地实际和发展优势，由点到面，一步一步探索深化城市社区治理法治化的有效路径，为全面推进国家治理法治化提供鲜活的基层经验。

［1］于燕燕.社区自治与政府职能转变［M］.北京：中国社会出版社，2005：197.

［2］江东党员律师社区“坐诊”助推治理法治化［EB/OL］.宁波日报网，2015-04-09.

［3］［4］黄寿长.罗湖以法治思维和法治方式推进社区治理［N］.晶报，2014-10-29.

［5］以法治的思维和理念深化社区治理工作［EB/OL］.成都长安网，2015-04-23.

［6］樊浩.中国社会价值共识的意识形态期待［J］.中国社会科学，2014（7）.

［7］仙林街道探索社区治理法治化［N］.南京日报，2015-10-21.

责任编辑：毋斌

F291.1

A

1674-1676（2016）05-0084-04

2015年全国行政学院系统科研合作基金课题（15HZKT122）。

郭祎（1981-），男，河南郸城人，博士研究生，成都行政学院马克思主义理论部副主任，副教授，研究方向为法政治学。